Use of the data of global monitoring for development of substantiated scientific-innovation policy: results of a pilot study

Popova Svetlana Mikhailovna ORCID: 0000-0002-1348-4492 PhD in Politics Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia sv-2002-1@yandex.ru Other publications by this author

Yanik Andrey Aleksandrovich ORCID: 0000-0002-1599-6280 PhD in Technical Science Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Moscow, Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia cpi_2002_1@yahoo.co.uk Other publications by this author

Введение

Закономерным завершением происходящего экономического кризиса, который носит глобальный и системный характер, должно стать формирование новой модели долговременного экономического роста. По мнению экспертов, именно знания становятся ключевым активом новой индустриализации, а наука – важным ресурсом общественного развития ^[1-3].

Предметом исследовательского интереса авторов является поиск ответа на вопрос, какие изменения в национальных системах управления сектором науки и инноваций влияют на улучшение позиций государств в международных рейтингах научно-инновационного развития? В настоящей работе представлены результаты пилотного анализа ряда стран, направленного на выявление подходов и факторов, позволяющих разрабатывать основанные на доказательствах рекомендации (evidence-based) по совершенствованию государственных научно-инновационных стратегий.

Для анализа были выбраны три государства – Нидерланды, Германия и Соединенное Королевство, являющиеся объектом авторского мониторинга на протяжении ряда лет ^[4-6]. Эти страны различаются по типу административно-территориального устройства, формам правления, особенностям исторического, культурного и научного развития, но имеют сходство в таких чертах, как рыночный тип экономики, проактивная научно-инновационная политика, а также значительный вклад национальных ученых в развитие мировой науки. Кроме того, указанные государства на протяжении десятилетий руководствуются общими европейскими принципами и рекомендациями при разработке и реализации национальных стратегий в области науки и инноваций. Эффекты, связанные с начавшимся выходом Соединенного Королевства из состава Европейского Союза, могут быть полезны для выявления текущих особенностей британской научно-инновационной политики, значимо влияющих на конкурентные позиции страны в международных рейтингах.

Пример стран Европейского Союза особенно интересен еще и потому, что в процессе строительства единой Европы предпринимаются многолетние усилия, направленные на превращение такого фактора, как разнообразие культур и социальных практик, в ресурс устойчивого роста, для чего разрабатываются комплексные общеевропейские программы в различных секторах.

Среди последних по времени документов можно указать, например, программу New Skills Agenda for Europe ^[7], нацеленную на улучшение качества трудовых ресурсов и преодоление все возрастающего несоответствия традиционных профессиональных навыков требованиям времени. Для поддержания потенциально перспективных, но высокорискованных технологических проектов (по примеру американской DARPA) в рамках инициативы Start-up and Scale-up Initiative ^[8] начал действовать общеевропейский венчурный «фонд фондов» (Pan-European Venture Capital Fund of Funds) ^[9]. На протяжении ряда лет созданы и успешно функционируют специальные исполнительные и консультативные структуры, в частности, Европейский совет по инновациям (European Innovation Council), которым проводится регулярные оценки степени продвижения к высокому уровню инноваций (проект European Innovation Scoreboard, EIS).

Если суммировать кратко ^[10-13], то общими для стран Европейского Союза являются следующие ключевые элементы стратегии управления развитием науки и инноваций:

- ориентация научных исследований на преодоление глобальных вызовов, с которыми сталкивается современное общество, конвертация этих вызовов в конкретные цели государственной научной политики, повышение влияния результатов исследований и разработок на социально-экономическое развитие, обеспечение общего роста производительности труда;

- выявление и поддержка со стороны государства и бизнес-сообщества приоритетных областей или секторов национального научного и технологического развития, создание условий, способствующих инновациям, включая поддержку конкуренции;

- создание экономических условий и стимулов, благоприятных для устойчивого саморазвития научных сообществ, их партнерств с бизнесом и государством, поддержки предпринимательства и высокотехнологических малых компаний, поощрение прямых иностранных инвестиций в исследования и разработки;

- повышение привлекательности национальных «экосистем» производства знания и образования путем развития научно-исследовательской, в том числе, цифровой, инфраструктуры, укрепление потенциала университетов и обеспечение большей международной открытости.

Одним из характерных трендов для всех стран является также постоянный рост доли общих затрат на исследования и разработки в объеме ВВП (см. Рис. 1).

