On the issue of fiscal commissions

Rusakova Ol'ga PhD in Economics associate professor at Volga Region Advanced Training Institute of the Federal Tax Service of Russia 603950, Russia, Nizhni Novgorod, str. Gruzinskaya, 48 ov-rusakova@rambler.ru Other publications by this author

Введение

Многим налогоплательщикам приходилось на себе испытать вызов в налоговую инспекцию на так называемые комиссии, рабочие встречи, круглые столы и т.п. На этих встречах налоговые инспектора раскрывают налогоплательщику некую негативную информацию о его контрагентах – поставщиках, предлагают уточнить налоговые обязательства и доплатить налоги в бюджет, что, в первую очередь, означает отказ от налогового вычета по налогу на добавленную стоимость (далее – НДС) с проблемным поставщиком.

ФНС России неоднократно в Публичной декларации целей и задач ФНС России на 2020 и 2021 годы декларирует цель – повышение эффективности использования инструментов налогового администрирования, направленных на мотивирование налогоплательщиков к добровольной уплате налогов и сборов. Для достижения данной цели среди прочих требуется решение следующей задачи: развитие и совершенствование методов побуждения налогоплательщиков к добровольному исполнению налоговых обязательств, в том числе путем совершенствования системы управления налоговыми рисками ^[1].

Как следует из официальных данных, приводимых на сайте ФНС России, благодаря развитию и совершенствованию методов побуждения налогоплательщиков к добровольному исполнению налоговых обязательств количество выездных налоговых проверок снизилось с 20,2 тыс. проверок в 2017 г. до 6,1 тысяч в 2020 г. с одновременным увеличением суммы доначислений налогов на одну выездную проверку с 15,8 млн.руб. в 2017 г. до 33,2 млн.руб. в 2020 году. По прогнозным оценкам количество выездных проверок по итогам 2021 года несколько увеличится по сравнению с 2020 годом до 8,3 тысяч, но, как видится автору, это увеличение связано с ростом количества тематических проверок по НДС за один или несколько налоговых периодов. При этом по итогам 2021 года прогнозируется рост доначислений на одну выездную проверку до 35,0 млн.рублей ^[1].

Одновременно со снижением давления на бизнес в виде выездных налоговых проверок выросла доля поступлений в бюджет в результате самостоятельного уточнения налогоплательщиками своих налоговых обязательств после проведения комиссий с налогоплательщиками. Так, по итогам 2020 года усиление аналитической составляющей в контрольной работе налоговых органов обеспечило поступление 158 млрд.руб. из 300 млрд.руб. (52,7%), по результатам за девять месяцев 2021 года дополнительно поступило 125 млрд.руб. (52% в общем объеме поступлений по результатам проверок и добровольных уточнений).

В будущем ФНС России не собирается менять свой курс. Это подтверждается в выступлении руководителя ФНС России Егорова Д.В. на совместном заседании коллегий ФНС России, Следственного комитета Российской Федерации и МВД России в декабре 2021 года. «Приоритетом в контрольной работе налоговых органов является добровольное декларирование и уплата налогоплательщиками налоговых обязательств в полном объеме, что позволяет постепенно снижать количество проводимых выездных проверок, которые становятся исключительной мерой реагирования на нарушения налогового законодательства», - подчеркнул Егоров Д.В. ^[2].

Законность проведения налоговых комиссий

Несмотря на явные успехи контрольно-аналитической работы территориальных налоговых органов, на практике эта форма работы территориальных налоговых органов вызывает ряд вопросов о легитимности таких комиссий (рабочих совещаний и т.п.), поскольку в налоговом законодательстве недостаточно урегулирована процедура подобных мероприятий с налогоплательщиками, результатом которых должно стать добровольное уточнение налогоплательщиками своих налоговых обязательств.

С учетом того, что данная форма работы будет развиваться в арсенале территориальных налоговых органов, актуальным представляется исследование законности проведения комиссий.

Ряд исследователей однозначно придерживаются точки зрения о том, что данные комиссии незаконны и являются злоупотреблением со стороны налоговых органов. Так, Сасов К.А. называет тематические комиссии и рабочие группы налоговых органов «незаконным образованием», а налоги, уплаченные налогоплательщиком по результатам таких мероприятий, «налогом на страх» ^[3].

Н. А. Попонова и Н. А. Ковбаса указывают, что «комиссии также представляют собой самостоятельную форму налогового контроля, порядок проведения которой не отражен в НК РФ» ^[4].

Зарипов В.М. также подтверждает «отсутствие законных оснований подобной формы деятельности налоговых органов» ^[5].

Ильин А.В. считает, что в целях противодействия коррупционным преступлениям «прямые физические контакты и личное общение должностных лиц налогового органа с налогоплательщиком нужно исключить» ^[6].

Однако ряд исследователей рассматривает данный формат взаимодействия налогоплательщиков с налоговой инспекцией как некую форму налогового комплаенса. Так, Ефремова Е.С. оценивает методы, опробованные комиссиями, как одно из средств достижения состояния готовности налогоплательщиков соблюдать налоговое законодательство ^[7].

