On the Issue of the Peculiarities of the Formation and Modernization of the State Environmental Policy of the Russian Federation and the People's Republic of China

Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Other publications by this author

Yurkovskii Aleksei Vladimirovich PhD in Law Associate Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines of the Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 AVYurkovsky@mail.ru Other publications by this author

Глобальные изменения экономической ситуации в современном мире, диктуют рост заинтересованности государственных и общественных институтов в решении проблем охраны окружающей среды и данная тенденция отчётливо просматривается как в Российской Федерации, так и в Китайской Народной Республике.

Несмотря на наличие определенных успехов в области охраны природы, в настоящее время существует ряд факторов, снижающих эффективность природоохранной деятельности органов власти и общественности как в России, так и в КНР. К их числу следует отнести недостатки правового регулирования в экологической сфере; недостаточную эффективность деятельности государственных природоохранных органов; низкий уровень экологической культуры большинства населения; ускорение темпов деградации компонентов природной среды ввиду внедрения новых технологий антропогенного воздействия и многие иные факторы негативного характера.

Природоохранная деятельность государства (как в широком, так и в узком смыслах) и общественности (негосударственных элементов национальных политических систем) как в России, так и в Китайской Народной Республике может рассматриваться как сознательная, целенаправленная, активная и планомерная система действий органов власти в сфере охраны окружающей среды, которая детерминирована экологической ситуацией и поэтапно сформирована под влиянием природных, культурно-исторических и иных условий в каждом из рассматриваемых политико-территориальных образований.

В России и в Китае формируются уникальные, с одной стороны самостоятельные и самобытные, а с другой стороны − универсальные с точки зрения мировой глобализации и интернационализации, научно обоснованные подходы к правовому регулированию и государственному управлению в сфере экологии и природопользования.

В предлагаемом исследовании не является основной целью научное раскрытие понятий и подробное описание таких категорий, как «природоохранная политика», «реализация правовой природоохранной политики» и «деятельность прокуратуры в рамках реализации природоохранной политики» с последующим четким определением роли прокуратуры в этих институтах. Стратегической задачей представленной работы является вовлечение в научный оборот первичных эмпирических данных о практике правового регулирования, государственного управления (в широком смысле) и объективных данных о результатах правоприменительной деятельности Российской Федерации (что более доступно для российского исследователя) и Китайской Народной Республики (что для российского исследователя крайне затруднительно); обеспечение фактической потребности в формировании полного осмысления существовавших ранее и зарождении новых ключевых тенденций в развитии комплексного применения различных средств и механизмов, предназначенных для обеспечения экологического благополучия не только народов России и Китайской Народной Республики, но и народов других государств, испытывающих влияние складывающейся экологической ситуации в рассматриваемых территориях. Цель предлагаемой публикации состоит в выявлении главных закономерностей эволюции механизмов правового регулирования и государственной власти России и Китайской Народной Республики, для последующего оперирования новейшими правовыми отечественными и зарубежными материалами.

В современных условиях сохранение и восстановление природных экосистем обоснованно воспринимаются как российским, так и китайским государством в качестве одних из ключевых стратегических задач, получая закрепление в действующем законодательстве в качестве национального приоритета.

Характерное для многих экологических проблем свойство трансграничности обуславливает необходимость исследования сходств и различий в законодательной регламентации и практике применения правовых норм в области регулирования природоохранной деятельности, а также выявления направлений «взаимосвязи и взаимодействия политик в сфере природопользования и охраны окружающей среды» государств, имеющих общую государственную границу ^[1].

Российская Федерация и Китайская Народная Республика формируют методы и инструменты национальных природоохранных политик, внутригосударственные природоохранные механизмы, которые имеют государственную природу и которые осуществляют свою деятельность преимущественно в правовых формах при помощи сложных механизмов правового регулирования.

Как Россия, так и КНР в рамках работы по улучшению состояния окружающей среды активно участвуют в международном сотрудничестве, имплементируя в национальное законодательство признанные на мировом уровне природоохранные принципы, утвержденные в ряде международных программных документов ^[2].