Рисунок 1. Динамика доли общих затрат на исследования и разработки (2007-2017, % к ВВП)

Источники: World Bank, International Comparison Program database; OECD Statistical Database; UNESCO Institute for Statistics; The Global Competitiveness Report; the Global Innovation Index

Однако, как показывает анализ данных разнообразных систем мониторинга и оценки научного и инновационного развития государств ^[14-15], стабильный позитивный рост тех или иных оценочных показателей не ведет напрямую к соответствующему укреплению позиций стран в сравнительных рейтингах.

Так, например во всех анализируемых странах на протяжении 2007 – 2017 гг. стабильно улучшались (превышая при этом общеевропейский уровень), такие показатели развития, как ВВП на душу населения, доля общих затрат на исследования и разработки, производительность труда, число исследователей и пр., однако динамика изменения национальных рангов в рейтингах глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index – GCI) и инновационности (The Global Innovation Index – GII) оказалась не столь очевидной (см. Рис. 2).

Рисунок 2. Динамика ключевых показателей развития и рейтингов глобальной конкурентоспособности и инновационности (2007-2017)

Пояснение к Рис. 2: Традиционно, для характеристик системы науки и инноваций используются значения ВВП на душу населения, государственные затраты на исследования и разработки (ИР), показатели производительности труда и емкости системы науки. Дополнительно, для оценки производительности экономики включены данные рейтинга международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в Давосе, а, в качестве независимой оценки инновационного развития, глобальный индекс инноваций от провайдера финансовой информации Bloomberg.

* Производительность труда – ВВП в пересчете за 1 мин. труда по паритету покупательной способности (ППС), в среднем по ЕС28 (2016) – 0,84 долл. США.

** По ППС.

Источники: World Bank, International Comparison Program database; OECD Statistical Database; UNESCO Institute for Statistics; The Global Competitiveness Report; the Global Innovation Index

Как видно из представленных на Рис. 2 данных, в течение 10 последних лет во всех трех странах стабильно росли такие показатели, как ВВП на душу населения, доля общих затрат на финансирование национальной науки, число ученых и производительность труда, хотя межстрановое сравнение с учетом среднеевропейских показателей демонстрирует ряд особенностей.

Так, Нидерландам и Соединенному Королевству не удалось достигнуть среднеевропейского уровня финансирования науки в 2,03 % от ВВП, и только в Германии этот показатель был стабильно выше – от 2,45 % ВВП в 2007 г. до 2,93% в 2017 г.

Число исследователей во всех трех странах на протяжении десятилетия было в 1,5-2 раза выше, чем средние показатели по Европейскому Союзу (около 3,6 тыс. чел. на 1 млн. населения в 2016 г.). Самые высокие темпы роста количества ученых продемонстрировали Нидерланды – за 10 лет их количество увеличилось в 1,3 раза.

Что касается уровня ВВП на душу населения, то в 2017 г. у Нидерландов в сравнении с другими двумя странами были самые высокие количественные результаты на душу населения - почти 52 тыс. долл. США против 48 тыс. в Германии и 43 тыс. в Соединенном Королевстве. Однако темпы роста этого показателя за десятилетие оказались выше в Германии – здесь размер ВВП на душу населения вырос в 1,33 раза против 1,18 раза в Нидерландах и 1,15 раза в Соединенном Королевстве.

Производительность труда в Германии и Нидерландах на протяжении десятилетия была всегда выше, чем в среднем по ЕС, тогда как Соединенному Королевству едва удалось превысить среднеевропейский уровень к концу 2017 г.

Однако, как отмечалось выше, если сравнивать этот позитивный рост с динамикой рейтингов глобальной конкурентоспособности и инновационности этих стран, то картина выглядит противоречивой. Если Нидерланды постоянно поднимались вверх как по шкале Индекса глобальной конкурентоспособности, так и по шкале Глобального инновационного индекса, то рейтинги Германии и Соединенного Королевства демонстрировали разнообразные «флуктуации».

Так, Германия, получив в 2007 г. второе место в мире по уровню инновационности, на несколько лет выпала из первой десятки (12 место в 2011-2015 гг.) и лишь в 2017 г. в нее вернулась (9 место). «Зигзаги» инновационного рейтинга Соединенного Королевства оказались еще круче: если в 2007 г. эта страна была третьей среди глобальных инноваторов, то в 2011 г. она всего лишь замыкала первую десятку. В 2015 г. Соединенному Королевству удалось подняться на 2 место, а в 2017 г. страна оказалась на 5 позиции.

