Integration as a modern development tendency.

Ryzhov Valerii Borisovich PhD in Law Docent, Deputy Editor-in-Chief of the Journal "Education and Law", Corresponding Member of the Russian Academy of Natural Sciences, Member of the Union of Journalists of Russia 111397, Russia, g. Moscow, pr-kt Zelenyi, 22, of. 305 valeriy_ryzhov@mail.ru Other publications by this author

В современном общественном сознании существует противоречие между признанием необходимости процессов интеграции и институализации их в международных организациях (Общепризнанным критерием международной организации является возникновение ее на основе межгосударственного договора. Ежегодник Организации Объединенных Наций указывает общее число существующих международных организаций «около 300». Указывается, что все большее число международных организаций ныне создается не непосредственно государствами, а опосредованно, через другие международные организации.)^[5], с одной стороны, и опасение недостаточной демократичности этих же организаций. Эти опасения возникли сначала в отношении сильно заорганизованных Европейских сообществ, но затем распространились и на другие организации, в особенности на Всемирную торговую организацию и всемирные финансовые учреждения; теперь это часть антиглобалистских настроений.

1.Изменения в национальных и международных системах^[6]

Под «системами» автор имеет в виду «набор прямо выраженных или косвенных принципов, норм и процедур принятия решений, на основании которых участники международных отношений планируют и строят свои позиции».

Быстрое развитие современного мира вызывает множество стремительных и иногда очень существенных изменений, в которых следует отметить две тенденции:

1) растет число международных организаций; многие жизненно важные проблемы в области национальной безопасности, защиты основных прав человека, международная торговля и экономическое развитие, сильно и быстро растущая миграция, достигли такого уровня, что с ними не в состоянии справиться отдельные государства и требуют решений на региональном и даже глобальном уровне^[7,8].

2) Идеи и практика демократического управления получают также все большее распространение, начиная с 1990-х годов. Внутри государств все чаще встречаются режимы управления, основанные на прямых выборах (Отмечалось, что в 2010 г. около половины населения земного шара жили в так называемом «свободном обществе» - больше, чем когда-либо раньше в истории; около 30% были «частично свободными», и около 30% относились к «несвободным».)^[9], хотя это не всегда приводит к прогрессу. Учитывая эти тенденции, а также широкое признание государствами основополагающих договоров о правах человека, некоторые авторы стали утверждать, что широкое избирательное право, а также участие в делах общества стали частью основных прав человека, охраняемых общим международным правом (Участниками Международного пакта о гражданских и политических права являются более 100 государств; пакт предусматривает запрет дискриминации, право на участие в свободных выборах и в решении проблем общества.)^[10].

Эти две тенденции — рост числа международных организаций и распространение демократии — привели к возникновению некой точки напряжения в силу дефицита законности и демократии внутри государств и на международной арене.

Во-первых, «интернационализация всегда означает утрату демократии»^[11]. Нормотворчество на новом уровне, сверху вниз навязываемое национальным демократиям делает участие граждан в этом процессе не таким явно выраженным., а парламентский контроль над действиями исполнительных органов весьма слабым, как это уже широко известно. Подобные проявления уже ясно видны в странах парламентской демократии, и, может быть слабее, в президентских системах, где главное должностное лицо, прямо избранное народом, наделяется легитимностью независимо от парламента. Еще более ощутима эта проблема в тех случаях, когда государство-член какой-либо международной организации не может выразить свою волю путем голосования, поскольку относится к меньшинству, или если правила организации непосредственно действуют во внутреннем правопорядке, без прохождения процедуры одобрения парламентом (то есть являются самоисполнимыми или наделены прямым действием).

В то же время сами международные организации считаются недемократичными, если их деятельность недостаточно транспарентна или лишена контроля со стороны общества или парламентов. Тогда аналитики говорят, что ими управляет элита должностных лиц, получающих инструкции от соответствующих исполнительных властей, а также от секретариатов организаций, которые порою действуют независимо от высших органов^[12].

В последние десятилетия появилась еще «третья сила» в лице неправительственных международных организаций, которые опираются на трансграничные связи представителей не государств, но общества разных государств и используют в своей деятельности последние достижения информационных технологий. Есть данные о том, что их число превышает 50 тысяч^{[5, р.550]}.

Некоторые авторы усматривают в них некие ядра будущего «международного гражданского общества», которое может заменить представительную международную демократию. Другие считают их самоизбранной элитой лоббистов определенных интересов, не представляющих общие народные массы и на деле связанные с международной бюрократией^[13]. Тем не менее, нельзя отказать неправительственным организациям в том, что они ведут большую просветительскую деятельность и подвергают межгосударственные организации критике международного общественного мнения. Так, например, они оказали большое влияние на содержание многих актов ООН.

