Municipal Service Development Programs: From the Norm to the Action

Kireeva Elena Yur'evna Doctor of Law Professor of the Department of Legal Regulation of Public Service at RANEPA 142984, Russia, g. Moscow, ul. Raduzhnaya, 23 kv.3 elena_kireeva02@mail.ru Other publications by this author

Принятие «Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы»^[1] придало новый импульс в разработке субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями программ развития в системе публичной службы,

Правовым основанием для данной деятельности со стороны муниципальных образований выступает ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»^[2], в соответствии с которой развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Также в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты. Порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В рамках настоящей статьи рассмотрим отдельные примеры муниципальных программ развития и проводимых на их основе экспериментов в муниципальных образованиях.

В муниципальных правовых актах по утверждению программ развития муниципальной службы, как правило, содержатся цели и задачи реализации программ, целевые индикаторы программ, вопросы их финансирования и некоторые другие вопросы.

Как отмечает В.В.Онохова, «программы развития муниципальной службы не содержат правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с муниципальной службой, однако устанавливают основные направления деятельности по ее совершенствованию и повышению эффективности. Они разрабатываются с учетом основных принципов кадровой политики - профессионализма, компетентности, высоких морально-нравственных качеств муниципальных служащих, учета и оценки результатов их служебной деятельности, а также на основе принципа достижения поставленных целей, соразмерности выделенных средств запланированным мероприятиям, проверки выполнения поставленных задач»^[3].

Рассмотрим примеры муниципальных программ. Так, Постановление администрации Арсеньевского городского округа от 7 октября 2013 г. № 835-па (ред. от 27.03.2017) «Об утверждении муниципальной программы "Развитие муниципальной службы в Арсеньевском городском округе" на 2014 - 2020 годы"»^[4] установило следующие основные цели Программы:

1. Развитие и совершенствование муниципальной службы в администрации городского округа.

2. Обеспечение благоприятных организационных и финансовых условий для повышения уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих администрации городского округа.

3. Создание здоровых и безопасных условий труда муниципальным служащим администрации городского округа.

Для успешного достижения поставленных целей предполагается решение следующих задач:

1. Совершенствование нормативной правовой базы по вопросам развития муниципальной службы.

2. Оценка потребности в обучении (количество муниципальных служащих и направления подготовки).

3. Формирование условий по повышению квалификации муниципальных служащих и совершенствование механизмов работы с кадрами.

4. Создание единой системы непрерывного обучения муниципальных служащих.

5. Обеспечение формирования качественного кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрации Арсеньевского городского округа и его эффективное использование.

6. Обеспечение в администрации городского округа условий труда в соответствии с требованиями охраны труда.

Данным нормативным правовым актом были закреплены целевые индикаторы программы, среди которых данные о количестве служащих, прошедших обучение, количестве принятых актов по вопросам муниципальной службы, проведенных служебных проверок и т.д.

Целевыми индикаторами и показателями Программы Постановление Администрации Эркен-Шахарского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 25 января 2016 г. № 5а «Об утверждении муниципальной программы "Развитие муниципальной службы в Эркен-Шахарском сельском поселении на 2016 - 2018 годы», характеризующими эффективность реализации программных мероприятий, являются:

- количество муниципальных служащих, прошедших переподготовку и повышение квалификации;

- количество муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование;

- удельный вес должностей муниципальной службы, для которых утверждены должностные инструкции, соответствующие установленным требованиям;

- доля вакантных должностей муниципальной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва, от числа назначений.

Однако существуют проблемные моменты в сфере организации муниципальной службы, которые отмечены в некоторых муниципальных программах развития. В частности, в современных условиях меняются требования, предъявляемые к муниципальной службе со стороны общества - она должна быть более эффективной. В настоящее время отсутствуют механизмы, реализующие законодательно закрепленные принципы управления по результатам, оценки и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о муниципальной службе. Требуется совершенствование методики проведения аттестации, формирования и использования кадрового резерва. Качество работы органов местного самоуправления напрямую зависит от уровня профессиональной квалификации муниципальных служащих. Отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков приводит к низкому качеству управленческих решений и, как следствие, к потере авторитета органов местного самоуправления в глазах населения, поэтому формирование единой системы обучения кадров, внедрение эффективных методов подбора квалифицированных кадров является одним из инструментов повышения эффективности муниципального управления.