Что касается глобальной конкурентоспособности, то течение 2007-2017 гг. Германия с переменным успехом удерживала свои позиции в середине первой десятки стран, а Соединенное Королевство – в ее конце.

Очевидно, что для поиска подходов к выявлению факторов, гарантирующих успех в глобальных рейтингах конкурентоспособности и инновационности, необходимо расширять контекст, в котором рассматриваются стратегии государств по развитию науки, как и число факторов, принимаемых во внимание. В частности, представляется важным учитывать национальные особенности организации управления наукой, сложившиеся принципы и практики научного менеджмента, значимые изменения «вмещающего ландшафта», в котором происходит реализация научно-инновационной политики, и многие другие обстоятельства.

В качестве примера, иллюстрирующего этот тезис, - краткий анализ особенностей контекста, в котором правительства Нидерландов, Германии и Соединенного Королевства развивают и совершенствуют национальные стратегии управления наукой и инновациями.

Организация управления наукой: текущее состояние

Соединенное Королевство

До середины 2016 г. Соединенное Королевство обладало самой открытой экономикой в Европе и уникальной структурой научного бюджета, когда прямые государственные расходы составляли меньше 29 %, на долю бизнеса приходилось примерно 46 %, а около 20 % научных исследований и разработок финансировались из-за рубежа. Однако при этом производительность труда находилась на среднем уровне (ЕС28) и более чем на 35 % уступала производительности труда в Германии и Нидерландах. После решения о Brexit (2016) новым британским правительством Т. Мей все функции управления наукой были централизованы в единственном супер-министерстве предпринимательства, энергетики и индустриальной стратегии (DBEIS), и началась работа по оперативному реформированию системы финансирования науки и инноваций. Вопросы, связанные с формированием политики в области высшего и дополнительного образования и профессионально-технического обучения, были полностью переданы в Министерство образования (DfE). Согласно позиции британского Кабинета министров, подобная концентрация ключевых функций в рамках супер-министерства позволит правительству, опираясь на новую индустриальную стратегию, «обеспечить мощный рост экономики страны и равное экономическое развитие всех ее частей с учетом новых вызовов, включая технологическую революцию, климатические изменения и необходимость перехода на возобновляемые источники энергии» ^[16]. Следуя этой логике, в рамках супер-министерства были объединены функции прежнего Министерства предпринимательства, инноваций и профессионального образования (DBIS), где до июля 2016 г. было сосредоточено управление научным и инновационным развитием и Министерства энергетики и климатических изменений (DECC).

Каким образом на практике изменится величина расходов на исследования и разработки на настоящий момент (май 2018) остается не ясным, хотя очевидно, что этот показатель не превысит 1,8 % ВВП (среднеевропейский уровень - 2,03 %). Вдобавок, обещания британского правительства компенсировать выпадающие в результате выхода из Европейского научного пространства доходы национальной науки (примерно 12 % от объемов общего научного бюджета ЕС), пока не трансформировались в конкретные шаги.

Кроме того, в 2017 г. обладавшие автономностью семь государственных научных фондов, через которые осуществлялось бюджетное финансирование по отраслям наук, а также Государственное агентство инноваций (Innovative UK) и Совет по финансированию высшего образования в Англии (Higher Education Funding Council for England - HEFCE) были объединены в новую единую административную структуру - Государственное агентство исследований и инноваций (UK Research and Innovation - UKRI), подчиненное супер-министерству. Государственные научные фонды потеряли прежний статус независимых координационных советов и превратились в одноименные комитеты, ставшие, по сути, административными подразделениями UKRI. Одновременно политический глава супер-министерства получил право при необходимости лично определять цели, размер и условия предоставления грантов и субсидий для UKRI и давать обязательные к исполнению указания по механизмам аллокации ресурсов.

