Legal regulation of the work of tour guides, guides-interpreters and guides-instructors: the experience of the constituent entities if the Russian Federation and prospects for federal regulation

Savichev Aleksei Postgraduate student, the department of Administrative and Financial Law, All-Russian State University of Justice 117638, Russia, g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korp. 1 savichev_alexey@mail.ru Other publications by this author

Российский туристский рынок интенсивно расширяется в направлении комплексности предоставляемых услуг, среди которых значительное место отводится экскурсионным.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах туристской деятельности) в статье 1 определяет, что экскурсовод (гид) — это профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания. Понятие «гид-переводчик» дополнительно включает требование о свободном владении лицом иностранным языком. Деятельность инструктора-проводника связана с сопровождением туристов и обеспечением их безопасности при прохождении туристских маршрутов ^[1]. Несмотря на важность данных специалистов для устойчивого развития отечественного рынка туристских услуг, многие аспекты их деятельности до сих пор остаются за рамками правовой регламентации. Становится очевидным тот факт, что нужно уделять повышенное внимание отбору экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, созданию условий для совершенствования ими своего профессионального мастерства, а также контролю качества их работы ^{[2, с. 32]}.

Вопрос о необходимости детального государственного регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников поднимался неоднократно. Например, на эту проблему в 2015 году обратил внимание Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин на заседании президиума Государственного совета ^[3]. В Стратегии развития туризма до 2035 года разработка правовых норм, устанавливающих обязательную аттестацию экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также ответственность за осуществление ими деятельности без разрешительных документов, указана в качестве одного из приоритетных направлений совершенствования законодательства в сфере туризма ^[4].

Как заметила И. А. Чеботарева в отсутствие соответствующих федеральных норм некоторые регионы пошли на опережающее правовое регулирование ^{[5, с. 30]}. Первым субъектом Федерации, установившим требование об обязательной аккредитации гидов-переводчиков, был город федерального значения Москва ^[6]. В качестве основной задачи аккредитации названо упорядочение деятельности гидов-переводчиков (экскурсоводов) в целях повышения качества обслуживания туристов и гостей столицы. Для этого был введен запрет на осуществление деятельности в качестве гида-переводчика на территории Москвы без прохождения аккредитации. Специальному экспертному совету при Правительстве Москвы поручили оценивать профессионализм кандидатов. Официальным документом, подтверждающим квалификацию гида-переводчика и дающим право на осуществление экскурсионного обслуживания, стала аккредитационная карта.

Отметим, что принятая более двадцати лет назад нормативная правовая база, устанавливающая порядок аккредитации гидов-переводчиков и экскурсоводов в Москве, содержит неактуальные положения. Так, согласно п. 2.6 Распоряжения Правительства Москвы заместителя Премьера от 20.03.1998 № 224-РЗП «О формировании единой системы аккредитации гидов-переводчиков и экскурсоводов в г. Москве» «уплата взноса за выдачу аккредитации устанавливается в размере одного минимального оклада», однако, понятие «минимальный оклад» не используется в действующем законодательстве. В п. 3.1 в качестве лица, осуществляющего контроль за соблюдением условий аккредитации, указан «Университет гостиничного, туристского и ресторанного бизнеса» ^[6], который прекратил свою деятельность в ноябре 2015 года ^[7].

Требования об обязательной аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков содержатся также в законодательстве города Санкт-Петербурга ^[8] и республики Марий Эл ^[9]. При этом в Санкт-Петербурге свидетельство об аккредитации в обязательном порядке должны получить только те экскурсоводы и гиды-переводчики, которые осуществляют деятельность в учреждениях культуры, подведомственных органам исполнительной власти Санкт-Петербурга. Для субъектов, которые проводят экскурсии в учреждениях культуры, находящихся в федеральной и частной собственности, участие в городской системе аккредитации является добровольным.

Заметим, что ответственность за оказание экскурсионных услуг не аккредитованными специалистами в Москве, Санкт-Петербурге и республике Марий Эл не предусмотрена. Следовательно, эффективность разработанных систем аккредитации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков в данных субъектах РФ является дискуссионной.

Возможность прохождения экскурсоводами (гидами) и гидами-переводчиками добровольной аккредитации ввели следующие субъекты Федерации: республика Мордовия ^[10], республика Чечня ^[11], Хабаровский край ^[12], Астраханская область ^[13], Калининградская область ^[14], Нижегородская область ^[15], Смоленская область ^[16], Ханты-Мансийский автономный округ (Югра) ^[17].

