Financial activity of the Moscow city Duma during the 1863-1869

Zuieva Anastasiia Aleksandrovna Postgraduate student, the department of History of State and Municipal Administration, M. V. Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, g. Moscow, ul. Lomonosovskii Prospekt, 27, of. 4 anastaciazueva@yandex.ru

Вопрос о компетенции местного самоуправления и места его в системе органов власти сохраняет актуальность в современной России. В связи с поправками в Конституцию в 2020 г. происходит встраивание городского управления в систему органов государственной власти. Так, согласно статье 132 части 3: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» ^[11]. Таким образом, возникает дополнительная ответственность местного самоуправления перед вышестоящими инстанциями.

Проблемы взаимодействия органов государственной и местной власти в деле определения уровня самостоятельности последней впервые остро были поставлены в России в период «Великих реформ». Согласно «Положению об общественном управлении города Москвы» (1862 г.), вводился принцип выборности местной власти (вместо ее назначения), происходило наделение ее полномочиями (в деле хозяйственного устройства), формировался ее собственный бюджет. Акцент делался на том, что городская власть может самостоятельно благоустраивать городскую территорию и развивать городское хозяйство. Однако в практической деятельности Московской городской Думы (1863-1869) осуществлялось тесное взаимодействие с центральной властью, что усложняло реализацию необходимых и важных реформ и сделало часть из них неосуществимой даже в шестилетний срок.

Объектом исследования является городское самоуправление пореформенной эпохи. Предмет исследования – развитие системы финансового управления в Москве. Целью данной статьи является изучение финансовой деятельности Московской городской Думы в 1863-1869-х гг. с последующей попыткой объяснить причины успехов и неудач проектов реформ, проводимых московских городским самоуправлением.

Методологию исследования составляют: историко-типологический метод, на основе которого удалось сформировать условия, способствовавшие эффективной работе Думы; историко-сравнительный метод, позволивший дать оценку результативности реформ Думы путем сравнения финансового состояние города до и после их реализации; количественный метод, благодаря которому удалось совершить анализ статистических данных деятельности Думы.

Исследование основано на ряде источников, среди которых: а) документы Центрального государственного архива города Москвы; б) документальные (отчет А.А. Щербатова); б) материалы прессы, включающие публицистику по вопросам развития городского хозяйства и отчеты о работы Думы. Данные источники представляют собой огромную научную ценность, так как в них содержатся данные о ключевых реформах Думы в области финансовой политики и личное мнение участников тех событий в отношении проводимых реформ.

Изучаемая проблема неоднократно поднималась в работах различных исследователей. Отдельные аспекты реформ, проводимых выборным местным самоуправлением в Москве, освещены в коллективных трудах: С. А. Комиссаровой, В. Г. Кошкидько и К. А. Соловьева ^[10], а также Л. А. Жуковой и А. А. Романова ^[5]. Однако комплексного исследования финансовой деятельности Московской городской Думы осуществлено не было. Новизна исследования состоит в анализе управленческой практики московского городского управления в финансовой сфере; систематизации мер финансового управления; выявлении условий их успешной реализации.

Географические рамки: исследование проводится на материалах Москвы, как одного из наиболее значимых в экономическом и социальном отношении городов, «второй столицы» России. Деятельность Московской городской думы, во многих отношениях служила примеров для других городских сообществ в развитии самоуправления.

Для того чтобы оценить результаты финансовой деятельности Московской городской Думы в 1863-1869-х гг. необходимо обозначить направления ее деятельности и задачи, которые она ставила перед собой. Но прежде, хотелось бы привести мнение общественности относительно ожиданий от деятельности нового самоуправления: «От нового городского управления Москва ждет очень многого: лучших мостовых, лучшего освещения улиц, полной безопасности в ночное время, перемены системы сбора за адресные билеты и на содержание больниц… установления правильного надзора за доброкачественностью рыночного мяса, рыбы, зелени, живности и прочих предметов необходимости и о соблюдении должной чистоты при рыночной их распродаже… Устройство школы, прекращения, по возможности, нищенства и бродяжничества, призрение бедных, поливка мостовых, очистка площадей…» ^{[12, c. 2]}.

Итак, к основным направлениям финансовой деятельности Думы следует отнести: преодоление дефицитности бюджета, открытие новых доходных статей бюджета, перекладывание части расходов на государство и местное население.

