The establishment and functionality of government bodies responsible for implementation of privatization during the 1991–1993

Salnikov Andrei Postgraduate student, the department of Russian History of the XX–XXI centuries, M. V. Lomonosov Moscow State University 119192, Russia, Moskva, g. Moscow, Lomonosovskii prospekt, 27 korp. 4 A2971106@yandex.ru

Идея о необходимости проведения приватизации в СССР впервые была высказана в 1985 г. в самиздатовской книге учёного-экономиста В.А. Найшуля «Другая жизнь». ^[1] В годы Перестройки она была подхвачена многими общественными деятелями, на союзном уровне в 1987 – 1990 гг. были приняты законы, хоть и не использовавшие понятие «приватизация», но положившие начало процессам стихийного перехода государственной собственности в частные руки. Со сменой руководства РСФСР в 1990 г. и началом борьбы за российский суверенитет вопрос о регулировании спонтанной приватизации стал одним из ключевых для нового Верховного Совета (ВС) РСФСР во главе с Б.Н. Ельциным и нового Совета Министров (СМ) РСФСР во главе с И.С. Силаевым.

Идея приватизации была очень важна для Б.Н. Ельцина и его команды, так как она позволяла привлечь на свою сторону больше сторонников как среди директоров предприятий, так и среди демократически настроенной общественности, и политические цели у неё с самого начала стояли далеко впереди экономических.

Более того, сразу же после начала подготовки законопроектов о приватизации в 1990 г. встал вопрос о том, в чью пользу она будет проводиться, кто станет собственником частных предприятий? К этому вопросу можно выделить два основных подхода. Первый представлял председатель Государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущество, ГКИ) М.Д. Малей. Он считал, что предприятия должны перейти в руки трудовых коллективов (ТК), работающих на них. Второй подход представлял П.С. Филиппов, глава подкомитета по приватизации комитета по экономической реформе и собственности Верховного Совета РСФСР. Он считал, что из процесса приватизации нельзя исключать работников непроизводственной сферы (врачей, учителей, военных и пр.), поэтому в приватизации должны участвовать все граждане РСФСР и ограничивать участие в ней недопустимо.

В ходе этого противостояния, М.Д. Малей и П.С. Филиппов отстаивали интересы определённых элитных групп, о чём подробнее будет сказано ниже. Их разногласия отразились не только в тексте закона «О приватизации…», но и при создании органов власти, отвечавших за проведение приватизации.

Обращение к данной теме, является актуальным, так как приватизация заложила основу современной экономической системы РФ, а тема органов государственной власти, ответственных за её проведение, до сих пор является практически неисследованной. В научной литературе очень мало работ, посвящённых этой теме. ^{[45, 46, 47, 48, 49, 50]}

Формирование органов для проведения приватизации началось в 1990 г. в составе первого правительства И.С. Силаева. Законом РСФСР от 14 июля 1990 г. в состав правительства было включено новое ведомство – Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом. ^[2] Постановлением Верховного Совета от 31 октября 1990 г. на должность председателя ГКИ был назначен М.Д. Малей, одновременно, он получил статус вице-премьера РСФСР. ^[3] На 1990 г. ГКИ не имело штатного расписания и находилось в стадии формирования, поэтому настоящая работа этого ведомства началась только в январе 1991 г.

21 января 1991 г. постановлением Совета Министров РСФСР было утверждено положение о Госкомимуществе. Согласно нему, на ГКИ возлагались задачи по приватизации предприятий, по принятию имущества из юрисдикции СССР в юрисдикцию РСФСР, по защите имущественных прав и интересов РСФСР в органах СССР и за рубежом, по управлению предприятиями находящимися в федеральной собственности РСФСР. ^[4] После утверждения этого положения в январе 1991 г. Госкомимущество начало подготовку первых операции по приватизации. ^[5]

Правовой базой для этих операций служили «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде», предусматривавшие аренду с правом выкупа, либо законы РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25.12.1990. ^[5] Статья 15 закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» давала возможность трудовым коллективам выкупить своё предприятие, но процедура этого выкупа не была детализирована ни в одном из законов. Положение о ГКИ также не уточняло, каким образом должен проходить выкуп предприятия, если он не связан с арендой.