Германия

В отличие от британской модели, нацеленной на консолидацию ключевых функций управления научным, технологическим и инновационным развитием в едином органе исполнительной власти, немецкая система отличается институциональным разнообразием, природа которого тесно связана с традициями и идеологией кооперативного федерализма (отсутствие жесткой иерархии, использование переговорных механизмов для формирования «платформы согласия» между всеми политическими акторами и группами интересов, разграничение ответственности, полномочий и финансов между уровнем федерации и уровнем земель). В настоящий момент ключевыми органами государственного управления в сфере научно-инновационного развития являются: Федеральное министерство образования и науки (BMBF) и Федеральное министерство экономики и энергетики (BMWi) и ряд других федеральных министерств. В свою очередь, на уровне земель государственную научную политику формируют и реализуют правительства шестнадцати земель и их профильные министерства. Функции главных координаторов научной политики выполняют Совместная научная конференция (GWK) и Немецкий совет по науке (WR). На федеральном уровне действует старейшая в Европе академия Leopoldina и Национальная академия науки и техники (acatech). Восемь крупнейших академий наук, финансируемых из бюджетов земель, объединены в «зонтичную» структуру - Союз немецких академий. Подавляющая часть исследовательских организаций ФРГ также объединены в четыре зонтичные структуры, носящие имена выдающихся немецких ученых: Общество научных исследований Макса Планка (MPG); Общество Фраунгофера (FhG); Ассоциация Гельмгольца (HGF) и Ассоциацию исследовательских институтов Лейбница (WGL).

Общий объем расходов на науку в стране достигает почти 3 % ВВП, при этом доля прямой государственной поддержки составляет около 30 %, доля предпринимательского сектора превышает 65%, а средства из иностранных источников – 5 %. Целевое финансирование на конкурсной основе по всему спектру фундаментальных исследований осуществляет фонд «Немецкое научно-исследовательское сообщество» (DFG).

Ключевым документом стратегического планирования для научно-исследовательских организаций ФРГ является Пакт для науки и инноваций (PFI); это соглашение между федеральным правительством и правительствами земель является их совместным финансовым «гарантийным обязательством» перед немецкой наукой. Наличие таких гарантий дает возможность крупнейшим научным организациям (Общество Фраунгофера, Ассоциация Гельмгольца, Общество Макса Планка, Ассоциация Лейбница), а также Немецкому научному фонду как организации-оператору, осуществлять среднесрочное финансовое планирование своей деятельности и, следовательно, добиваться достижения поставленных государством целей и задач в развитии науки.

Нидерланды

Экономика Нидерландов считается одной из наиболее развитых и открытых в Европе; национальный уровень производительности труда почти на четверть превышает медианные показатели по ОЭСР и, более чем на треть, показатели Европейского Союза (ЕС28). В Нидерландах, как и в Германии, отсутствует жесткая иерархичность в управлении национальной наукой, широко используются механизмы диалога, а в процесс принятия стратегических решений вовлечены не только участники т.н. «треугольника координации Бартона Кларка» ^[17] (государство, научное сообщество и бизнес), но и «конечные выгодополучатели» - сами граждане.

Координация работ по формированию государственной научной политики Нидерландов (включая подготовку соответствующих стратегических документов и проектов правовых актов) и ее реализация осуществляется голландским Министерством образования, культуры и науки (OCW), также часть бюджетного финансирования поступает к ученым по линии Министерства экономики (EZ), которое одновременно координирует научную политику в рамках программ Европейского Союза. Среди независимых консультантов важную роль играет Консультативный совет по науке, технологической политике и инновациям (AWT), который готовит рекомендации по научной и технологической политике для правительства и Генеральных штатов (парламента) Нидерландов. Другой значимый субъект в формировании научной политики — Нидерландская королевская академия искусств и наук (KNAW), созданная в 1808 году в качестве консультационного органа голландского правительства. Этот статус академии сохраняется по сей день и закреплен специальным законом. Общие затраты на исследования и разработки в Нидерландах примерно соответствуют среднеевропейскому уровню и составляют чуть меньше 2,0 % ВВП. В структуре расходов на науку доля прямых государственных расходов колеблется около 33 %, доля предпринимательского сектора превышает 51 %, а средства иностранных источников - превышают 12 %. Валовые расходы бизнеса на исследования и разработки превышают 1 % ВВП, а общий объем косвенной государственной поддержки (налоговых льгот на исследования и разработки) достигает 0,15 % ВВП (Источники: OECD Main Science and Technology Indicators (2017); UNESCO Institute for Statistics (2017); OECD, R&D Tax Incentive Indicators (2017)).