Одной из первых задач в этой сфере деятельности было проведение инвентаризации имущества города, которое позволило бы получать больше доходов с казенных предприятий и городского имущества, что хорошо осознавал сам Московский городской голова: «Действительно, недвижимые имущества, оброчные статьи должны составлять один из главных источников общественного городского хозяйства: чем более имуществ у города, чем более доход, ими приносимый, тем город богаче, тем свободнее он может удовлетворять общественные нужды и тем менее нуждается в обложении имущества и труда своих жителей налогами» ^{[12, c. 14]}.

Для этого необходимо было составить реестр имуществ, принадлежащих городу и другим субъектам финансовой деятельности. Этим вопросом занялась инвентарная комиссия, созданная в 1864 г. Общей думой, с целью «произвести подробнейшее и точнейшее описание всех недвижимых имуществ, принадлежавших городу» ^{[12, c. 14]}. Комиссии удалось провести оценку частных недвижимых имуществ и установить в 1864 г. поимущественный налог в размере 9%. Это увеличило доходы Москвы на 15% (с 595,270 руб. в 1864 г. до 899,549 руб. в 1869 г.). Реформирование данной статьи бюджета привело к сокращению водопроводного и квартирного сборов, а также сбора с пустопорожних мест, которые вместе составляли 80,642 руб. и являлись частью поимущественного налога ^{[12, c. 10]}. Проблема заключалась, как указывалось в Циркуляре № 4201 Управления Московского военного Генерал-губернатора Господину Московскому Городскому Голове от 30 апреля 1863 г., в том, что «… С конца прошлого столетия по настоящее время существует в Москве два сбора со строений, принадлежащих частным лицам, вносимые … за натуральный постой квартирующих в столице войск» ^{[17, л. 1]}. Однако по замечанию П.А. Тучкова «в настоящее время в Москве имеется достаточное число казарменных зданий для размещения войск; натурального же постоя более не существует, и таким образом первоначальные основания для обоих этих сборов не могут почитаться действительными» ^{[17, л. 1 (об.)]}. Поэтому возникла необходимость их отмены и введения нового единого налога. Принятые решения привели к увеличению прибыли от этого налога в последующие годы, что, позволяет оценить деятельность по инвентаризации имущества как полезную и эффективную.

В 1864 г. была организована проверка по «возврату от разных ведомств и учреждений денег, употребляемых Городскою Думою на освещение фонарей перед их зданиями» ^{[22, c. 40]}. В ходе проверки была установлена причина ошибки, которая привела к формированию долга по этой статье. Оказалось, что «неисправность в делах о недоимках по сему сбору зависела от неправильного назначения цифр поступления и вкрадывавшихся за тем ошибок в недоимочных ведомостях и отчетах того времени» ^{[22, c. 40]}. Эта ошибка была исправлена, что нормализовало поступление недополученных средств в бюджет, а заодно был осуществлен подсчет количества фонарей, состоящих на учете города.

К успешным проектам по инвентаризации имущества города следует отнести закрепление за местным самоуправлением права эталона мер и весов. Этого требовали циркуляры, «согласно которым проверку мер в губернских городах проводили казенные палаты Министерства финансов, в уездных – органы городского управления, в сельских местностях – органы сельского управления, которые должны были иметь заклейменные казенные меры, а также наблюдать за тем, чтобы в торговле применялись только клейменные меры и весы» ^{[1, c. 464]}. В дополнение в 1860 г. издается циркуляр, по которому «городские общественные управления обязаны иметь «для надлежащего сличения» по два экземпляра “законных” клейменых мер и весов, покупаемых за счет городских средств на Нижне-Исетском (Пермской губернии) казенном заводе» ^{[4, c. 138]}. На основании этих установлений Московская городская Дума издала приговор, по которому «вменяется всем торговцам хлебом и мясом непременно иметь в местах продажи узаконенные весы с гирями и разновесками, для проверки объявляемого ими веса не только чинами торговой полиции, но и покупателями, буде они того пожелают» ^{[10, c. 29]}. С этого времени все торговые точки должны были заменить весы новой моделью (десятичной), которая находилась под контролем городской власти и передавалась в аренду частным лицам.

Таким образом, Московская городская Дума смогла справиться с задачей и «получить точный реестр имущества, за которое должно отвечать городское самоуправление» ^{[10, c. 24]}, что принесло доходы в бюджет при действующей Думе и создало перспективы их расширения при новых созывах.

Расходы Москвы и необходимость ее благоустройства требовали новых поступлений в бюджет города, что привело к возникновению потребности в поиске новых доходных статей бюджета. «Между тем увеличить некоторые доходы было не только возможно, но и должно, и дума при самом своем открытии вполне сознавала это…» ^{[3, № 7 c. 200]}.