Указанные тенденции не обязательно будут развиваться линейно, о чем косвенно свидетельствует появление «нелиберальных демократий» от Перу до Филиппин, в которых свободные выборы при отсутствии конституционного либерализма ведут к формированию централизованных режимов, а тем самым - к эрозии свободы, к межэтнической и межконфессиональной вражде и внутренним конфликтам. Подобные же тенденции возникают в недрах переходных режимов в некоторых республиках на постсоветском пространстве.

Для нелиберальных демократий характерны неадекватное природоохранное законодательство, коррупция, измельчение политических партий, волюнтаризм при проведении выборов, низкий уровень участия граждан в общественной жизни, избрание представительных органов малым числом голосующих, отсутствие транспарентности. В том, что касается движения против интернационализации и глобализации, проявляется неприятие влияния либерализации торговли и инвестиций на экономику и политику развивающихся стран.

К нашему времени уже вполне сформировались концепции и практика надлежащего управления. С возникновением крупных государств, и тем более — международных организаций прямая демократия, какой она была в Афинах, городах-государствах эпохи Возрождения стала невозможной. Тогда была изобретена представительная демократия, которая совсем не похожа на древнегреческую. Теперь существуют разные формы: парламентарная и президентская со множеством вариаций.

Современные демократии возникли в так называемых национальных государствах и их защита зависит от государства. Однако сами государства значительно изменились со времен Вестфальского мира.

2.Споры о понятии демократии

Политическая демократия — это одна из центральных проблем международных организаций в эпоху после окончания холодной войны. Некоторые региональные организации, как, например, Совет Европы^[14], или Организация американских государств^[15] провозгласили демократию как одну из своих целей, однако широкого согласия ни о значении этого термина, ни о способах ее достижения нет.

Можно ли утверждать, что существует право на демократическое управление в международных организациях? Точного ответа пока нет по трем соображениям.

Во-первых, демократия редко определяется как право даже в документах, устанавливающих права человека. Например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950г., провозглашая в своей преамбуле «эффективную защиту демократии», не содержит ссылки на такое право. Внимательный обзор практики Совета Европы показывает, что в Европе демократия пока не стала общепризнанной идеей или закрепленной основой международных организаций. На демократию смотрят или как на одну из форм надлежащей практики или как на идеальный тип политической системы, но ее редко рассматривают как комплекс ценностей и принципов, которые взаимодействуют по-разному в разных обстоятельствах^[16].

Комиссия ООН по правам человека (Ныне — Совет ООН по правам человека) в 1999-2005годах приняла серию резолюций, в которых говорилось о важности демократии, но только в первой из них упоминалось право на демократию, но только в заглавии. Статья 1 Межамериканской Хартии демократии^[15] провозглашает, что народы двух Америк имеют право на демократию, и на их правительствах лежит обязательство обеспечивать и защищать ее. Документы многих других организаций утверждают важность демократии^[17], однако в них нет ясности относительно того, делаются ли эти утверждения delexlata, delegeferenda, или это выражение политических намерений. Например, в п.8 Венской декларации и программы действий^[18] утверждается, что «международное сообщество должно поддерживать укрепление и утверждение демократии, развития и уважения прав человека и основных свобод во всем мире»^[19].

В Документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе^[20] подчеркивается, что вопросы, относящиеся к правам человека, основным свободам, демократии и господству права, имеют международное значение, поскольку уважение к этим правам и свободам составляет одну из основ международного правопорядка».

Следует привести также мнение Европейского суда по правам человека. В Решении по делу «Коммунистическая партия Турции против Турции»^[21] заявлено, что «демократия — это, несомненно, фундаментальная черта правопорядка в Европе». 106 государств, собравшихся в июне 2000 г. на конференцию под названием «К сообществу демократий»^[22] заявили об универсальности демократических ценностей и провозгласили решимость трудиться совместно по имя развития и укрепления демократии^{[22, p.3]}.

В свою очередь, Генеральный секретарь ООН в своем Докладе о работе Организации в 2006г.^[23] говорил о том, что «существенный прогресс демократического управления», проделанный в течение предыдущего десятилетия, символизировал «важные достижения в области прав человека, свободы и права выбора»^{[23, p.125]}. О нормативном содержании подобных высказываний можно только догадываться.

Вторая причина неопределенности относительно наличия и содержания права на демократию — это то, что международное право не содержит единого определения демократии.