Проводя первые операции по приватизации, при отсутствии нормальной законодательной базы, ГКИ во главе с М.Д. Малеем имело полную свободу рук и фактически действовало по своему усмотрению. М.Д. Малей самостоятельно определил как должна формироваться комиссия по приватизации, какие льготы должен получить трудовой коллектив (ТК) предприятия, как нужно оценивать предприятие. В итоге, первые предприятия приватизированные ГКИ были выкуплены трудовыми коллективами по цене существенно ниже балансовой стоимости. Такой подход при приватизации, был в первую очередь выгоден для директората. ^[6]

Однако, в руководстве РСФСР не все были согласны с таким подходом, разногласия проявились при обсуждении закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Демократически настроенная часть депутатов Верховного Совета, выступила против приватизации в пользу ТК и выдвинула свою концепцию приватизации, которая предусматривала расширение возможностей для внешних покупателей, не являющихся членами ТК. ^[6]

Помимо уменьшения льгот для членов ТК, она предусматривала создание ещё одного органа для проведения приватизации – Российского фонда федерального имущества (РФФИ). ^[7] РФФИ представлял собой неправительственный фонд, который должен был иметь отделения во всех регионах России. РФФИ и его отделения должны были управлять и осуществлять продажу федеральной собственности. РФФИ не имел права вмешиваться в деятельность управляемых предприятий, из общего количество акций любого предприятия РФФИ мог голосовать не более чем 20% акций. Остальные акции находящиеся в собственности РФФИ считались привилегированными и голосовать не могли, но при их продаже они снова превращались в обыкновенные голосующие акции. Доход Фонда складывался за счёт продажи федеральной собственности и дивидендов по акциям. От продажи имущества Фонд получал долю, определяемую в Госпрограмме приватизации. Дивиденды по акциям должны были идти в государственный бюджет, а Фонду по укрупнённым нормативам возмещались затраты на управление предприятиями. Председатель РФФИ назначается Верховным Советом, заместители председателя – Президиумом ВС. ^[8]

Глава ГКИ М.Д. Малей и председатель Совета Министров РСФСР И.С. Силаев выступили против создания этого органа. Получалось, что под управлением Верховного Совета планировалось создать ещё один орган, по приватизации, который будет формально управлять (при возможности голосовать всего лишь 20 % акций это управление никак нельзя назвать реальным) предприятиями находящимися в ведении РСФСР, продавать их и получать всю выручку от приватизации. При этом вся «черновая работа» – оценка предприятия, разработка плана приватизации и создание комиссии по приватизации оставались в ведении ГКИ. Совершенно очевидно, что Госкомимущество могло справиться с этими полномочиями и без РФФИ, тем более что оно уже осуществляло всю эту деятельность на практике начиная с января 1991 г.

Для того, чтобы понять, почему возникла идея создания РФФИ, следует обратить внимание на расстановку сил между различными элитными группами, представленными в руководстве РСФСР.

Председатель ГКИ М.Д. Малей был представителем директората, его назначение в состав правительства И.С. Силаева в 1990 г. на эту должность, было связано с борьбой за российский суверенитет. Б.Н. Ельцину на этом посту нужен был человек способный привлечь директоров на его сторону. ^[6] М.Д. Малей успешно справлялся с этой задачей, если в июне 1990 г. в ведении РСФСР было 17% предприятий, находившихся на территории республики, то к маю 1991 г. уже 40% предприятий. ^[7] В среде руководителей предприятий Малей пользовался определённым уважением. Но он поддерживал Б.Н. Ельцина исходя из конкретных интересов: Малей прекрасно понимал, что только скинув власть союзного центра, директора смогут освободиться от опеки отраслевых министерств и наконец стать полноправными хозяевами своих предприятий. Поэтому он, по сути, раздавал предприятия трудовым коллективам (а правильнее сказать – директорам) за бесценок.