По мнению Дёмина А.В. «налоговое администрирование должно выражаться не в противостоянии налогоплательщиков налоговым органам, но в их взаимодействии и сотрудничестве» ^[8] .

Ряховский Д.И., высказывая мнение о несоответствии налоговому законодательству процедур предпроверочного анализа, в который также входит и вызов налогоплательщика на комиссию, тем не менее одобряет работу налоговых органов по побуждению налогоплательщиков к добровольному уточнению налоговых обязательств, так как снижает расходы на налоговое администрирование и потери налогоплательщиков ^[9].

Нормативное обоснование вызова налогоплательщика на комиссию в инспекцию

Автор данной статьи не так категоричен в отношении незаконности комиссий, по нашему мнению, некоторое законное основание для этих комиссий в современном налоговом законодательстве существует. Более того, есть решения арбитражных судов, в которых поддерживается мнение о том, что проведение комиссий, круглых столов и т.п. не противоречит налоговому законодательству (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.10.2019 № Ф05-16131/2019 по делу N А41-394/2019, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.09.2019 N Ф08-8113/2019 по делу N А32-4274/2019 и др.)

В настоящее время в Налоговом кодексе РФ (далее – НК РФ) содержится несколько норм, которые предусматривают право налоговых органов вызывать налогоплательщика в налоговую инспекцию. Так, пп.4 п.1 ст.31 НК РФ предусмотрено право налоговых органов вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков для дачи пояснений в связи с уплатой ими налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах. В соответствии с п.1 ст.82 НК РФ налоговый контроль помимо проведения налоговых проверок проводится и в форме получения объяснений налогоплательщиков.

Типичные ошибки налоговых органов

Но на практике наблюдаются нарушения даже имеющихся норм со стороны налоговых органов.

Начнем с формулировки причины вызова. Часто встречается такая причина вызова – «для дачи пояснений по вопросам ведения финансово-хозяйственной деятельности». Но финансово-хозяйственная деятельность не должна контролироваться налоговыми органами, п.1 ст.82 НК РФ предусматривает контроль за соблюдением налогового законодательства. Указанные недочеты в работе налоговых органов уже исследовались автором статьи ранее ^[10].

Бывает, что в Уведомлении плательщика вызывают на заседание комиссии по легализации налоговой базы, хотя, как известно, подобные комиссии отменены письмами ФНС России от 21.03.2017 № ЕД-4-15/5183@, от 25.07.2017 № ЕД-4-15/14490@ и от 07.07.2020 № БС-4-11/10881@. Или в Уведомлениях отсутствует подробное описание оснований вызова: по каким налогам, за какой период, по каким сделкам. В результате впустую тратится время и налогоплательщиков, и налоговых органов.

Также иногда в Уведомлениях содержится требование сразу представить уточненные налоговые декларации, хотя пояснения налогоплательщика еще не были получены. В некоторых случаях налоговые органы заменяют процедурой вызова налогоплательщика процедуру истребования документов.

Это типичные отступления от норм налогового законодательства со стороны налоговых органов, допускаемые до проведения комиссий. Но и в ходе заседания комиссии (рабочего совещания) можно наблюдать подмену получения пояснений налогоплательщика фактически проведением допроса. При этом работники налоговых органов зачастую исключают презумпцию добросовестности в действиях налогоплательщика – раз его вызвали в инспекцию, то заведомо он умышленно виновен. Хотя вина может быть и в форме неосторожности (п.3 ст.110 НК РФ).

Таким образом, можно говорить о том, что даже при неясном правовом статусе налоговых комиссий налоговые органы могут вести диалог с налогоплательщиком о предполагаемых нарушениях налогового законодательства, но соблюдая при этом имеющиеся нормы закона.

Выводы

Как указывалось выше, многие специалисты высказываются о недостаточной правовой определенности налоговых комиссий и предлагают внести изменения в действующее налоговое законодательство. С этим нельзя не согласиться.

Все заинтересованные стороны прекрасно понимают, что данная форма превентивных мер со стороны налоговой службы будет сохранена и в дальнейшем, потому что это не только экономит ресурсы налоговых органов и налогоплательщиков, но и соответствует сложившейся мировой практике ^[11].

В связи с чем заслуживает внимания предложение Ефремовой Е.С. о дополнении статьи 31 «Права налоговых органов» положением о направлении налоговым органом налогоплательщику мотивированного предложения о проведении самостоятельной оценки выявленных фактов для уточнения своих налоговых обязанностей в добровольном порядке ^[7]. Но необходимо отметить, что на практике это предложение реализовано в отдельных регионах в виде направления налогоплательщикам так называемых информационных писем.

Кроме того, на наш взгляд, необходимо законодательно установить и дальнейшие действия налогоплательщиков в ответ на предлагаемое мотивированное предложение, аналогичные тем взаимосогласительным процедурам, которые действуют в налоговом мониторинге.