Третья причина — глубокое проникновение традиционного понятия сферы исключительной компетенции государства, в которую не допускается вмешательство других государств и организаций. Нередко декларируется, что политическое и управленческое устройство государства — это именно сфера исключительной внутренней компетенции, что является следствием юридического равенства государств.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН^[24], например, Генеральная Ассамблея утвердила, что каждое государство имеет право свободно выбирать и развивать свою политическую, социальную, экономическую и культурную систему.

Подобно этому же, самостоятельность государства в устройстве своих управленческих структур описывается как один из аспектов самоопределения. То есть правомерное разнообразие национальных политических систем — это предсказуемое и гарантированное следствие самостоятельности каждого суверенного государства.

Такую позицию занял Международный Суд в решении по делу о военных и подобных им действиях в Никарагу и против нее^[25]; США - ответчик по данному делу — утверждали тогда, что Никарагуа нарушила свои международные обязательства относительно проведения свободных выборов и других демократических реформ. Международный Суд квалифицировал эти действия как дела, входящие во внутреннюю компетенцию, подлежащие «исключительной юрисдикции, при том условии, конечно, что они не нарушают никакие международно-правовые обязательства. Каждое государство обладает фундаментальным правом выбирать и осуществлять свою собственную политическую, экономическую и социальную систему»^{[25, p.258]}.

В подтверждение такой позиции Генеральная Ассамблея регулярно, начиная с 1990 -х годов, принимает резолюции, утверждающие право народов определять методы и учреждать институты для электоральных процессов^[26].

Однако во всех упомянутых выше документах содержится предупреждение о том, что внедрение демократических процессов должно быть основано на согласии соответствующего государства, так чтобы инициатива международной организации не была нарушением принципа суверенного равенства государств.

Необходимо выделять два элемента в концепции демократии в международном праве: процессуальный и материальный. Процессуальный фокусируется на выборах и других правах политического участия. С этой точки зрения избрание лидеров, и в более расширенном виде — формирование политики управляющих органов — это линия разграничения между демократией и иными видами политической власти. По выражению известного политолога Дж.Шумпетера, демократия — это такая организация институтов власти, при которой индивиды приобретают полномочия принимать решения через конкурентную борьбу за голоса людей^[27].

Комитет по правам человека, в своем Обобщенном комментарии 25^[28], занял процессуальную точку зрения, квалифицировав право на политическое участие как лежащее в самом сердце демократического управления на основе согласия народа. Та же позиция отражена в Венской декларации и Программе действий, где центральная мысль — это укрепление и продвижение вперед демократии, развития и прав человека; эта же мысль отражена в Предложениях Генерального секретаря ООН относительно реформирования Организации^[29].Следует отметить, что вплоть до 2006г. в ежегодных Докладах Генерального секретаря о работе Организации выборы постоянно квалифицировались как средство достижения мира и безопасности, а не как элемент международного правопорядка и средства обеспечения прав человека.

Материально-правовая точка зрения рассматривает демократию как элемент защиты прав человека, отстаивая набор прав и социальных преимуществ, которые взаимосвязаны. По выражению Э.Бьорнлунда, с практической точки зрения права человека неразрывно связаны с господством права и переплетены между собой^[1]. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Совершенствование и укрепление демократии»^[30] приведен длинный список защищаемых прав.

Ни материально-правовая, ни процессуальная точка зрения пока не получили всеобщего признания, что может объясняться децентрализованным подходом к международному праву.

3.Применимость идей демократии к международным организациям

Встает вопрос о том, является ли представительная демократия подходящей моделью для международных структур, и если это не так, то как могут существовать демократические государства в недемократическом мире? Если интеграция несовместима с демократией, следует ли осуществлять дальнейшее продвижение к интеграции?

Остановимся кратко на самом понятии интеграции. К.Дейч определяет интеграцию как процесс преобразования прежде изолированных единиц в компоненты единого целого^[3]. Данное определение явно заимствовано из европейского опыта; однако оно применимо и к более низким уровням интеграции.

Уровень интеграции в международной организации или политическом режиме определяется двумя группами факторов:

нормативно-институциональные:

1)область международных отношений, объем компетенции, ресурсы;

2)структура органов (наличие назначенных государствами представителей, назначенные или избранные в личном качестве индивиды) и процедуры (формулы голосования: позитивный или негативный консенсус, простое или квалифицированное большинство, возможное воздержание при голосовании);

3)наличие задач обмена мнениями и информацией;

4)наличие полномочия на формирование норм и договоров, возложение международных обязательств, создание норм, имеющих прямое действие в правопорядках государств-членов;

5)наличие компетенции на имплементацию норм: составление докладов о выполнении, мониторинг, публикация, системы разрешения споров постоянными или ad hoc судебными трибуналами.

