The Regulatory and Legal Framework for Mass Housing Constructions in the USSR (1955-1969)

Danilova Alisa Mikhailovna PhD Candidate, Section of History of State and Municipal Law, Lomonosov Moscow State University 117105, Russia, g. Moscow, ul. Varshavskoe Shosse, 16, of. Varshavskoe shosse adanilova0704@gmail.com

Деятельность органов социального руководства и административного управления страны, направленная на обеспечение граждан жильем, безусловно, является неотъемлемой составляющей ее исторического процесса. В современной России чрезвычайно обострился жилищный вопрос. Это связано как и с дорогим жильем и низким уровнем доходов большой части населения страны, так и с ветхостью и изношенностью многих зданий и строений. По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) аварийный жилищный фонд растет из года в год. Например, если в 2000г. было 9,5 млн. метров квадратных аварийного жилья, то в 2017 г. стало 24,6 млн. метров квадратных жилья, а в 2018 – 25,5 млн. метров квадратных жилья ^[1]. Для решения проблемы, как ветхого и аварийного жилья, так и обеспечения населения жильем нужна взвешенная и сбалансированная государственная политика. Определенный опыт в решении жилищной проблемы, обострившейся после Великой Отечественной войны, был накоплен в 1955-1969 гг. Достигнутые результаты в выполнении государственной жилищной программы в этот период, представляют актуальным обратиться к опыту массового жилищного строительства в 1955-1969 гг.

Целью настоящей работы является анализ процессов формирования нормативно-правовой базы для жилищного строительства, а так же выявление эффекта нормативных правовых документов на массовое жилищное строительство в исследуемый период.

В результате анализа историографии по данной теме, работы исследователей следует разделить на 2 периода. Первый период – советский период (1945-1990гг.). Второй период – российский период (с 1990г. – до настоящего времени). В историографии первого периода следует выделить работы М.А. Аркадьева^[2] , В.Л. Кобалевского^[18] , А.И. Николаева^[22], А.Р. Гюнтера^[9], В. И. Светличного^[27] , Н. П. Козеренко^[19], К.В. Виноградова ^[6], В. Г. Синицина ^[29], А. К. Корягина ^[20], Д.Л. Бронера^[5] и др. К историографии второго периода следует отнести работы Е.Ю. Зубковой ^[16], А.М. Сидорина ^[28], С.Б. Дворецкого ^[15]. А. М. Сидорин ^[28] был убежден в том, что жилищная политика государства привела к «катастрофическому положению» в жилищном хозяйстве. Другие исследователи, такие как С.Б.Дворецкий ^[15] положительно оценивали ее, указывая на то, что именно в этот период в стране была осуществлена крупномасштабная программа жилищного строительства, что позволило многим гражданам реализовать право на жилье. Из более поздних работ современного периода следует выделить работу В.Н. Горлова ^[8]. Несомненный интерес представляет работы таких авторов как, Н.С. Головань ^[7], А.В. Ярославцева ^[33] , Х.Х. Хуснуллина ^[31] , Г.В. Куриковой ^[21] , И.Ю. Батурко ^[4] по развитию жилищного строительства в разных регионах СССР.

А.Е. Харитонова предлагает разделить на 3 этапа историю жилищного строительства в СССР: первый этап охватывает 1918 – 1928 гг., характеризуется отсталой производственной базой строительства, тяжелым экономическим положением в стране, отсутствием квалифицированных кадров в строительстве и др. Второй этап – начинается в годы первой пятилетки и заканчивается в середине 50-х годов. Главной особенностью этого этапа является то, что советскому народу заново пришлось создавать материально-техническую базу строительства, которая была полностью уничтожена во время Великой Отечественной войны. Третий этап начался с середины 1950 годов. Для этого этапа характерен необычайный размах жилищного строительства, а так же индустриализации всех строительных процессов ^{[30, с.259]}.

Рассматриваемый период был третьим, начавшимся после окончания кризисного этапа, обусловленного необходимостью быстрого восстановления жилищного фонда, разрушенного во время Великой Отечественной войны. Состояние жилого фонда и строительной отрасли в целом на начало 1950-х годов имело множество проблем и противоречий. Из справки «ЦСУ СССР Л.M. Кагановичу о состоянии городского жилищного фонда в 1940-1952 гг.» ^[26] видно, что потребности в жилье не удовлетворяются, «9% жилого фонда составляет жилье барачного типа, 2% жилой площади городов и рабочих поселков не имеет никаких видов благоустройства», установленные сроки капитального ремонта не выдерживаются, пятилетние планы по вводу нового жилья выполняются неудовлетворительно как министерствами, ведомствами и Советами Министров союзных республик так и отдельными министерствами. Для того чтобы решить назревшие проблемы нужно было создавать новую материально-производственную базу строительства, проводить индустриализацию жилищного строительства.