Против такого подхода к приватизации выступали многие силы: «демократическая» общественность, региональная элита, а также депутаты ВС, представлявшие непроизводственные отрасли (силовики, врачи, учителя преподаватели ВУЗов и пр.).

Эти категории (если не считать силовиков) почти не были представлены в правительстве И.С. Силаева. Большинство членов правительства были либо представителями директората, либо представителями отраслевых министерств.

Поэтому неудивительно, что в Верховном Совете появился альтернативный подход к приватизации. Его представил подкомитет по приватизации комитета ВС по экономической реформе и собственности во главе с П.С. Филипповым и главой комитета С.Н. Красавченко. Они оба были депутатами «демократического» лагеря. Именно они и предложили создать РФФИ. ^{[7, 11]}

Официально говорилось, что нужно разделить функции по демонтажу командно-административной системы (их оставить ГКИ) и продаже предприятий (их передать в РФФИ). ^[7] Но на самом деле, главный резон создания РФФИ – вырвать контроль над приватизацией из рук правительства И.С. Силаева и председателя ГКИ М.Д. Малея, так как они проводили политику приватизации в интересах директората.

Получив возможность руководить продажами предприятий, «демократы» рассчитывали не допустить «директорской приватизации» и сформировать новый слой собственников.

РФФИ, по сути, задумывался как основной регулятор приватизации, который будет распределять собственность в «нужные» руки, а также как «кормушка», куда поступают все доходы от неё. Не исключалось, что РФФИ возглавит сам П.С. Филиппов. ^[12]

На стадии предварительного обсуждения законопроекта «О приватизации …» в апреле 1991 г. М.Д. Малей и И.С. Силаев согласились с тем, что будет создан второй орган, ответственный за проведение приватизации, но попытались добиться того, чтобы РФФИ подчинялся Совету Министров РСФСР, а не Верховному Совету. ^[11] Соответствующая поправка была внесена на рассмотрение депутатов, но была отклонена. ^[7]

В ходе обсуждения законопроекта в первом чтении 7 мая 1991 г. М.Д. Малей согласился на то, чтобы РФФИ подчинялся Верховному Совету, но продолжал настаивать на широких льготах для членов ТК, хотя и эту позицию ему отстоять не удалось. ^[7] Закон «О приватизации …» был принят на вечернем заседании 2 июля 1991 г. после долгих и сложных обсуждений, ^[13] а на следующий день, 3 июля, почти мимоходом, перед обеденным перерывом, без обсуждения, было принято положение о РФФИ. ^[14]

В итоге, для страны была задумана очень странная система органов приватизации. Было создано два органа, подчинённых двум разным ветвям власти. Госкомимущество, подчинявшееся правительству, должно было рассматривать заявки о приватизации, принимать решения по ним, создавать комиссии по приватизации, которые должны проводить оценку предприятий, проводить их реорганизацию и определять способ продажи предприятия, а также разрабатывать программы приватизации. РФФИ, подчинённый Верховному Совету, должен был выполнять две основные функции: продажа предприятий и осуществление полномочий собственника от лица РСФСР.

Такая система была явно неработоспособной и потенциально могла привести к конфликту между ведомствами, осуществлявшими приватизацию или даже к конфликту между ветвями власти.

Однако, уже осенью 1991 г. ситуация поменялась, после августовского политического кризиса правительство И.С. Силаева практически распалось, в ноябре был утверждён новый состав правительства под председательством самого Б.Н. Ельцина. ^[15] Должность председателя ГКИ занял А.Б. Чубайс. В новом правительстве Ельцина-Гайдара доминирующее положение заняли относительно молодые политики из «демократического» лагеря, которых прозвали «младореформаторами». В составе правительства оказался всего лишь один директор – А.А. Титкин.