Эмпирически-социальные:

1)политическое, экономическое, культурное воздействие принятых мер;

2)уровень общих интересов, достаточный для преодоления культурных различий между государствами-членами, либо уровень поддержки или признания отдельными народами в этих государствах, достаточный для поддержания передачи национальных публичных полномочий определенным международным институтам. Государства с одинаковыми или сравнимым политическими системами (более демократические и менее демократические) скорее способны принять высокий уровень интеграции, чем государства с существенно разными системами правления. Однако сомнительно, чтобы, даже при высоком уровне интеграции — существование отдельного «народа» предшествовало созданию международной институции; такая институция может создать стимулы для формирования общей идентичности.

Интеграция, отмеченная передачей значительного объема национальных полномочий может достичь такого уровня, что можно будет говорить о «конституализации» системы. Подобные проблемы обычно обсуждаются в связи с Европейским союзом. В этом случае конституализованная система может быть определена, перефразируя Дж. Уайлера, как правопорядок, основанный на международных договорах, породивших международную организацию, которая ведет себя так, как будто ее учредительный документа — это не договор, действующий в соответствии с международным правом, а конституционная хартия, действующая в соответствии с конституционным правом^[4].

4.Практика интеграции в международных организациях

Все многочисленные международные организации можно примерно классифицировать в несколько категорий:

-глобальная сеть координации, как, например, «большая восьмерка», имеющие минимальную организационную структуру, но обладающие значительным влиянием;

-технические организации, как Всемирный почтовый союз, который регулирует предоставление услуг со стороны отдельных государств;они неполитические и не вызывают противоречий;

-организации, занятые коренными вопросами управления, распределением правил и ресурсов, как ООН или ВТО или Международный валютный фонд и Мировой банк, которые все больше политизируются и вызывают большие противоречия;

-Европейский союз, обладающий чертами, характерными для многих региональных интеграционных объединений — это системы, объединяющие экономическое сообщество и элементы политического сообщества.

а.Система ООН

Большая часть существующих ныне международных организаций ведут свое происхождение с середины ХХ века, когда окончилась вторая мировая война. «Новый мировой порядок», задуманный так, чтобы заменить неопределенный баланс сил, автаркию и протекционизм 1930-х годов, предусматривал глобальную систему сотрудничества и совместного установления стандартов. Эта система должна была состоять из специализированных учреждений с универсальным членством, которые бы охватывали все основные области человеческой деятельности, в том числе транспорт, торговлю, здравоохранение, труд, обеспечение продовольствием, связь, метеорологию, проблемы развития и финансы, образование и культуру. Организация Объединенных Наций должна была стать главным координирующим центром при поддержке основных держав (Так называемые специализированные учреждения заключали стандартные соглашения о сотрудничестве с ООН.).

Основатели ООН представляли крайне различные системы государственного управления. Поэтому неудивительно, что слово «демократия» не появилось в Уставе ООН, и демократическое устройство не составляет предпосылки для приема в Организацию новых государств (Устав ООН (ст.73 b) ссылается на «свободные политические институты» только в связи с несамоуправляющимися территориями.). Хотя в Уставе предусмотрено сотрудничество с целью продвижения основных прав человека, Устав запрещает вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государств.

Государства предназначены быть исключительными действующими лицами в новых институтах. Тем не менее, предполагалось, что государства будут стремиться к достижению таких целей, как мир, стабильность и благополучие средствами международного права.

Первоначально задуманная система подверглась значительным изменениям, одно из которых — вторжение неправительственных организаций в проводимые Организацией правотворческие конференции^[2]. Другое значительное направление развития ООН — это создание новых функциональных учреждений и программ, таких, как Программа развития ООН (UNDP), Конференция ООН по торговле и развитию (UNCTAD), и Верховный комиссар ООН по правам человека (UNHCHR), а также многочисленные миротворческие миссии ООН.

За исключением МВФ и Мирового банка, которые организованы на основе распределения полномочий в соответствии с внесенными взносами, что роднит их с частными корпорациями, специализированные учреждения ООН обладают тремя общими чертами: наличие ассамблеи или конференции, состоящей из представителей всех государств с соблюдением принципа «одно государство, один голос»; совет или агентство с ограниченным членством представителей государств, избираемых ассамблеей; секретариат с главным должностным лицом, назначаемым ассамблеей.