Главным инструментом правительства в обеспечении целевого финансирования поисковых исследований, координации научных бюджетов министерств и ведомств, организации государственно-частных партнерств и взаимодействия с некоммерческими исследовательскими организациями является Нидерландская организация по научным исследованиям (NOW). Чтобы сделать работу NOW более гибкой и приспособленной к научному сотрудничеству, с 2017 г. начат очередной этап ее структурной реформы ^[18]. В настоящее время созданы кластеры по естественным наукам, прикладным и инженерным дисциплинам и кластер социально-гуманитарных дисциплин. Все эти кластеры активно взаимодействуют с входящими в состав NOW девятью научными институтами фундаментальных исследований по отраслям наук. В 2018 г. должны закончиться работы по формированию на основе Нидерландской организации по научным исследованиям и разработкам в области здоровья (ZonMw) четвертого кластера NOW по исследованиям и разработкам в области здоровья. NWO является также участником так называемого Голландского научного и инновационного контракта (Kennis- en Innovatiecontract), который с 2012 года заключается между правительством, компаниями ведущих секторов экономики и организациями науки, чтобы объединить усилия для создания и внедрения технологических инноваций, способствующих устойчивому экономическому росту на социально ориентированных рынках.

Системы научного менеджмента: особенности и тренды

Национальные модели управления развитием науки всех трех стран формируются в условиях, когда трансформация объекта управления (сектора науки, образования и инновационной системы) осуществляется одновременно с изменениями методов государственного управления. Набор используемых инструментов варьирует в широком спектре от дирижистских моделей с использованием технологий современного бизнес-менеджмента, сфокусированных на получении результата в кратчайшие сроки, до методов косвенного стимулирования, сосредоточенных на расширении «степеней свободы» функционирования научной экосистемы и создании благоприятных условий для ее дальнейшей самоорганизации и творческого саморазвития.

По состоянию на текущий момент (начало 2018 г.) тенденцию к усилению дирижизма в управлении наукой демонстрирует деятельность британского правительства, акцент на расширении свободы и косвенных методов влияния характерен больше для правительства Нидерландов, а система научного менеджмента Германии традиционно балансирует между этими двумя крайностями, следуя федералистскому принципу «единство в многообразии».

Характерно, что очевидный дрейф в сторону дирижизма и концентрации «в одном окне» всех механизмов управления наукой произошел в Соединенном Королевстве в очень короткие сроки (середина 2016-2017 гг.), когда в стране возобладал курс на изоляционизм, а научно-инновационное развитие стало восприниматься не как самодостаточная цель, а всего лишь как один из многих элементов в общей «блок-схеме» управления экономикой в условиях кризиса, в частности, как ресурс для решения задач новой индустриализации, включая ускорение темпов роста производительности труда ^[19]. В основу практически «силового» внедрения новых организационных механизмов регулирования в сфере науки и образования были положены принципы и методы стратегического менеджмента ^[20]. Из лексикона супер-министерства DBEIS исчез термин «государственные затраты» (Government spending) на исследования и разработки, который был заменен термином «государственные инвестиции» (Government investment) ^[21]. В рамках такого подхода наука и инновации рассматриваются как совокупность связанных бизнес-процессов в меняющейся макросреде, при этом не учитываются представления об этой сфере как о сложившейся экосистеме с собственными законами развития.

Таким образом, попытки Соединенного Королевства «в одиночку» выбраться из кризисных процессов, охвативших Европейский Союз, и повысить эффективность операционного управления экономическим развитием, в том числе, в секторе науки и инноваций, оказались резко диссонирующими со сложившимися историческими, политическими, экономическими, культурными традициями бытования академического сообщества, естественными механизмами его воспроизводства и развития. Фактически, в Соединенном Королевстве происходит вынужденный масштабный эксперимент по отработке новых «административных» технологий управления научным развитием, характерными чертами которого являются упрощение и стандартизация функций государственного управления, с одной стороны, и прагматизация целей научного развития, с другой стороны. Последнее выражается в попытках «привязать» направления и задачи научного поиска к текущим проблемам регионов, сообществ и граждан ^[22], что для британского правительства является также способом разделить ответственность за целесообразность тех или иных решений о расходовании бюджетных средств на науку с самими налогоплательщиками.