На результативность деятельности органов местного самоуправления оказывают влияние такие факторы, как четкая регламентация и доступность услуг, оказываемых населению, совершенствование механизма стимулирования муниципальных служащих в зависимости от результатов труда. Наличие данных проблем в системе управления требует принятия системных мер. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает обеспечение развития муниципальной службы муниципальной программой, финансируемой за счет средств местного бюджета. Кроме того, в своем послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 года, Президент Российской Федерации отметил, что одним из ключевых направлений является успешное развитие предприятий в промышленности, в сельском хозяйстве, в малом и среднем бизнесе. На достижение этой цели должны быть направлены, в том числе программы подготовки профессиональных кадров. Разработка и реализация муниципальной программы позволят оптимизировать организацию и функционирование муниципальной службы, внедрить современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии, позволят обеспечить последовательность, системность и комплексность развития муниципальной службы^[5].

Наряду с абстрактными проблемами программы содержат анализ реальной ситуации, сложившейся в сфере кадровой работы конкретного муниципального образования. Так, проведен анализ действительного состояния муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа по итогам реализации мероприятий в рамках муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа на 2014 - 2016 годы». По результатам анализа установлена положительная динамика по следующим показателям:

а) количество муниципальных служащих в возрасте до 39 лет увеличилось (на 7,0%), с одновременным снижением количества муниципальных служащих в возрасте от 40 до 65 лет (на 6,7%);

б) количество вакантных должностей муниципальной службы к общему количеству таких должностей с 2014 года снизилось на 2,7%;

в) рост эффективности использования кадрового резерва в 4 раза.

Вместе с тем, отмечается снижение результатов по следующим показателям:

а) снижение количества вакантных должностей муниципальной службы, замещенных по результатам проведения конкурсов;

б) рост числа муниципальных служащих, привлеченных к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими должностных обязанностей.

С учетом результатов анализа особое внимание необходимо уделить:

а) поддержанию физического здоровья муниципальных служащих;

б) организации обучения (повышения квалификации) муниципальных служащих);

в) информированию населения по вопросам поступления и прохождения муниципальной службы, с целью привлечения высококвалифицированных кадров.

Как отмечается в Постановлении Администрации Киясовского района от 30.12.2013 № 869 «Об утверждении муниципальной программы "Развитие муниципальной службы в муниципальном образовании "Киясовский район" на 2014 - 2018 годы»^[6], по состоянию на 1 января 2014 года в органах местного самоуправления муниципальных образований Киясовского района замещали муниципальные должности и должности муниципальной службы 87 человек.

Гендерный состав муниципальной службы за 2013 год следующий: мужчин - 23, женщин - 64 (в 3 раза больше). Средний возраст муниципальных служащих ОМС МО "Киясовский район" - от 40 до 50 лет.

Около 71% муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, имеют стаж муниципальной службы более 10 лет, они придают стабильность муниципальной службе, обеспечивают высокий профессиональный уровень.

Также следует отметить, что в органах местного самоуправления ежегодно количество муниципальных служащих в возрасте от 51 до 60 лет и старше остается практически неизменным (в 2010 - 30%, в 2012 году - 27%, в 2013 году - 30%), 5 муниципальных служащих (5%) среди работников пенсионного возраста (в 2012 году - 3%), а количество лиц до 30 лет незначительно увеличивается (в 2010 году - 6%, в 2012 году - 9%, в 2013 году - 9%). Это говорит о том, что в органах местного самоуправления существует проблема омоложения муниципальных кадров. Привлечение на муниципальную службу талантливых молодых специалистов обеспечит преемственность поколений в системе муниципального управления, движение кадров в органах местного самоуправления, усиление конкуренции в процессе отбора, подготовки и карьерного роста муниципальных служащих.

В Постановлении Администрации Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 24 июля 2015 г. № 453 «Об утверждении районной программы "Развитие муниципальной службы в Прикубанском муниципальном районе на 2015 - 2017 годы»^[7] отмечается, что в Прикубанском муниципальном районе сложились определенные правовые основы муниципальной службы, как механизма местного самоуправления, адекватные социально-экономическим условиям современного российского общества и государства.