Есть и варианты. Так, главные органы Международной организации труда включает представителей как наемных работников и работодателей, так и правительств. А Всемирная организация здравоохранения включает шесть региональных офисов и шесть офисов связи.

Компетенции специализированных учреждений сформулированы, как правило, в общих чертах; деятельность их простирается от исследований до технической и иной помощи; формы работы включают принятие рекомендаций, составление проектов соглашений, предназначенных для принятия их государствами, а также разработка регулятивных мер, создающих международные обязательства.

Для более подробного знакомства остановимся на одном из специализированных учреждений ООН — Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).

Всемирная организация здравоохранения — одна из самых старинных международных организаций (фактически начала существовать с 1857г.); имеет самый большой из всех специализированных учреждений бюджет — почти миллиард долларов на два года; самый обширный мандат - направление и координация в области здравоохранения.

Ассамблея ВОЗ состоит из представителей всех государств-членов, с условием «одна страна — один голос». Исполнительный орган принимает решения большинством. Оба органа проводят открытые сессии. Во главе Секретариата стоит Генеральный директор, назначаемый Ассамблеей в соответствии с предложением исполнительного органа.

Ассамблея уполномочена устанавливать регулирование по международным вопросам здравоохранения (например, санитарные требования, практика публичного здравоохранения, выдача сертификатов), которые обязательны для государств-членов при отсутствии возражений с их стороны.

Ассамблея предлагает проекты соглашений, которые могут быть приняты государствами-членами большинством в две трети (это делается с помощью уведомлений о принятии или возражении с указанием причин). Ассамблея также делает рекомендации.

Таким образом, мы видим, что ВОЗ обладает значительными возможностями для интеграции. Однако на самом деле до сих пор Ассамблея приняла только два Постановления о регулировании за всю свою историю^[31]. Ассамблея не воспользовалась ни разу своим полномочием относительно одобрения конвенций, кроме как по организационным вопросам, например, о местонахождении штаб-квартиры; только в 1996г. ВОЗ начала работу по разработке Рамочной конвенции о борьбе с табаком, которая завершилась лишь в нашем веке^[32].

Теоретически Ассамблея принимает решения простым большинством голосов, кроме вопросов особой важности, которые требуют двух третей голосов «за». На деле же решения принимаются чаще всего консенсусом, через необязывающие и неформальные процедуры, такие, как рекомендации, резолюции или введение технических стандартов, составленных комиссиями экспертов.

Был случай, когда Ассамблея придала своим рекомендациям форму кодекса^[33], что ввергло организацию в оживленные споры с участием не только государств, но и влиятельных неправительственных организаций. После этого такой опыт больше не повторялся.

Как и в других специализированных учреждениях, большая роль в деятельности ВОЗ принадлежит Генеральному директору и секретариату, которым оказывают помощь несколько тысяч служащих аппарата.

С точки зрения результатов деятельности ВОЗ наибольшее значение имеет ее вклад в борьбу с инфекционными болезнями (например, на Земле искоренена оспа). Однако эта узкая направленность с течением времени стала создавать проблемы, и в ту же область деятельности стали вторгаться другие институты, например, Мировой банк.

К сожалению, ни в научной литературе, ни в речах политиков никогда не ставится вопрос о соответствии ВОЗ основополагающим внутригосударственным документам, например, конститутциям, или об оценке представительными органами государств действий делегаций в Организации. Критика обычно концентрируется вокруг материального регулирования ВОЗ, ее неспособности сотрудничать с частными корпорациями, слабого контроля за работой офисов. Самые важные решения, особенно в том, что касается персонала, обсуждаются между штаб-квартирой, заинтересованными правительствами и влиятельными в соответствующем регионе директорами офисов.

Следует особо отметить, что в ВОЗ не действует предусмотренная Конституцией ВОЗ судебная система разрешения споров. Там предусмотрено обращение к Ассамблее, а также к Международному Суду. Было только два случая, когда Ассамблея использовала свое право обращения к Международному Суду за консультативным заключением.

Таким образом, и степень интеграции в ВОЗ весьма слабая, и возможности демократии используются мало.

5. Заключение

Прослеживается прямая зависимость от степени интеграции международной организации и возможностями отстаивать демократические тенденции в ее организации и деятельности. Это прекрасно прослеживается на опыте Всемирной организации здравоохранения: основные решения принимаются на уровне мировой и региональной бюрократии, и организация становится непрозрачной для мирового общественного мнения, и непроницаемой для воздействия неправительственных организаций.