Первым делом, следует сказать о намерениях Думы рационализировать использование имеющихся ресурсов. Ставка была сделана на улучшение функционирования торгово-промышленных предприятий, что способствовало бы увеличению показателей финансового положения Москвы в целом. Так, «в 1863 году имущества и оброчные статьи принесли городу 67.654 руб., а в 1869 предположено их 103.829 руб…» ^{[21, c. 252]}. Причину увеличения доходов города на 53,47% следует искать в росте участников торгово-промышленной деятельности. Это стало возможным в связи с Крестьянской реформой 1861 г. и уравнением в правах бывших крепостных крестьян с другими сословиями. Часть из них приняли решение заниматься торговлей или промыслами, что требовало легализации их статуса в качестве предпринимателей. Поэтому в 1863 г. издается «Положение о пошлинах за право торговли и других промыслов», дававшее «право занятия торговой и иной промысловой деятельностью всем категориям населения, которые были обязаны уплатить соответствующую пошлину за право торговли или промысла» ^{[2, c. 3]}. Для подтверждения статуса выдавались специальные патенты. Таким образом, была сформирован новый прямой налог, который получил название промыслового сбора.

Вторым средством повышения доходности бюджета стало приобретение у государства части городских объектов с целью их последующей эксплуатации или выгодной продажи. Это было выгодно и самому государству, ведь на их содержание практически не выделялись средства из государственного бюджета, что приводило к их постепенному износу. Так, в 1866 г. Москва купила 16 питейных домов у Министерства финансов за 5080 руб. Часть из этих питейных домов оказалась нерентабельными, поэтому было принято решение об их продаже по выгодной цене. Так, 5 из них было продано за 12 516 руб.; 1 – за 10 000 руб. Остальные ежегодно приносили в городской бюджет по 2 132 руб. ^{[21, c. 255]} Таким образом, Московской городской Думе удалось пополнить местный бюджет на 19 208 руб. в 1866 г. и на 2 132 руб. в последующие годы.

Сюда же можно отнести передачу Москве двенадцати караульных домов «при въездах», в связи с упразднением их функционала. Часть из них была отдана под питейные и торговые заведения, что добавило новую статью доходов в размере 1013 руб. в 1863 г. и 235 руб. в 1869 г. ^{[22, c. 9]}. Падение доходности по данной статье к концу 1860-х гг. связано с перепрофилированием этих учреждений. Часть караульных зданий была передана под организацию полицейских участков, что являлось целесообразным и соответствовало социальной направленности политики Думы по благоустройству города.

Далее «… была признана необходимость пересмотреть все существовавшие в то время городские налоги и акцизы и, в видах уравнительного распределения их между плательщиками, установить новые основания исчисления и взимания» ^{[20, c. 19]}. Так, с 1863 г. началась унификация акцизного сбора в контексте общегосударственной инициативы по данному вопросу. Перед местным самоуправлением стояли три основные проблемы: во-первых, отсутствие стабильности в начислении налогов; во-вторых, отсутствие единой системы сборов налогов; в-третьих, параллелизм в сборе государственных и городских налогов. Так, примером последней проблемы, может быть то, что «городские сборы с промышленников за весьма немногими исключениями, были поставлены в зависимость от государственных сборов; те и другие взимаются с одних и тех же платежных единиц и самое взимание налогов в пользу города обыкновенно производится параллельно со взимаемых налогов в пользу государства» ^{[22, c. 22]}. Поэтому Дума сделала три важных нововведения: во-первых, установила четкое наименование сборов (сбор с лиц, торгующих по купеческим свидетельствам; сбор с иногородних промышленников; сбор с крестьян торгующих и т.д.); во-вторых, определила точную сумму для каждого сбора; в-третьих, создала укрупненные категории налогоплательщиков (например, произошло слияние купцов 2-й и 3-й гильдий в единую категорию налогоплательщиков). В результате этой реформы удалось увеличить доходность от функционирования городского предпринимательства на 13% (с 67000 руб. в 1863 г. до 90000 руб. в 1866 г.) ^{[21, c. 263]}. Также произошло удвоение налога с ремесленных предприятий, которые с 1863 г. платили дополнительный налог с торговых площадей. Кроме того, были уравнены торговые предприятия разных форм собственности, что позволило легализовать многих из них.