Тогда «младореформаторы» хотели оставить за собой и РФФИ, но возникли разногласия по поводу подходящей кандидатуры на этот пост. В Верховном Совете не все были согласны на передачу полного контроля за приватизацией в руки молодых экономистов. Нужно было найти компромиссную фигуру, которая устроила бы всех. Поэтому создание РФФИ затянулось. ^[12]

Между тем, «младореформаторы» торопились с принятием программы приватизации, она была написана в предельно сжатые сроки в ноябре-декабре 1991 г. ^[6] и была вынесена на рассмотрение Президиума Верховного Совета (ПВС) 28 декабря 1991 г. На заседании Президиума её утвердили без серьёзных разногласий, но статус этого документа изменился, она стала называться «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», так как ПВС не имел право принимать саму программу приватизации без решения ВС. ^[16]

По закону «О приватизации…» продавцами государственного имущества выступают только фонды имущества, которые образуются при Верховном Совете и при местных советах в регионах России. Однако на тот момент РФФИ и местные фонды ещё не были созданы, поэтому в «Основных положениях…» предусматривалось, что до формирования фондов имущества их полномочия осуществляют комитеты по управлению государственным имуществом. ^[17]

На следующий день, 29 декабря, эти основные положения были утверждены указом президента России и опубликованы. Но в них появилось очень серьёзное изменение, касавшееся структуры Госкомимущества. Это изменение не было отражено в проекте, представленном ПВС 28 декабря и на заседаниях ПВС не обсуждалось. Изменение касалось принципов формирования местных комитетов по управлению государственным имуществом в регионах России. Изначально предполагалось, что главы региональных комитетов имущества будут назначаться главами региональных администраций с согласия местного совета. В указе президента от 29 декабря 1991 г. предусматривалось, что главы региональных комитетов назначаются по согласованию ГКИ РФ и глав местных администраций, если региональный комитет хочет получить статус территориального агентства ГКИ. Этот статус давал право участвовать в приватизации федерального имущества расположенного на территории региона. В итоге, почти во всех регионах России местные комитеты были преобразованы в региональные агентства ГКИ. ^{[12, 17]}

Это привело к тому, что в России в короткий срок была сформирована вертикально интегрированная система органов приватизации, которая жёстко контролировалась Госкомимуществом. Из-за того, что РФФИ ещё не был создан в руках Госкомимущества оказалась монополизирована вся деятельность по приватизации предприятий. В таких условиях «демократы» объективно не были заинтересованы в появлении конкурента в виде РФФИ, поэтому создание этой структуры оттягивалось.

Председателя РФФИ смогли избрать только 3 февраля 1992. ^[18] Заместитель председателя Верховного Совета В.Ф. Шумейко (он был представителем директората, при этом являлся одним из активных сторонников Б.Н. Ельцина в этом органе) предложил кандидатуру Ф.А. Табеева. «Демократы» были недовольны этим решением, но вынуждены были согласиться. ^[12] Ф.А. Табеев оказывался нейтральной для всех фигурой. Бывший первый секретарь Татарского обкома КПСС, затем в 1979 – 1986 гг. в самый разгар афганской войны, посол СССР в Афганистане, бывший первый заместитель председателя СМ РСФСР (1986 – 1990 гг.), на тот момент находился на пенсии. Он не был включён в политические процессы и имел несомненные заслуги. Как показали дальнейшие события, Ф.А. Табеев уже не имел серьёзного политического влияния и его роль на посту председателя РФФИ можно назвать чисто номинальной.

Его кандидатура была утверждена на заседании ПВС без обсуждения. ^[18] Временное штатное расписание РФФИ, утверждённое 14 февраля 1992 г. составляло всего лишь 20 человек, ^[19] в то время, как штатное расписание ГКИ за 1992 г. составляло 450 человек. ^[20] Постановлением Президиума ВС РФФИ был образован 16 марта 1992 г. ^[8] Вплоть до июня 1992г. РФФИ занимался созданием своей организационной структуры и не мог выполнять своих функций, чем пользовалось ГКИ.