Проанализировав региональные нормативные правовые акты, можно обратить внимание на некорректное использование терминологии в части введения режима аккредитации для оценки профессионализма экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. Аккредитация (от лат. «accredere» — «доверять»), являясь элементом разрешительной системы государства, используется для «разгрузки» органов исполнительной власти, когда часть их полномочий передается компетентным лицам и организациям. Если субъект, изъявивший желание получить аккредитацию, способен выполнять установленные требования, то ему будет предоставлено право выдачи соответствующих документов государственного образца ^{[18, с. 237]}. Например, процедуру аккредитации проходят организации, которые планируют осуществлять классификацию гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей и выдавать свидетельства о присвоении той или иной категории ^[1]. Что же касается экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, то уместнее установить, что данные специалисты проходят не аккредитацию, а аттестацию (от лат. «attestatio» — «свидетельство») — процедуру, применяемую для оценки и подтверждения статуса лица, необходимого уровня его знаний и квалификации, по результатам которой аттестуемый субъект допускается к выполнению определенных работ ^{[18, с. 224]}.

Правовые нормы, регулирующие деятельность экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, отсутствуют в таких крупных туристских дестинациях как: Ставропольский край, республика Алтай, республика Карелия, Новгородская область и др. В республике Крым ^[19] и городе Севастополе ^[20] осуществлялась регламентация деятельности указанных специалистов в период с 2015 года по 2017 год, а потом была прекращена. В ст. 7 Закона Краснодарского края от 25.10.2005 № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае» среди полномочий компетентного краевого органа исполнительной власти в сфере туризма указано «проведение аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, а также инструкторов-проводников на соответствие требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти» ^[21]. Однако в связи с тем, что подобные требования на федеральном уровне отсутствуют, указанная правовая норма не может быть исполнена.

Вместе с тем современному рынку услуг экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников присущ целый комплекс проблем. Проявляется недостаток правовых норм, регламентирующих их права, обязанности и ответственность. Отсутствует механизм контроля за качеством экскурсионных услуг ^[22]. Можно отметить дефицит квалифицированных кадров с одновременным присутствием на отечественном рынке экскурсионных услуг иностранных гидов-переводчиков, которые произвольно трактуют историю и культуру России. Так, по оценкам Ассоциации гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров около 80% туристов в России обслуживаются непрофессиональными гидами, что формирует отрицательное впечатление о качестве туристских услуг в целом ^[23] и является фактором, негативно влияющим на безопасность туристов ^{[24, с. 172]}.

Для решения указанных проблем еще в 2016 году был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников» ^[25] (далее — законопроект, проект), который в декабре 2019 года был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

Законопроект устанавливает основные критерии аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, а также содержит требования к образованию, стажу работы и наличию профессиональных знаний и навыков. Аттестация будет проводиться компетентным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого экскурсоводы (гиды) и гиды-переводчики предполагают оказывать экскурсионные услуги. Что же касается аттестации инструкторов-проводников, то ее поручат некоммерческим организациям, которые соответствуют определенным требованиям и включены на основании их заявления в специальный реестр.

Таким образом, взамен существующих в некоторых регионах систем аккредитации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников законопроект предлагает ввести обязательную аттестацию указанных специалистов, установив единые базовые требования, профессиональные стандарты и процедуру. Это будет соответствовать общепринятой мировой практике регулирования рынка экскурсионных услуг. Е. Л. Писаревский подчеркивает, что в большинстве европейских стран легальная деятельность экскурсоводов и гидов-переводчиков возможна только после прохождения аккредитации либо лицензирования. При этом в выдаваемых документах, как правило, оговаривается, в каком регионе специалист вправе осуществлять профессиональную деятельность ^{[26, с. 4]}. В соответствии с законодательством Израиля лицо не имеет права без лицензии действовать, брать пассажиров и предлагать услуги в качестве гида за вознаграждение ^{[27, c. 26]}.

В то же время нельзя не отметить, что отдельные положения проекта федерального закона нуждаются в доработке и уточнении.

С нашей точки зрения, необходимо создать единый федеральный реестр экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, прошедших аттестацию (по аналогии с единым федеральным реестром туроператоров). Существующая редакция законопроекта предполагает создание подобных информационных систем для каждого субъекта Российской Федерации. Однако в случае ведения отдельных региональных реестров остается неясным, куда будут вноситься сведения об аттестованных экскурсоводах (гидах) и гидах-переводчиках, оказывающих услуги на национальных туристских маршрутах, проходящих на территории нескольких субъектов Федерации. Также является целесообразным включать в единый реестр сведения не только о допущенных к работе специалистах, но и о тех, кого лишили аттестации.