Еще одной немаловажной статьей доходов бюджета стало реформирование сбора с содержателей торговых заведений. Инициатором данной реформы выступил Московский городской голова, который 9 октября 1863 г. решил «… предложить на обсуждение Финансовой Комиссии вопрос о размере городского среднего акциза с трактирных заведений на будущий 1864 г. …» ^{[18, л. 5]}. Проблема заключалась в том, что до реформы не существовало точного перечня заведений, которые должны были уплачивать данный налог, а также не конкретизировался его объем. Отсюда возникал недобор доходов со столь прибыльного налога, который в 1863 г. занимал «по величине своей второе место» ^{[22, c. 29]} в доходах городского бюджета (в 1863 г. данный налог принес в бюджет 415,505 руб., выше находился только налог на недвижимость, принесший 718,032 руб.) ^{[22, c. 11]}. Комиссия пришла к выводу, что так как «число сих заведений (трактиров – замеч. авт.) увеличилось до 502» ^{[18, л. 24]}, то необходимо «определить валовую сумму акциза с них на 1864 г. в 401,600 руб. сер., что и оставляет средний акциз в прошлогоднем размере 800 руб. сер.» ^{[18, л. 24]}. Приговор Московской Городской Общей Думы от 29 октября 1863 г. данное мнение Комиссии было утверждено.

Дополнительный налог с трактирных заведений был введен после тщательной проверки комиссией Думы, которая обнаружила хитрость владельцев трактиров, открывающих в своих зданиях буфеты, без уплаты налога. Поэтому в 1868 г. к трактирному акцизу был добавлен акциз с буфетов трактирного заведения в размере 500 руб. ^{[22, c. 31]}. Это позволило увеличить доходы бюджета до 427,385 руб. в 1869 г. ^{[22, c. 11]}. Таким образом, активная проверка Думой функционирования частных предприятий позволила найти новые способы пополнить бюджет Москвы.

Реформируя акцизный сбор, Думе пришлось столкнуться с недовольством содержателей меблированных комнат и подворий, целью которых было «доставление помещения и дешевого стола людям недостаточным за плату 10 руб. и более в месяц» ^{[22, c. 31]}, а это делало невозможным уплату высокого акцизного сбора и привело бы к разорению большей части указанных предприятий. Поэтому 13 ноября 1863 г. А.А. Щербатов попросил Председателя Финансовой комиссии «о подробной и более полной разработке вопроса … об обложении меблированных комнат и подворьев особенным акцизом, о круговой поруке при платеже акциза с трактирных заведений, и об обложении городским акцизом питейных заведений …» ^{[18, л. 30]}. Комиссия пришла к убеждению, что «общий средний акциз в 800 руб. сер. для меблированных комнат и подворьев невыносим…» ^{[18, л. 66 (об.)]}. Это же мнение разделили – Московский генерал-губернатор и члены Распорядительной Думы, которые во время разбирательства Комиссии также получили жалобы от содержателей вышеуказанных заведений. Поэтому Комиссия предложила Общей Думе: 1) … отделить меблированные комнаты и подворья от трактирных заведений и составить из них особое платежное общество; 2) Нормою акциза для них принять 175 руб…» ^{[18, л. 66 (об.)-67]}. Приговором Московской городской Общей Думы от 24 февраля 1864 г. предложения комиссии стали законами. Такие же скидки по акцизам были сделаны для держателей постоялых дворов и съестных лавок, которые оказались в похожем положении.

Новой статьей дохода стало введение штрафов, которые назначались мировыми судами. Так, в 1866 и 1867 гг. данная статья прибавила бюджет на 14,084 руб. 4 к. ^{[22, c. 42]}. Также в 1868 г. были введены штрафы за неимение и просрочку адресных билетов и за неуплату сбора больницы чернорабочих. Данные сборы стали альтернативой отмене адресных билетов, решение по которым затягивалось со стороны государственной власти. Дело в том, что еще 30 апреля 1863 г. Московский военный генерал-губернатор П.А. Тучков сделал предложение А.А. Щербатову об «… упразднении Московской Конторы Адресов и проекте новых правил для производства адресного сбора в Москве, составленном в моем управлении до издания положения о новом общественном управлении в Москве…» ^{[16, л. 30]}. Для понимания ситуации нужно разобраться с функционалом данной организации. Так, «первоначально целью этого учреждения было приведение в известность числа лиц, исправляющих различные должности по найму и наблюдение за нравственностью сих лиц. Впоследствии, на обязанность Конторы были возложены: 1) сбор на содержание больницы чернорабочих; 2) надзор за рабочим классом с целью преобразования оного от развития сифилистической болезни; 3) сбор с желающих лечиться в Городской больнице» ^{[16, л. 2-3]}. В целом, идея Конторы и ее основные задачи были полезными для общества, поэтому возникает вопрос, почему новому городскому управлению понадобилось ликвидировать ее. Ответ нашла Паспортная комиссия, специально созданная для определения эффективности деятельности данного учреждения. Она пришла к выводу, что «Адресная Контора, не достигая цели врачебно-полицейской и не имея никакого значения в отношении надзора за нравственностью, имеет одно только значение финансовое, как Контора для взимания означенных сборов…» ^{[16, л. 3]}. При этом указывалось, что и финансовые сборы были достаточно скудны, что являлось дополнительным свидетельством неэффективности Конторы. В связи с этим было предложено: «1) Контору Адресов упразднить; 2) образовать в каждой из 17-ти частей города особые места приема адресной полиции; 3) сроки для взноса сих сборов упростить; 4) упростить форму выдачи квитанций в получении адресного сбора; 5) штрафы за пропущение сроков взноса и за другие нарушения правил значительно уменьшить…» ^{[16, л. 4]}. 8 апреля 1864 г. состоялось заседание Общей Думы по этому вопросу, в результате обсуждения которого был составлен Приговор с решением об упразднение Московской Конторы Адресов ^{[16, л. 286-287]}.