Формирование центрального аппарата РФФИ завершилось к июню 1992 года. ^[21] По закону ГКИ должен был передать в РФФИ акции всех федеральных государственных предприятий, подлежащих продаже. Но этого сделано не было. РФФИ в течение 1992 года отправил 11 писем в адрес ГКИ, в которых просил привести изданные им акты в соответствие с законом, а также просил передать акции предприятий. Все эти письма остались без ответа. В итоге из 46 815 предприятий, приватизированных в 1992 году, (из них 22,7 тыс. относились к федеральной собственности) центральный аппарат РФФИ участвовал в приватизации всего лишь 57 предприятий. ^[22]

Сколько предприятий было приватизировано региональными отделениями РФФИ в регионах и местными фондами имущества установить трудно. Но, скорее всего их было немного. На 18 августа 1992 местные фонды были созданы только в 21 субъекте федерации из 89. На 1 января 1993 фонды были созданы в 78 субъектах федерации из 89. ^{[22, 23]}

Фонды имущества организационно были очень слабы. Местные фонды подчинялись местным Советам и были неподотчётны центральному аппарату РФФИ. При этом они должны были отправлять в РФФИ часть выручки от приватизации. ^[22] Между центральным аппаратом РФФИ и местными фондами часто возникали конфликты из-за права приватизировать то или иное предприятие. ^[24]

Центральный аппарат РФФИ также нельзя назвать сильной бюрократической структурой. По штатному расписанию, в этом фонде, который должен был осуществлять продажу и владение акциями всех федеральных предприятий РФ должно было работать 84 человека. На 1 января 1993г. там работало всего лишь 69 человек. ^[22] В центральном аппарате Госкомимущества РФ, как уже говорилось выше, по штатному расписанию должно было работать 450 человек.

Председатель РФФИ Ф.А. Табеев, видимо, сам не очень хорошо понимал, какие функции должен осуществлять РФФИ. На заседании ВС 11 июня 1992 г., когда обсуждалась Госпрограмма приватизации на 1992 год, он заявил: «Функции фонда – более чем на 80% заниматься управлением акционерными предприятиями. Продажа к нам имеет очень косвенное отношение». Эта фраза удивила депутата В.О. Исправникова. Он напомнил Ф.А. Табееву, что продажа предприятий – это самое главное, для чего РФФИ был создан. ^[25]

Ф.А. Табеев, скорее всего не принимал участие в активной работе РФФИ. На это косвенно указывает то, что подавляющее большинство документов, исходивших от имени Председателя РФФИ было подписано не его рукой. Вместо него подписывалась Т.А. Михаленкова – главный специалист общего отдела РФФИ, то есть человек отвечавший за делопроизводство ^[26]. Она вместо Ф.А. Табеева подписывала многие письма, адресованные в ГКИ и в Правительство РФ. ^{[27, 28, 29]}

Именно она подписала письмо, отправленное 13 августа 1992 г. Р.И. Хасбулатову (составлено оно было заведующим одного из отделов РФФИ Э. Бяковым). Это письмо рекомендовало Р.И. Хасбулатову рассмотреть указ президента о ваучерах на сессии ВС. В письме, говорилось, что чеки не именные и что у государства нет денег на их погашение. ^[23]

РФФИ объективно не был заинтересован в появлении ваучеров. Финансирование РФФИ и фондов имущества на местах целиком велось за счёт выручки от приватизации. Государственного финансирования для них предусмотрено не было (в отличие от ГКИ и комитетов, которые имели и бюджетное финансирование, и выручку от приватизации). С введением ваучеров РФФИ и местные фонды оставались без средств к существованию. Вместо реальных денег они за продажу получали приватизационные чеки, что ещё больше ослабляло их. Ведь ГКИ и местные комитеты почти ничего не передавали им для продажи.

Вопрос о передаче акций и других документов для продажи от комитетов фондам имущества должно было урегулировать соглашение ГКИ и РФФИ, заключённое 28 октября 1992 г. Согласно этому соглашению, при продаже предприятия на аукционе или конкурсе соответствующий комитет должен был передать соответствующему фонду документы для продажи не позднее, чем за 45 дней до аукциона или конкурса. Сроки передачи документов, в случае приватизации через аренду с правом выкупа или через продажу акций, в этом соглашении указаны не были. Также, по этому соглашению, именно ГКИ и комитеты имущества проводили закрытую подписку на акции предприятий среди членов ТК (то есть в их руках было сосредоточен весь процесс предоставления льгот членам ТК). Согласно этому соглашению, РФФИ и ГКИ должны были совместно разрабатывать правовую базу приватизации. ^[30]

Однако это соглашение было реализовано на практике с задержкой в несколько месяцев. Помимо того, что ГКИ и комитеты не предоставляли предприятия для продажи РФФИ и фондам в течение всего 1992 года, в деятельности Госкомимущества были допущены и другие грубые нарушения.