Основой индустриализации отрасли стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 августа 1954 года №1804 «О развитии производства сборных железобетонных конструкций и деталей для строительства»^[12]. В постановлении отмечалось, что производство и внедрение железобетонных конструкций в строительство развивается неудовлетворительно, применение железобетонных конструкций в строительстве находится на крайне низком уровне, так например Министерство металлургической и химической промышленности в 1953 году построило всего 8,5% железобетонных зданий от общей площади построенных зданий, а Министерство строительства СССР – 16, 5% от всех зданий, введенных в эксплуатацию. Причем отмечается, что эти министерства располагали значительным количеством бетоносмесительных установок, но своими возможностями для широкого внедрения железобетонных конструкций не воспользовались. Указывалось на крайне неудовлетворительную работу проектных организаций, из-за чего медленно идет типизация и унификация строительных конструкций и деталей, что тормозит заводское производство железобетонных конструкций. В постановлении предписывалось обязать министерства и ведомствам увеличить производство сборных железобетонных конструкций для чего расширить существующие и построить 402 новых завода и 200 площадок полигонного типа. С 1955 года запрещалось применение деревянных перекрытий в жилых зданиях. В целях пропаганды передовых методов строительства, с применением сборных железобетонных конструкций, Министерству культуры СССР поручалось подготовка полнометражного фильма в 1955 году. Министерству промышленности строительных материалов предоставлялось право организовать конструкторское бюро при ВНИИ железобетона для разработки железобетонных конструкций и деталей. Значение этого постановления – новый этап в индустриальном строительстве, начало крупной отрасли производства – промышленности сборного железобетона. В кратчайшие сроки была создана крупнейшая промышленность в мире. В рассматриваемый период, СССР занимал первое место в мире по производству железобетона ^{[25, с.10]}.

В 1955 году вышло два постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР. В этих постановлениях были затронуты такие вопросы, как дальнейшая индустриализация строительной отрасли и реформирование системы управления строительной отраслью. В постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР №1548 от 23 августа 1955 года «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства»^[13] отмечалось, что объем строительно-монтажных работ в 1954 году увеличился более чем в 2,5 раза по отношению к 1946 году. Так же, отмечалось быстрое развитие строительной индустрии, пополнение строительной отрасли квалифицированными рабочими и инженерно-техническими кадрами. Отмечалось, что строительные и монтажные организации, оснащены современными машинами и механизмами, значительно выросло производство строительных материалов, а производство цемента в 1954 году увеличилось в 3,5 раза по сравнению с 1940 годом. В данном постановлении указывалось, что для индустриализации строительства главной задачей является увеличение производства железобетонных изделий и блоков, комплексная механизация тяжелых и трудоемких работ, улучшение организации строительного производства. Министерствам и ведомствам предписывалось улучшить использование мощностей действующих предприятий по изготовлению железобетонных конструкций, а так же ускорить строительство и ввод в эксплуатацию новых заводов и полигонов. Государственному комитету Совета Министров СССР по делам строительства совместно с Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы предписывалось утвердить единую семиразрядную тарифную сетку для рабочих занятых в строительстве и так же для всех министерств и ведомств единые нормы выработки и расценки на строительные и монтажные работы и единые поясные коэффициенты. В постановлении предписывалось создание Академии строительства и архитектуры СССР при Государственном комитете Совета Министров СССР по делам строительства и ликвидация Академии архитектуры СССР с передачей всех институтов и учреждений.

В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 1871 от 4 ноября 1955 года «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве»^[11] министерства и ведомства, Советы Министров республик и т.д. обязывались перестроить работу по проектированию и строительству и широко внедрять типовые проекты, проводить конкурсы на разработку лучших типовых проектов с премированием победителей конкурсов. Главной задачей признавалась разработка экономичных типовых проектов. В этом постановлении критикуется «украшательство» и пышность, архитекторы Поляков Л.М. и Борецкий А.Б. лишались звания лауреатов Сталинской премии из-за допущенных архитектурных излишеств при строительстве гостиницы «Ленинградская». Архитектор Рыбицкий Е.В. лишался звания лауреата Сталинской премии за допущение крупных излишеств при строительстве жилого дома на улице Чкалова в г. Москве. От своих должностей были освобождены несколько архитекторов за «допущение ими излишеств и расточительства государственных средств при проектировании и строительстве и за неправильное руководство проектными организациями».

В 1957 году появляется программное решение массового жилищного строительства – постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 931 от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства СССР»^[10]. Это постановление сыграло ключевую роль в развитии массового жилищного строительства. Советским руководством были озвучены такие задачи как:

- ликвидация недостатка в жилищах трудящихся;

- строительство и ввод в эксплуатацию в 1956-1960 гг. 215 миллионов метров квадратных жилой площади;

- рост строительства жилых помещений в городах, поселках городского типа, совхозах и т.д. за счет средств населения и с помощью государственного кредита с 84 миллионов квадратных метров до 113 миллионов квадратных метров;

- с 1958 года выделение квартиры для одной семьи.