Далее следовало одобрение Приговора в Министерстве внутренних дел, которому он был направлен 5 февраля 1865 г. Однако данный вопрос долгое время рассматривался на государственном уровне, при этом важно отметить тщательность подхода к его изучению государственной властью, т.к. были запрошены выводы Комиссии Общей Думы и создана Паспортная комиссия М.В.Д. В связи с задержками в решении вопроса, Дума ввела в 1868 г. вышеуказанный штраф. Сам же вопрос был положительно решен в 1871 г. Таким образом, можно признать проект по упразднению Конторы адресов, инициированный Московской городской Думой (1863-1869 гг.) успешным, ведь основная работа по его подготовке на уровне города Москвы была проведена ее составом гласных.

Одной из главных задач Московской городской Думы (1863-1869 гг.) и лично ее главы А. А. Щербатова было изыскать средства на формирование запасного капитала. Как отмечал Московский городской голова в своем «Отчете…» «запасный капитал составляет одно из коренных, необходимых условий всякого сколько-нибудь правильного, как частного, так тем более общественного хозяйства. Только запасный капитал дает возможность хозяину делать значительные затраты на улучшение своего быта…» ^{[22, c. 4]}. Данная задача была реализована с открытием новых статей городского капитала, которые расширили бюджет на 612,850 руб. К ним относятся капиталы: «а) оставшиеся от погребения бывшего московского военного генерал-губернатора Павла Алексеевича Тучкова; б) на устройство церквей в казармах; в) собранный по подписке по случаю выбора Московского Городского Головы князя Щербатова на новое четырехлетие» ^{[22, c. 7-8]}. С целью дальнейшего сохранения и преумножения бюджета города часть капитала (запасной, филевский, тучковский и щербатовский) была отправлена на депозит в купеческий банк под 6% годовых. Это позволило заработать городу 453,663 руб. за период с 1867 до 1869 гг. ^{[22, c. 8]}.

Внедрение депозита, как формы сбережения и накопления доходов городского бюджета, было инновационным решением Думы, ведь до этого, во-первых, местное самоуправление не задавалось данным вопросом, а, во-вторых, на государственном уровне он не рассматривался и не разрешался. В результате этой реформы удалось сбалансировать бюджет, за счет покрытия расходов остаточным капиталом. Так, «в 1863 г. запасного капитала состояло 465,105 р. 59 к., долга же у города было на 765,988 р. 90 к.; к 1 мая 1972 г. капитала было 1,281,712 р. 57 к., а долга 424,581 р. 72 к.» ^{[3, № 6 c. 176]}. Таким образом, удалось практически в два раза увеличить разницу между запасным капиталом и долговыми статьями городского бюджета. Это расширило бюджет города, что позволило в дальнейшем реализовать проекты, которые были задуманы Московской городской Думой (1863-1859).

Таким образом, последовательные действия Московской городской Думы в деле изыскания новых доходов привели к увеличению бюджета Москвы на 80% (с 1,718,986 руб. в 1863 г. до 2,128,143 руб. в 1869 г.).