Российская Федерация и Китайская Народная Республика в рамках реализации мероприятий, направленных на уменьшение негативных тенденций, связанных с деградацией окружающей среды, являются активными участниками международных отношений, поддерживая общепризнанные экологические принципы (программные положения), формируемые в рамках таких международных программ как «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) ^[3]; «Всемирная стратегия охраны природы: Сохранение жизненных ресурсов для устойчивого развития» (World Conservation Strategy:Living Resource Conservation for Sustainable Development), которая была разработана по инициативе ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде (United Nations Environment Programme, UNEP); Декларация тысячелетия, принятая резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 года (UnitedNations Millennium Declaration) и др.

Стоит отметить, что Россия и Китай − участники Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, утвержденной на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года, при этом именно КНР – одна из первых стран решением Комитета Госсовета Китайской Народной Республики по охране окружающей среды в 1992 г. принявших решение о разработке национальной повестки дня на XXI век.

Итогом данной работы стало создание Белой книги о населении, окружающей среде и развитии Китая в XXI веке (China's Agenda 21: White Paper on China's Population, Environment and Development inthe 21st Century) ^[4], а в 1994 г. Госсоветом Китайской Народной Республики утверждена «Программа на XXI век».

Россия также подписала все принятые на заседании Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) документы, которые впоследствии нашли свое отражение в российском механизме правового регулирования и системе инструментов российской экологической политики.

На реализуемые органами власти двух рассматриваемых государств мероприятия по охране окружающей среды влияют условия внешнеполитической обстановки и различные политические угрозы, которые заставляют Россию и Китай укреплять региональное международное сотрудничество не только в рассматриваемой сфере, но и по целому ряду других взаимосвязанных направлений, брать на себя соответствующие обязательства и выполнять их.

В качестве примера можно привести международные обязательства, предусмотренные в региональных международных соглашениях, таких как Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (Шанхай, 15 июня 2001 года); Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 года); Хартия Шанхайской организации сотрудничества (Санкт-Петербург, 7 июня 2002 года); Декларация глав государств-членов Шанхайской Организации Сотрудничества (Санкт-Петербург, 7 июня 2002 года) и др.

Сходным параметром реализации природоохранной политики Российской Федерации и Китайской Народной Республики, по нашему мнению, является правовое закрепление экологической функции государства. Экологическая функция государства находит свое выражение как в Конституции Российской Федерации, так и в Конституции Китайской Народной Республики ^[5].

В правовых системах Китая и России развитие национального экологического права неотделимо от международных эколого-правовых концепций.

В российском и китайском праве под законодательством об охране окружающей среды и природопользовании понимается совокупность юридических норм, содержащихся в таких источниках права как нормативные правовые акты и нормативные договоры, регулирующих общественные отношения в сфере организации рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Для Китайской Народной Республики свойственен один спорный с точки зрения научного признания, «нетрадиционный» для многих других правовых систем источник права – нормы-программы и нормы-правила правящей Коммунистической партии Китая (имеющей особый конституционно-правовой статус), корпоративные нормы, которые безусловно представляют собой формы права, представлены в механизме правового регулирования и в правовой системе КНР, нормы, которые оказывают специфическое влияние на развитие и функционирование как позитивного права, правовой системы в целом, механизма правового регулирования, механизма государственной власти и государственного управления (в широком смысле) Китайской Народной Республики.

Полагаем возможным согласиться с мнением П. В. Трощинского, согласно которому система экологического законодательства КНР начала формироваться с начала 1980-х годов и включает на сегодняшний день целый ряд законов и иных нормативных правовых актов, к разряду которых можно отнести такие источники права, как Закон охраны окружающей среды КНР (中华人民共和国环境保护法) (1982), законы «О предотвращении загрязнения воды» (1984), «О предотвращении загрязнения воздуха и контроле за его состоянием (1987) и др., а также подзаконные акты, устанавливающие соответствующие стандарты ^[6]. В 1984 г. учреждается Национальный комитет по охране окружающей среды, на который была возложена функция координации природоохранных мероприятий ^[7].