У руководства СССР появляется тезис о ликвидации жилищной проблемы и выделении одной квартиры на одну семью. «1957 г. стал началом массового переселения горожан из коммунальных квартир, бараков и сараев в отдельные квартиры со всеми удобствами»^{[32, с.168]}.

На ХХI внеочередном съезде Коммунистической партии Советского Союза, который проходил в Москве с 27 января по 5 февраля 1959, года были утверждены контрольные цифры развития народного хозяйства. Там же была принята программа нового семилетнего плана с 1959 по 1965 гг.. По этой программе планировалось построить 650 – 660 миллионов квадратных метров жилья, или около 15 миллионов квартир. В сельской местности, силами колхозников и сельской интеллигенции, с помощью государственного кредита построить 7 миллионов жилых домов^{[3, с.48]}.

Пик эры массового жилищного строительства завершается в 1969 году сразу 3-мя постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В постановлении от 28 мая 1969 года №389 «О совершенствовании планирования капитального строительства и об усилении экономического стимулирования строительного производства» ^[23] ставились задачи по повышению эффективности капитальных вложений и сокращение сроков их окупаемости, которые должны были решаться улучшением планирования капитального строительства и строительного производства. Были выдвинуты новые тренды относительного совершенствования его проектно-сметной составляющей. Суть инноваций заключалась в том, что процесс проектирования разделялся на две части: «технический проект и рабочие чертежи или в одну стадию — технорабочий проект (технический проект, совмещенный с рабочими чертежами) – в другую. Решение о разработке проектов в одну или две стадии принимают Министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик».

В постановлении от 28 мая 1969 года № 390 « Об улучшении проектно-сметного дела» ^[24] все министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик и их проектные организации обязывались организовывать проектирование на основе максимальных достижений науки и техники, обеспечивать в проектах экономичные схемы транспортных потоков сырья а также рациональное использование застраиваемой территории, улучшение качества строительной части проектов и архитектурного оформления зданий, создавать такие условия работы для проектировщиков, при которых они имели бы возможность проявлять творческую инициативу в выборе наиболее прогрессивных экономичных решений при проектировании. Также в этом постановлении повышалась роль сметы, а Госстрой СССР в 3-х месячный срок был обязан утвердить план разработки и план утверждения прейскурантов на строительство.

В постановлении от 28 мая 1969 года №392 «О мерах по улучшению качества жилищно-гражданского строительства»^[14] ставились новые задачи: повышение качества строительства; улучшение планировок; улучшение архитектурного облика; увеличение площади подсобных помещений; возможность установки встроенных шкафов в квартирах; в домах должны были обустраиваться помещения для хранения колясок и велосипедов; установка мусоропроводов в домах выше 5 этажей; повышение качества отделки подъездов и наружных фасадов. Расширялись права архитектурно-планировочных органов и архитекторов в решении вопросов градостроительства. Отмечалось, что существующее массовое жилищное строительство по типовым проектам не отвечает возросшим требованиям, не учитывает природно-климатические условия, а планировка квартир не отвечает современным требованиям, маленькие кухни не позволяют размещать современное оборудование и бытовые приборы, а так же в проектах не предусмотрены специальные помещения для хозяйственного хранения вещей, колясок, велосипедов.

Таким образом, полукустарная отсталая строительная отрасль, какой она являлась на начало 1950-х гг., превратилась в мощную отрасль народного хозяйства, основу которой составляли крупные строительные организации, оснащенные современными машинами и квалифицированными кадрами. Советские семьи, ютившиеся в общежитиях, бараках и коммунальных квартирах переехали в отдельные благоустроенные квартиры. За период с 1950г. по 1968г. жилищный фонд в городах и поселках вырос в 2,8 раза ^[22]. Жилплощадь в государственных новостройках получили 33,5 миллиона человек^{[17,с. 240]}. В связи с этим, следует признать высокую эффективность государственного управления в сегменте социальной политики СССР. Автор солидарен с группой исследователей, которые высоко оценивают результаты жилищного строительства в 1955-1969 гг. Высокая эффективность была достигнута благодаря грамотной разработке и реализации нормативно-правовой базы для жилищного строительства. Первые постановления обеспечивали интенсивное развитие средств производства для крупнопанельного домостроения. В постановлении № 1871 законодательно был закреплен переход от архитектуры дорогостоящего сталинского ампира к архитектуре дешевого типового массового жилищного строительства. Это позволило в краткие сроки построить и ввести в эксплуатацию большое количество жилья.