Несмотря на то, что заключение новых договоров об аренде с правом выкупа было запрещено с 3 июля 1991 года, ГКИ и местные комитеты разрешали это делать. ^[31] Это также подтверждается официальными статистическими данными. На 1 апреля 1992 года на аренде с правом выкупа было 7 581 предприятие, на 1 января 1993 года их уже – 13 868. ^[32] То есть за 1992 год, несмотря на запрет, число договоров аренды с правом выкупа выросло на 6 105, почти в 2 раза.

Госкомимущество и его региональные отделения разрешали приватизацию объектов, приватизация которых была запрещена по закону. В отдельных случаях они необоснованно уменьшали льготы членам ТК, в других случаях – таким же образом завышали. ^[33]

Все вышеперечисленные факты говорят о том, что Госкомимущество монополизировало полномочия по проведению приватизации. При этом Госкомимущество фактически полностью сконцентрировало в своих руках и подготовку законодательной базы для приватизации. Это произошло как вследствие объективных причин (более позднее создание РФФИ), так и вследствие принятия новых законодательных актов, увеличивающих полномочия ГКИ. ГКИ стремилось придать процессу приватизации характер распределения, зачастую нарушая закон.

В 1993 г. положение несколько изменилось. По просьбе нового премьер-министра В.С. Черномырдина председатель РФФИ был включён в состав правительства РФ, при сохранении его подконтрольности Верховному Совету. ^[34] После этого РФФИ стал получать от ГКИ гораздо больше акций для продажи.

Центральный аппарат РФФИ за 1993 год участвовал в закрытой подписке на более чем 2000 предприятий. ^[29] РФФИ в 1993 году уже не только приватизировал предприятия сам, но и передавал права для приватизации частным фирмам – поверенным. Согласно отчётам этих поверенных, за 1993 год ими было приватизировано более 80 предприятий федеральной собственности в том числе Красноярский металлургический завод (КраМЗ), Богословский алюминиевый завод, Новоросцемент. ^[35]

В 1993 году РФФИ совместно с ГКИ создали материальную базу для проведения чековых аукционов. ГКИ 25 марта 1993 заключил договор с Федерацией российских фондовых бирж (ФРФБ) о проведении чековых аукционов через ФРФБ. Оригинал этого договора в архивном фонде ГКИ найти не удалось, о нём известно только по данным из открытых источников. ^[36] А уже 31 марта аналогичный договор был заключён между ФРФБ и РФФИ. Согласно условиям этого договора, РФФИ будет проводить межрегиональные чековые аукционы через ФРФБ. Федерация должна собирать заявки на аукционы и подводить их итоги. Список участников этих аукционов согласуется заранее между РФФИ и ФРФБ. ^[37] Через несколько месяцев, 25 мая 1993 РФФИ и ГКИ заключили договор о сотрудничестве с конкурентами ФРФБ – с Федерацией фондовых бирж России (ФФБР). Этот трёхсторонний договор также предусматривал, что стороны совместно определяют участников аукциона. ^[37]

Характер заключённых договоров подтверждает высказанные ранее предположения, о том, что приватизация больше напоминала распределение собственности в пользу заранее определённых собственников. РФФИ и ГКИ имели право не просто выбрать через какую платформу они будут проводить торги, но ещё и определить состав участников этих торгов. Характер этих договоров сильно напоминает «залоговые аукционы» прошедшие в 1995 – 1996 гг., в которых также применялось ограничение состава участников.