В данный момент, в системе правового регулирования Китая, присутствует особый вид нормативных правовых актов, в которых содержатся такие сложные, но тем не менее системообразующие юридические нормы, как нормы-программы. Нормы-программы в области влияния государства на проблемы экологии и природопользования КНР содержатся преимущественно в нормативных правовых актах Государственного Совета КНР.

На сегодняшний день, в соответствии с содержащейся в официальных источниках информации, под эгидой Государственного Совета КНР, Государственного управления по защите окружающей среды реализуется более десяти крупномасштабных природоохранных проектов, большая часть которых стартовала в 1995-1998 годах. К ним относятся: мониторинг экологической обстановки в бассейне семи основных китайских рек (Ляохэ, Хуанхэ, Хуайхэ, Хайхэ, Янцзы, Чжуцзян и Сунгари) ^[8], разработка и внедрение мероприятий по очистке сильнозагрязненных водных объектов (озера Тайху, Чаоху, Дяньчи) ^[9], контроль за загрязнением воздуха в городах ^[10], мониторинг и предотвращение распространения кислотных осадков ^[11], снижение объемов промышленных и твердых бытовых отходов ^[12], борьба с эрозией и некоторые другие^[13].

По поручению Госсовета КНР на рассмотрение 2-й сессии 13-го созыва Всекитайского собрания народных представителей (высшего органа государственной власти Китая) был представлен доклад о выполнении плана экономического и социального развития за 2018 год и о проекте плана экономического и социального развития на 2019 год, в котором ставились задачи по интенсификации развития экологической цивилизации ^[14].

Обозначенное решение, очевидно может рассматриваться как реперная точка, характеризующая особенности формирования и модернизации государственной природоохранной политики Китайской Народной Республики.

Современный Китай предпринимает планомерные действия по реализации стратегии устойчивого развития, включая меры по установлению эффективного взаимодействия экономического развития и улучшения экологической обстановки, форсируя построение «прекрасного Китая».

Китай стремится к созданию и совершенствованию экономической системы зеленого, низкоуглеродного и рециркуляционного развития; проведению мероприятий, направленных на экономию воды; мероприятия в рамках программы «сто − тысяча − десять тысяч»: центрального надзора в отношении 100 самых энергоемких предприятий, провинциального надзора − в отношении 1000 предприятий со сравнительно высокой энергоемкостью, городского надзора − в отношении остальных 10 тысяч энергоемких предприятий; интенсификация охраны экологических систем; совершенствование системы восстановления потенциала пахотных земель, степей, лесов, рек и озер; принятия мер в целях охраны экологической системы района горного хребта Циляньшань по реализации программы переселения местных жителей; всесторонне осуществлять комплексное упорядочение национальных ресурсов, активизировать работу по восстановлению и оздоровлению геологической среды рудников; активизировать реформу системы экологической цивилизации; стимулировать институциональные инновации государственных пилотных зон развития экологической цивилизации и образцово-показательных зон опережающего развития экоцивилизации; реформирование системы экологического мониторинга, совершенствование системы прав собственности на активы в виде природных ресурсов; распространение идей «зеленого» образа жизни; внедрение зеленых технологий, способствующих благополучной жизни населения, расширению «зеленого» потребления; активно реагировать на климатические изменения; создание всекитайской системы управления рынком торговли квотами на выбросы углерода, в соответствии с которой подлежит осуществлению развитие соответствующей инфраструктуры; продолжение развития международного сотрудничества в этой области.

По оценке представителей Национального комитета по озеленению на 9-м китайском форуме по международной экологической конкурентоспособности, состоявшемся в городе Хулун-Буир (Северный Китай), экологическая конкурентоспособность Китая возросла благодаря продолжающемуся росту экологических показателей ^[15].