Безусловно, принятие законопроекта потребует внесения дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ^[28] (далее – КоАП РФ) в части установления ответственности для экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, оказывающих услуги без аттестата. Помимо введения административных штрафов для физических, должностных и юридических лиц, представляется заслуживающим внимания предложение главы Комитета Совета Федерации по экономической политике А. В. Кутепова о применении наказания в виде административного выдворения для иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих экскурсионные услуги на территории Российской Федерации ^[29]. Указанная инициатива корреспондирует императивной норме законопроекта, устанавливающей, что услуги экскурсовода (гида) и гида-переводчика на туристских маршрутах могут оказываться только гражданами России. По нашему мнению, столь строгие меры административной ответственности помогут решить серьезную проблему «захвата» отечественного рынка экскурсионных услуг иностранными специалистами подчас крайне низкой квалификации. Предлагаем дополнить КоАП РФ статьей 14.51¹ «Нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации о туристской деятельности условий оказания услуг экскурсовода (гида), гида-переводчика или инструктора-проводника», включающей три части следующего содержания.

1. Оказание услуг экскурсовода (гида), гида-переводчика или инструктора-проводника лицом, не прошедшим в установленном законом порядке аттестацию, — влечет наложение административного штрафа в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

2. Нарушение, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, совершенное иностранным гражданином или лицом без гражданства, — влечет наложение административного штрафа в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

3. Привлечение к оказанию услуг экскурсовода (гида), гида-переводчика или инструктора-проводника лица, не прошедшего в установленном законом порядке аттестацию, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Дискуссионной представляется норма законопроекта, в соответствии с которой экскурсоводы (гиды) и гиды-переводчики обязаны проходить аттестацию один раз в пять лет. Считаем целесообразным поставить периодичность аттестации в зависимость от стажа работы по специальности. Это позволит, с одной стороны, уменьшить административную нагрузку на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма, а с другой стороны, усилить контроль государства за наименее опытными субъектами рынка экскурсионных услуг. Например, в соответствии с «Положением о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге» экскурсоводу и гиду-переводчику III категории (сюда относятся специалисты, стаж работы которых составляет менее двух лет) свидетельство об аккредитации выдается сроком на один год. При этом экскурсоводу и гиду-переводчику I категории (высококвалифицированные специалисты, работающие более семи лет) по решению Комитета по развитию туризма Санкт-Петербурга предоставляется бессрочное свидетельство об аккредитации ^[8].

Также стоит обратить внимание на то, что текст законопроекта содержит косвенное ограничение права физических лиц применять специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход» ^[30]. В частности, проект предлагает наделить региональные органы исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по «организации и осуществлению регионального государственного надзора за деятельностью организаций и индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и (или) инструкторов-проводников на туристских маршрутах, а также за деятельностью индивидуальных предпринимателей, оказывающих такие услуги». Считаем уточнение излишним, достаточной является формулировка «надзор за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и (или) инструкторов-проводников».

В заключение хотелось бы еще раз отметить, что принятые в отдельных субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты, устанавливающие добровольную или обязательную аккредитацию экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, не могут в полной мере решить комплекс проблем, с которыми столкнулся отечественный рынок экскурсионных услуг. Некоторые положения региональных актов, регламентирующих данный вопрос, являются устаревшими. Отсутствует единый подход к пониманию, что именно должны проходить экскурсоводы и гиды-переводчики — аттестацию или аккредитацию. Как правило, прохождение данных процедур носит добровольный характер. Практически во всех субъектах РФ деятельность инструкторов-проводников остается по-прежнему за рамками государственного регулирования.

Очевидна необходимость урегулирования правового статуса указанных субъектов туристской индустрии на федеральном уровне. В частности, вместо существующих региональных аккредитационных (аттестационных) систем в Законе об основах туристкой деятельности следует закрепить единую процедуру и базовые требования прохождения обязательной аттестации гражданами РФ, которые планируют оказывать услуги в качестве экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков или инструкторов-проводников. За оказание услуг неаттестованными лицами важно предусмотреть административную ответственность, дополнив КоАП РФ соответствующей статьей.

Сформулированные предложения, связанные с совершенствованием правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, направлены на обеспечение безопасности туристов и защиту их интересов, создание прозрачного и контролируемого рынка экскурсионных услуг, формирование представления о России как стране благоприятной для туризма.