В целом же, в 1993 году, ГКИ продолжало играть ключевую роль в приватизации, и оно не позволяло никому вмешиваться в свою политику.

ГКИ в своей деятельности за 1993 год по-прежнему игнорировал законы. Продолжалось заключение договоров аренды с правом выкупа. По статистике Госкомимущества, на 1 января 1993 в России было 13 868 предприятий с договорами аренды с правом выкупа, а на 1 января 1994 их уже 14 978. ^[38] Согласно анализу Счётной палаты РФ, из 42 924 предприятий, приватизированных в 1993 году, 29,5% (то есть более 12 тыс.) было приватизировано через договоры аренды с правом выкупа. ^[39] То есть несмотря на приватизацию более 12 тыс. предприятий число договоров аренды с правом выкупа только увеличилось, примерно на 13 тыс. за 1993 год.

При продаже на чековых аукционах ГКИ зачастую продавало предприятие целиком за ваучеры, что делать было запрещено (лимит был установлен в 80 – 90% в зависимости от вида предприятия). ГКИ самостоятельно создавал холдинги из государственных предприятий, для создания подобных структур использовались акции, которые должны были принадлежать РФФИ. На местах комитеты имущества продолжали превышать полномочия, по-прежнему происходили случаи непредоставления акций для продажи. В некоторых случаях ГКИ не желало передавать предприятие для приватизации в центральный аппарат РФФИ и передавало его местному фонду имущества. ^[31]

Решения Госкомимущества позволяли обходить нормативно-правовую базу. В частности, первый заместитель председателя ГКИ П.П. Мостовой своим разъяснением, по сути, разрешал не соблюдать Госпрограмму приватизации на 1992 год (одним из авторов которой был он сам). Согласно его официальному разъяснению, если инвестор увеличивал своими инвестициями уставной капитал предприятия на 50%, то он обязан получить от предприятия акции на сумму 50% от нового уставного капитала. Фактически, это механизм смены собственника с помощью дополнительной эмиссии, легализованный Госкомимуществом. РФФИ указывал на противоправность такого решения, указывая, что в этом случае грубо нарушаются права ТК. ^[31]

В целом в ходе приватизации в 1993 г. сохранилась монополизация процесса приватизации в руках ГКИ. Сохранился «распределительный» характер приватизации, комитеты по управлению имуществом по-прежнему, по своему усмотрению, принимали решение о приватизации, но теперь у них для этого даже появилась определённая правовая база (указ президента № 1108 от 26 июля 1993 г.). ^[40]

После политического кризиса осени 1993 г. структура органов приватизации снова претерпела изменения. Ещё с марта 1993 г. РФФИ несколько дистанцировался от ВС, хотя формально оставался в его подчинении. Во время событий 21 сентября – 4 октября в РФФИ была отключена правительственная связь, а все его счета были заморожены, но РФФИ ещё во время этих событий выразил согласие работать под руководством правительства РФ. Ф.А. Табеев просил оставить РФФИ в качестве самостоятельной структуры в составе правительства, но его просьбу не удовлетворили. Председателем Фонда с 17 ноября 1993 г. стал В.В. Соколов, а сам Фонд с декабря 1993 г. был подчинён Госкомимуществу РФ. ^{[8, 29]}

Таким образом, завершение конфликта ветвей власти привело к полной и окончательной монополизации полномочий по проведению приватизации в руках Госкомимущества. По иронии судьбы, в декабре 1993 г. «демократы» вернулись к той структуре органов приватизации, которую предлагал «директор» М.Д. Малей в 1991 г. и против которой они возражали.

В целом следует сказать, что органы ответственные за проведение приватизации, были созданы исходя из политических соображений и несмотря на декларируемые цели, они на самом деле не имели задачи эффективной продажи государственной собственности.

Госкомимущество создавалось в составе первого правительства И.С. Силаева, как орган, ответственный за «переманивание» предприятий из союзной юрисдикции в российскую. Одним из «пряников» для директоров стала возможность выкупа предприятия трудовым коллективом на льготных условиях, чему содействовало ГКИ во главе с М.Д. Малеем.