Объявление Коммунистической партией Китая (далее − КПК) курса на создание в Китае экологической цивилизации (задача, озвученная на 18-м съезде КПК, которая, как видится, является частью государственной идеологии современного Китая) предполагает, что «страна будет следовать концепции уважения к природе, включит строительство экологической цивилизации во все процессы экономики, политики, культуры и общества, сформирует образ пространства, отраслевую структуру, способ производства и образ жизни, способствующие сохранению ресурсов и охране окружающей среды ^[16].

Соразмерно программным установкам правящей партии (Коммунистической партии) Китая, отраженным в решениях Государственного Совета КНР, Государственного управления по защите окружающей среды, с учетом специфики положений действующего законодательства Китая, свою деятельность осуществляет Народная прокуратура КНР, к основной функции которой (определенной в ст. 134 Конституции КНР) отнесен надзор за соблюдением законности.

Применительно к целям настоящей публикации, полагаем возможным предложить под термином «природоохранная политика Российской Федерации и Китайской Народной Республики» понимать базирующийся на определенных международными нормами, а также национальным экологическим законодательством, принципах и стратегических целевых установках механизм управления охраной окружающей среды и природопользованием в каждом из рассматриваемых государств, представляющий взаимозависимую систему методов и инструментов управления экологическими отношениями, с помощью которых реализуется деятельность органов власти в природоохранной сфере, наряду с общесоциальными и производственными процессами, в целях достижения оптимального уровня экологической безопасности России и Китая, в определенной степени оказывая влияние на состояние глобальной экологической безопасности.

К особенностям модернизации государственной природоохранной политики Китайской Народной Республики, можно отнести новейшие программные установки, регламентированные в Резолюции XX Всекитайского съезда Коммунистической партии Китая по докладу Центрального комитета 19-го созыва, где в стратегической концепции государственного управления, особым образом отмечалось, что необходимо содействовать зеленому развитию, способствовать гармоничному сосуществованию человека и природы. При этом следует прочно утвердить и внедрить в жизнь концепцию «зеленые горы и изумрудные воды − бесценное сокровище», разработать планы развития исходя из высокой позиции гармоничного сосуществования человека и природы, уделять пристальное внимание охране горных районов, речной и озерной среды, лесной территории, пахотных земель, степных покровов и песчаных почв как единого целого, придерживаться системного подхода к их улучшению, в едином порядке планировать работу по регулированию производственной структуры, борьбе с загрязнением, защите экологии и реагированию на изменение климата ^[17].

Основная функция прокуратуры КНР определена в Конституции КНР. Так, согласно ст. 134 Народная прокуратура Китайской Народной Республики является государственным органом надзора за соблюдением законности, кроме того, надзор за соблюдением законности возложен на местные прокуратуры, в соответствии со ст. 136 Конституции КНР. Применительно к рассматриваемой теме, можно заключить, что основной функцией органов прокуратуры КНР в рамках реализации природоохранной политики является надзор за соблюдением законов (прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства).

Иные функции органов прокуратуры КНР в рамках реализации природоохранной политики, закрепляются в Законе КНР от 1 июля 1995 г. «О государственных прокурорах», где в ряде статей регламентируется, что государственный прокурор исполняет следующие обязанности и функции: 1) контролирует исполнение законов; 2) выступает государственным обвинителем от имени государства; 3) ведет прямое расследование уголовных дел, принятых народной прокуратурой; 4) выполняет другие обязанности и функции ^[18].

Объектами прокурорского надзора в КНР, как представляется, выступают общественные отношения, порядок регулирования которых закреплен в таких нормативных правовых актах, как Закон КНР о лесе ^[19], Закон КНР о степи, Закон КНР о рыболовстве, Закон КНР о воде ^[20] и многих иных.

В Российской Федерации основу экологического законодательства составляют Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Водный, Лесной, Земельный кодексы Российской Федерации; Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и многие другие нормативные правовые акты природоохранной направленности.

Органами прокуратуры России и Китая используются определенные, имеющие нормативно-правовое оформление, инструменты воздействия на проблемные участки общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования.