Однако дисбаланс в структуре бюджета требовал не только открывать новые статьи доходов, но и находить способы сократить статьи расходов. Первым делом, следует разобраться в причинах дисбаланса бюджета Москвы, к которым можно отнести:

- Высокий уровень долга по займам (общий долг Москвы на момент 15 июня 1863 г. составлял 765,998 руб. 90 к. с ежегодной суммой выплат по этому долгу в 64,693 руб. 7 коп) .^{[22, c. 66]}.

- Необоснованность некоторых статей городских расходов (примером могут быть расходы на отделку казарм, которые, по мнению гласного Думы М. П. Щепкина, «для Москвы собственно не нужны… и должны бы по справедливости падать на военное министерство или на государственное казначейство») ^{[20, c. 34]}.

- Неупорядоченность городских расходов по содержанию внегородских учреждений (например, дело о военном и полицейском начальстве, которые «… располагались в городских зданиях слишком широко, и город должен был выдавать квартирные деньги чинам, для которых не оказывалось свободных помещений» ^{[9, c. 36]}).

- Появление новых расходов в связи с курсом проводимых реформ, на которые «Городское Управление тратит ежегодно до 500 и более тысяч рублей …» ^{[19, c. 18]}.

- Расходы на дублирующие должности и учреждения в связи с неэффективным проведением предыдущих реформ (дело о пожарном депо).

По вопросу долга в 1864 г. была организована соединенная комиссия финансовая и о пользах и нуждах города, которой удалось выяснить, что часть долга не должна была числиться за городом. Так, сумма в 696,170 руб. из займа «была употреблена на предметы, не относящиеся к обязанности города (к ним отнесли: постройку арсенала и театра – замеч. авт.), и только втрое меньшая сумма 206,840 руб. была израсходована на предметы городской потребности» ^{[22, c. 66]}. В этой связи было составлено ходатайство о реструктуризации долга, «ввиду того, что сумма платежей, сделанных городом в счет этих долгов, почти вдвое превышает первоначальный капитальный долг казне» ^{[21, c. 282]}. Оно было удовлетворено лишь частично (за городом сохранился долг от строительства городской больницы, Москворецкого моста и Триумфальных ворот), однако сумма долга сократилась почти вдвое (до 23,311 руб. 80 к.) ^{[21, c. 282]}. Это позволило к 1869 г. сократить долг еще на 14%, благодаря исправной его выплате Московской городской Думой.

Удалось также сократить расходы на содержание военных структур. Это стало возможным в контексте проведения военной реформы Александра II, которая подразумевала «преобразование всей военной системы, «обременяющей государство большой массой содержимой в мирное время вооруженной силы и не представляющей соразмерной силы с наступлением войны» ^{[6, c. 68]}. Это дало возможность Московской городской Думе добиться упразднения военных караулов Москвы и передать часть их имущества под доходные или социальные проекты. В этой части, можно согласиться с Даниелем, что «городское управление с 1863 г. если не сумело увеличить городские доходы, зато разумно соразмерило с ними издержки города и не ввело Москву в новые обременительные для города долги» ^{[3, № 6 c. 176]}.

Этими своими решениями Московская городская Дума заложила основу деятельности по сокращению расходов города и преодолению дефицитности бюджета.

Итак, Московской городской Думой в 1863-1869-х гг. решался целый комплекс задач по реформированию финансовой деятельности. Среди реализованных проектов следует выделить:

1. Инвентаризацию городского хозяйства, в результате которой был осуществлен: учет торговых бань, торговых площадей, недвижимого имущества; введена городская монополия на весы; разрешена путаница с оплатой уличного освещения и возвращены задолженности предприятий по этому вопросу.

2. Расширение бюджета города, за счет новых налоговых поступлений. Так, были добавлены следующие статьи налогов: поимущественный налог; сбор с аренды весов; сборы по новым предприятиям, приобретенные у государства (питейные и караульные дома); сборы с патентов на раздробительную продажу алкоголя; штрафы, назначаемые мировыми судьями; расширен акцизный сбор, который теперь представлял собой четыре новых налога (трактирный акциз, акциз с буфетов, сбор с торговых площадей при ремесленных предприятиях, сбор с содержателей меблированных комнат и подворий).

3. Организацию накопления средств запасного капитала путем передачи его на депозитный счет в банке.

4. Преодоление дефицита бюджета Москвы за счет сокращения долгов города (почти на 50%).

В целом можно охарактеризовать деятельность Московской городской Думы (1863-1869) как успешную, ведь одним из основных показателей этого является установление баланса бюджета в статистическом сравнении разных годов. Однако стоит при этом упомянуть, что Думе не удалось значительно сократить расходы города, поэтому запасы достаточно быстро истощались, что не давало возможность подойти радикально к благоустройству Москвы.