Российский фонд федерального имущества создавался как орган, необходимый для перехвата рычагов управления приватизацией у правительства И.С. Силаева, но из-за скорой отставки этого правительства и формирования нового правительства Ельцина – Гайдара, где доминирующее положение было у другой элитной группы – «младореформаторов» – надобность в нём отпала.

«Младореформаторы» оказались хозяевами положения в конце 1991 – начале 1992 гг. В это время они бы хотели получить контроль и над РФФИ, но этому воспротивились другие элитные группы. В результате, создание РФФИ затянулось, а все полномочия были временно переданы Госкомимуществу. В этих условиях новое правительство вообще не было заинтересовано в том, чтобы РФФИ когда-либо был создан.

В начале 1992 г. на должность председателя РФФИ был назначен компромиссный кандидат Ф.А. Табеев, для которого эта должность стала чем-то вроде почётной пенсии. Он никак не вмешивался в процесс приватизации и в целом вёл себя очень пассивно. Даже во время отчётов на заседаниях Верховного Совета он никогда не поднимал вопрос о том, что ГКИ не передаёт в РФФИ акции предприятий для продажи. ^{[25, 41, 42]} Нигде, кроме межведомственной переписки и годового отчёта РФФИ за 1992 г., эта проблема не поднимается. ^{[22, 28]}

Депутаты Верховного Совета в свою очередь не интересовались деятельностью РФФИ, их гораздо больше волновал вопрос об условиях проведения приватизации (льготы разным группам населения, способы приватизации, правила использования ваучеров), и в конечном итоге о том, кто станет собственником предприятий. ^{[41, 42, 43, 44]}

Госкомимущество в 1991 – 1993 гг., по сути, монополизировало в своих руках почти всю политику разгосударствления экономики, начиная от реальных продаж предприятий и заканчивая разработкой законодательной базы для этого. Именно Госкомимущество готовило проекты законов, распоряжений правительства и указов президента по вопросам приватизации. ^[41] Более того, очень многие практические аспекты этого процесса (например методика оценки предприятий, перечень предприятий подлежащих акционированию и пр.) утверждались подзаконными актами Госкомимущества.

Приватизация в 1991 – 1993 гг. проходила с многочисленными нарушениями. Эти нарушения могли играть на руку как директорату (заключение договоров аренды с правом выкупа), посторонним покупателям (разрешение на дополнительную эмиссию), так и региональной элите (передача некоторых объектов в ведение местных фондов имущества, а также указом президента от 26 июля 1993 г. в ведение местных фондов передавались все государственные предприятия стоимостью до 250 млн. рублей).

Практика показала, что глава Госкомимущества А.Б. Чубайс не был таким последовательным противником директората и аренды с правом выкупа, каким он хочет себя представить. ^[12] Разрешение заключать новые договоры аренды с правом выкупа, необоснованное завышение льгот членам ТК – это явные шаги навстречу директорам.

А.Б. Чубайс показал себя очень гибким и ловким политиком, способным договариваться и делать шаги навстречу разным политическим силам. За счёт этого в 1991 – 1993 гг. он не был на острие критики, ^{[41, 42, 43, 44]} а Верховный Совет, вплоть до обострения политического кризиса летом 1993 г. не предпринимал никаких серьёзных шагов против ГКИ и А.Б. Чубайса. ^[45]

На тот момент у депутатов гораздо больше негатива вызывали Е.Т. Гайдар и Б.Н. Ельцин. А.Б. Чубайс оказался под огнём критики законодательных органов уже позднее, в 1994 г., когда подводили итоги ваучерной приватизации. ^[46]

На основе анализа структуры ГКИ и РФФИ и их практической деятельности, можно сделать вывод, что данные органы были созданы исходя из политических интересов конкретных элитных групп. В результате политической борьбы и аппаратных игр, в 1991 – 1993 гг. произошла монополизация всех полномочий по приватизации в руках одного органа – Госкомимущества. Это позволило вскоре, после политического кризиса 1993 г. начать новый этап продажи государственной собственности, не считаясь ни с какими политическими силами.