Прокуратуры России и Китая осуществляют широкомасштабную профилактическую деятельность, участвуя в реализации экологической политики соответствующих государств. Профилактическая деятельность прокуратур России и Китая основывается на современном анализе состояния окружающей среды и тенденциях правонарушений в сфере природопользования.

Учитывая невозможность в полном объеме восстановить многие из природных компонентов в случае их утраты, профилактическая деятельность прокуратуры при осуществлении экологической функции государства является важной предпосылкой успешного развития Российской Федерации и Китайской Народной Республики в XXI веке. Например, в ходе совместной деятельности органов власти России и КНР по противодействию нарушениям лесного законодательства, составляющим основной массив экологических правонарушений в российских регионах, близких к границе со странами Азиатско-тихоокеанского региона, подлежит обязательному учету (а, следовательно, обязательному включению в перечень профилактических мероприятий по снижению уровня преступности мер по предупреждению преступлений в сфере лесопромышленного комплекса) тот факт, что территориальная близость с иностранными государствами − потребителями российской древесины является одним из ключевых условий, способствующих сохранению повышенного уровня лесной преступности на данных территориях (например, в современный период более половины ежегодно регистрируемых в России фактов нелегальной заготовки древесины выявляется в Иркутской области, где в структуре экологических преступлений незаконная рубка лесонасаждений составляет более 90 %) ^[21]. Наличие на территории России и Китая крупного водного объекта – реки Амур, являющейся общим природным достоянием двух стран, также создает предпосылки объединения усилий органов власти двух государств по обеспечению экологического благополучия в пределах акватории данного водоема и прилегающих к нему территорий.

Следует отметить, что Китайская Народная Республика, со своей стороны, принимает меры к обеспечению охранительных мер в сфере экологии и природопользования. По данным информационного агентства REGNUM, со ссылкой на печатное издание китайского информационного агентства Синьхуа, министр экологии и окружающей среды КНР Ли Ганьцзе в сентябре 2019 года выступил с заявлением о том, что, в Китае подведены промежуточные итоги выполнения закона об охране окружающей среды, обновлённого в сторону ужесточения содержащихся в нём правил и норм в 2015 году. Только в 2018 году по официальным данным в стране было наложено 186 тысяч административных наказаний за правонарушения в экологической сфере против 83 тысяч подобных взысканий, примененных четырьмя годами ранее, до принятия закона в его нынешней редакции. Общая сумма наложенных штрафных санкций в прошлом году составила 15,3 млрд. юаней (что в 7 раз больше, чем в 2014 г. (2,15 млрд. долларов). Министром также отмечено, что за 70 лет существования КНР в стране удалось создать законодательство, которое охватывает защиту всех природных сред (воздуха, вод, почвы и др.), а также регулирует деятельность ядерных и других опасных объектов с точки зрения экологии ^[22].

В качестве особенностей формирования и модернизации государственной природоохранной политики Российской Федерации и Китайской Народной Республики, можно отметить то, что Китай и Россию сближают геополитические факторы, однако существенно отличают ценностно-ориентационные детерминанты, заложенные в основу национальных специфик правового регулирования и государственного управления, а также культурных традиций; отличаются и генезис формирования и функционирования механизмов государственной власти, инструменты, средства и способы ее реализации, а также юридическая техника и методики государственного управления; имеются особенности фундаментальных исследований в сфере формирования стратегий и тактик правового регулирования, правового воздействия и государственного управления, внедрения результатов научно-технического процесса в практику правоприменительной деятельности; отмечаются особенности мобилизации сил на выполнение наиболее важных экологических задач, особенности разработки и внедрения научных изысканий прикладного характера в области ликвидации и предотвращения загрязнения окружающей среды.

Основой формирования экологического законодательства и правоприменительной практики России и Китая в современный период должен стать комплексный подход, предусматривающий регулирование как отношений, связанных непосредственно с охраной окружающей среды, так и отношений, складывающихся по поводу рационального использования природных ресурсов, а также включающий анализ проблемных вопросов международного сотрудничества, контрольной и надзорной деятельности органов власти в рассматриваемой сфере в целях повышения эффективности российской и китайской природоохранной политики.