На территории Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики 13 муниципальных образований, из них 1 муниципальный район, 1 городское поселение и 11 сельских поселений.

Численность муниципальных служащих составляет 145 человек, из них 68 - в поселениях района.

В 2006 - 2015 годах в органах местного самоуправления Прикубанского муниципального района приняты нормативные правовые акты, регламентирующие аспекты муниципальной службы в Прикубанском муниципальном районе.

Внедрены в деятельность органов местного самоуправления района процедуры, связанные с прохождением муниципальной службы, которые ранее до издания Федерального закона № 25-ФЗ, законодательством не были предусмотрены, а именно: работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; участие представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с муниципальной службой, в работе конкурсных комиссий, аттестационных комиссий и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; проведение служебных проверок; ведение перечня должностей муниципальной службы;

- разработка должностных регламентов муниципальных служащих с указанием среди прочего перечня вопросов, по которым муниципальный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие или иные решения, перечня вопросов, по которым муниципальный служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений, перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом органа местного самоуправления, показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего;

- прием и хранение сведений о доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих;

- определение лиц, уполномоченных на получение, обработку, передачу и любое другое использование персональных данных муниципальных служащих.

На сегодняшний день остаются нерешенными следующие проблемы: - отсутствие ряда федеральных нормативных правовых актов, которые должны быть приняты во исполнение Федерального закона № 25-ФЗ; отсутствие нормативно-закрепленных принципов формирования кадрового резерва муниципальных служащих на конкурсной основе; отсутствие республиканского закона, предусматривающего присвоение классных чинов муниципальным служащим, порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы; гарантии муниципального служащего на курортно-санаторное обеспечение.

Говоря в целом о программах развития муниципальной службы, Шамарова Г.М. отмечает, что принимаемые на муниципальном уровне программы позволяют достичь следующих результатов:

- совершенствование системы и структуры органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- формирование эффективного кадрового потенциала и кадрового резерва муниципальных служащих, совершенствование их знаний и умений;

- качественное информационно-аналитическое обеспечение кадровых процессов;

- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на муниципальной службе;

- обеспечение открытости и прозрачности муниципальной службы;

- совершенствование и создание нормативно-правовой и методической базы, обеспечивающей дальнейшее развитие муниципальной службы»^[8].

Характеризуя сложившуюся на сегодняшний день ситуацию в сфере нормативного регулирования программ развития муниципальной службы, можно отметить ряд тенденций и особенностей:

1. Наметился определенный прогресс в части роста количественных показателей принимаемых в муниципальных образованиях программ^[9].

2. С содержательной стороны наряду с формулированием целей и задач, программы содержат анализ реальной ситуации в сфере кадрового обеспечения муниципальных образований. А также закрепляют отдельные индикаторы эффективности их реализации.

3. Среди наиболее типичных мероприятий программы регулируют задачи по принятию муниципальных правовых актов в сфере муниципальной службы, вопросы профессионального развития муниципальных служащих, меры по противодействию коррупции, совершенствование кадровых процедур в муниципальном образовании.

^[1] Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы» //Собрание законодательства РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.

^[2] Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

^[3] Онохова В.В. Региональные программы развития муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 65 - 70.

^[4] Восход. № 121(10191), 24.10.2013.

^[5] Постановление администрации Уссурийского городского округа от 13.09.2016 N 2779-НПА "Об утверждении муниципальной программы "Развитие муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа" на 2017 - 2019 годы"»//Сборник нормативных правовых актов администрации Уссурийского городского округа", сентябрь, 2016, N 9, ч. 2, с. 69

^[6] Вестник правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Киясовский район", 24.02.2014, N 57

^[7] Документ опубликован не был

^[8] Шамарова Г.М. Правовое регулирование муниципальной службы в современных условиях развития муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 38 - 43.

^[9] В 2010 году автор проводил исследования данного вопроса в рамках докторской диссертации и анализировал в основном региональные программы развития государственной гражданской и муниципальной службы, поскольку в муниципальных образованиях были единичные случаи принятия подобных программ (в частности, в г. Шахты Ростовской области).