Далее обозначим условия, при которых стала возможной успешная и эффективная работа Московской городской Думы в 1863-1869-х гг.

Первое из них связано с активностью самой Московской городской Думы (1863-1869). Дело в том, что гласные Думы не просто прокламировали идеи реформ, а пытались каждую из них реализовать на практике. Для этого был выработан специальный алгоритм действий, который включал в себя три шага. Первый – предполагал создание комиссии по уточнению деталей проблемы, совещанию с экспертами и разработке выхода из нее. На втором – принималось коллегиальное решение Думой об этапах внедрения реформы, составлялось ходатайство к центральной власти и осуществлялась попытка получить ее одобрение. Третий шаг был связан с реализацией реформы (если, конечно, Дума получала одобрение ходатайства у вышестоящих инстанций власти). Результатом четко разработанного алгоритма действий Московской городской Думой по внедрению реформ стало множество нововведений, которые в целом улучшили хозяйственную ситуацию в городе.

Вторым условием можно считать уход от традиционного (подданического) стиля управления, т.е. когда решения власти становились обязательными для всех без учета мнения тех, ради которых эта реформа проводилась. Конечно, в этом деле следует подчеркнуть особую роль Московского городского головы князя А. А. Щербатова, которому «как руководителю нового всесословного Городского Управления, предстояло направить все усилия на сплочение разрозненных до тех пор элементов городского общества, на преодоление рутинных приемов ведения городского хозяйства, на приспособление общества, вышедшего из-под административной опеки к новым рамкам городской жизни» ^{[9, c. 35]}. Отличительной особенностью работа Думы в исследуемый период был коллегиальный характер ее деятельности. Ведь она ориентировалась на мнения и рекомендации различных представителей от городского общества, что позволяло ей внедрять именно те проекты, которые в первую очередь нужны были Москве и ее жителям. Как отметил сам Московский городской голова на заключительном заседании Думы, «передавая в наследство новому составу Думы нерешенные дела и проблемы первая дума передает и “нравственное наследство” – тот дух добросовестного труда, тот дух любви к общественному делу, дух единства и согласия, который сложился в Московской Думе» ^[14].

Третье важное условие – это всесословный характер Думы, что уже отмечалось в литературе: «В Москве все сословия одновременно обсуждали дела городского хозяйства, сообща выносили приговоры, которые затем передавались в Распорядительную думу для исполнения» ^{[8, c. 34]}. Такой характер работы вызывал доверие к Думе, и способствовало установлению обратной связи с самыми разными слоями городского населения.

Четвертое условие состоит в учреждении практики проводить расследования комиссий относительно спорных вопросов прежде принятия решений относительно проведения реформ. Это позволило создать устойчивый канал обратной связи между Думой и городским населением.

Пятое условие заключалось в благоприятном фоне государственных преобразований, в рамках реформаторской политики Великих реформ. Дело в том, что существовала «продуманная система обратной связи общества и государства» ^{[13, c. 25]}, поэтому инициатива местной власти во многом поддерживалась и развивалась государством, что обуславливало успех реализации проектов реформ Московской городской Думы.

Ряд шагов, предпринятых Думой в сфере финансового управления, не привели к ожидаемым результатам. Среди таких проектов следует назвать: приватизацию торговых бань, постановку контроля города над торговыми площадями, упразднение конторы адресов, гражданского и уголовного отделений управы благочиния полиции, жандармского дивизиона, пожарного депо, расширение содержания организаций социальной сферы.

К причинам невозможности реализовать вышеперечисленные проекты можно отнести:

1. Трудности, возникавшие при взаимодействии с органами государственной власти, в тех случаях, когда инициативы Московской городской думы задевали компетенцию этих органов.

2. Осуществление финансовой деятельности только лишь за счет собственных средств города, что становилось причиной нового дефицита бюджета. Как отмечал один из гласных Думы М. П. Погодин: «Делать городу замы в надежде будущих благ – это плохое хозяйство. Не увеличивать расходы, а уменьшать, вот первая задача новой Думы…» ^{[7, c. 485]}.

3. Поспешность в упразднении части должностей, т.к. это требует длительного времени в связи с необходимостью закрыть имеющиеся дела и переложить оставшиеся обязанности на другие органы (уголовное и гражданское отделения управы благочиния, пожарное депо).

4. Невозможность сократить учреждения государственного значения или переложить их содержание на казну страны (корпус жандармов).

5. Отсутствие эффективной системы страхования и возможности ее реорганизации (попытка увеличить содержание пожарных частей за счет страховых сборов).

Отдельно следует остановиться на решении вопроса о политике займов. Гласный Думы М. П. Щепкин предлагал «… навсегда отказаться от мысли – вести общественное хозяйство исключительно на текущие доходы города, составить план будущих действий и предприятий Общественного Управления, с подробным исчислением тех потребных в них расходов, которые должны быть отнесены на заем… открытие таких постоянных источников, из которых город мог бы ежегодно почерпать достаточные средства для покрытия расходов по займам…» ^{[19, c. 18]}. В свою очередь, Дума во главе с А. А. Щербатовым пыталась погасить существующие долги и уйти от практики «жить в долг». Скорее всего, в этом есть зерно рациональности, а возможно у гласных Думы пока еще не сформировалось понимание, как правильно планировать займы с целью проведения более успешной финансовой политики в городе. В этом признался и сам А. А. Щербатов на последнем заседании Общей Думы в 1866 г.: «Мы все, все без исключения, были люди новые на том поприще, на котором были призваны действовать. Опыта у нас не было и быть не могло. Этот опыт, умение вести общее дело, надо было приобрести…» ^{[9, c. 35]}.

Роль А. А. Щербатова в проведении и реализации финансовой деятельности Московской городской Думы в 1863-1869-х гг. достаточно велика. Он четко понимал проблемы, стоящие перед городом, и твердо ставил вопрос о необходимости их решения. «Во всех городских начинаниях и работах за время с 1863 по 1869 г. кн. А. А. Щербатов принимал живейшее участие. Будучи городским головой, он участвовал в работе многих комиссий, занимавшихся разработкой наиболее сложных вопросов, лично осматривал переходившее в ведение города имущество, прилагал все усилия к скорейшему разрешению в установленном порядке различных городских ходатайств…» ^{[9, c. 38]}. Он являлся примером для остальных гласных, которые, будучи ответственными по определенным проектам, также лично присутствовали на каждом этапе по их реализации. Его решительность способствовала не только улучшению финансового положения городского бюджета, но и тому, что многие вопросы ставились впервые на повестку дня и даже успешно разрешались. «А. А. Щербатов успешно справился с выпавшим на его долю заданием – преобразовать на новых началах прежнее допотопное устройство» ^{[15, c. 62]}. Он понимал необходимость демократизации жизни и давал каждому гласному, вне зависимости от сословной принадлежности, возможность предлагать проекты реформ, участвовать в комиссиях по уточнению спорных обстоятельств, быть причастным к внедрению нововведений. Кроме того, А. А. Щербатов делал акцент на учете интересов разных сословий, что впервые поставило вопрос о необходимости градации налогов в зависимости от получаемых доходов и т.д. Гласные думы так оценивали его работу «Вот что мы видели здесь собственными глазами в продолжении трех лет: ваше горячее усердие к службе, живое сознание ее обязанностей, вашу неутомимую деятельность, постоянную заботливость о пользах города, внимательность ко всякому предложению, ваше бесприпятствие в рассуждениях о всех вопросах, вашу любезную общедоступность и обходительность»» ^[14].

Таким образом, Московская городская Дума (1863-1869) смогла изменить подход городской власти к финансовой деятельности. Были поставлены новые задачи местной власти и созданы предпосылки для их реализации. Первые два созыва Думы стали своего рода примерами для дальнейшего выборного управления. В ходе их работы было осуществлено уравнение гражданских прав среди гласных, впервые радикально ставился вопрос об уравнении в поддержке городом непривилегированных сословий, был сделан запрос обеспеченным сословиям помогать благоустраивать город, выплачивая достойные налоги. Руководство Думы проводило политику по формированию привлекательного имиджа города. Подход к реформированию системы местного самоуправления Московской городской Думой во главе с князем А. А. Щербатовым будет еще долго откликаться «эхом» в печати и воспоминаниях современников. Наиболее существенными достижениями Московской городской Думы за период 1863-1869 гг. можно считать: инвентаризацию городского хозяйства; расширение бюджета города; открытие депозитных счетов запасного капитала. Успешный характер финансовой деятельности Думы, определялся набором условий, среди которых, в качестве ключевых, можно назвать: активность Думы; всесословный характер гласных; учреждение практики расследования проблемных вопросов, благоприятная ситуация реформ. Тем не менее, по ряду причин, которые можно было бы связать с тем, что многие из проблем, которые стояли перед гласными Думы решались впервые, при отсутствии надлежащего опыта, не все намерения думы были воплощены в жизнь.