Что касается Нидерландов, то одной из особенностей национального государственного менеджмента в сфере науки является творческое использование современных технологий проектного управления, которые сочетают классические процессно-ориентированные методы с гибкими итеративными технологиями (Agile Project Management), предполагающими вовлечение широких социальных групп в процесс создания продукта. Нидерланды – пока единственная страна в мире, где на практике удалось в полном масштабе реализовать проект общенационального интеллектуального краудфандинга для определения приоритетов научно-инновационного развития. В основе подхода лежат идеи «ответственного управления» и «ответственных исследований и инноваций» ^[23-25]. В общих чертах речь идет о том, чтобы «повернуть науку и общество лицом друг к другу». В рамках масштабного проекта, реализованного на базе специально созданной интернет-платформы, «академическая коалиция» проанализировала и обработала по согласованным процедурам более 11,7 тыс. вопросов и предложений от граждан, представителей научного и предпринимательского сообществ, а также организаций гражданского общества. Все вопросы были оценены с точки зрения их релевантности трем ключевым сферам: «Наука для науки»; «Наука для конкурентоспособности страны» и «Наука для общества». Детальный анализ позволил выявить 140 самых срочных вызовов, стоящих перед нидерландской наукой, и сформулировать 25 ключевых направлений научного развития на ближайшую перспективу.

Еще одна особенность современного научного менеджмента в Нидерландах – недавний отказ от ставки на наукометрические показатели в оценке работы ученых и переход к таким критериям, как научное качество, социальная значимость и жизнеспособность результатов исследований. Это решение стало одним из следствий постепенного осознания практической ценности идеологии т.н. «медленной науки» ^[26-31], поскольку именно фактор времени критически важен для проявления творческой инициативы ученых и получения подлинно новых, «незапрограммированных» результатов, которые могут иметь гораздо большее социетальное значение, чем достижение установленных извне формальных показателей эффективности.

В государственном научном менеджменте Германии успешно применяются как методы централизованного управления, так и методы косвенного стимулирования. При этом не только управление, но и сама система организации науки имеет гибридный характер, когда в едином поле одновременно сосуществуют элементы, присущие двум разным институциональным моделям. Одна модель базируется на административных подходах в управлении и крупных научных центрах, осуществляющих контроль над всеми областями своей деятельности. Другая - опирается на принципы стимулирования конкуренции, смешанное (государственно-частное) проектное финансирование, сеть исследовательских центров на уровне земель и федерации, связанных с бизнесом и университетами, а также систему независимой оценки результатов научной деятельности. Похожая гибридная модель развития науки реализуется также французским правительством ^[32].

С формальной точки зрения, гибридная модель развития науки оптимальна для ее выживания и устойчивого развития, поскольку используемые механизмы позволяют обеспечивать стабильность и адаптивность национальной научной системы в условиях нарастающей скорости внешних и внутренних перемен. Однако на практике, чтобы модели, «отвечающие» за преемственность и развитие, не слишком конкурировали и не ослабляли друг друга в борьбе за объективно ограниченные ресурсы, необходима некая внешняя структурная рамка, определяющая баланс интересов и правила игры. Для этого в Германии существует механизм политических гарантий, обеспечивающих сохранение согласованных пропорций научного развития. Эти гарантии традиционно включаются в т.н. коалиционное соглашение победивших парламентских партий, на основе которого формируется федеральное правительство. В частности, в рамках коалиционного соглашения 2018 г. партийного блока ХДС/ХСС и партии СДПГ зафиксировано решение об увеличении федеральных бюджетных расходов на исследования и разработки на 2 млрд. евро в год и мобилизации финансовых ресурсов земель и промышленности с тем, чтобы общие расходы ФРГ на исследования и разработки достигли 3,5 % ВВП к 2025 г. Подобные меры позволят Германии занять третье место в мире (после Израиля и Южной Кореи) по доле расходов на исследования и разработки ^[33].

Пример использования расширенного набора данных для разработки рекомендаций в сфере научно-инновационной политики

Представления о том, что в современных условиях именно наука является «движущей силой» социально-экономического развития, объективно усиливают внимание теоретиков и практиков к проблемам трансфера научных знаний в экономику и другие сферы жизни общества, в частности, речь идет о механизмах и каналах превращения результатов научного поиска в востребованные инновационные продукты и решения. Эксперты считают, что конкурентоспособность современной экономики и благополучие граждан сегодня, как никогда прежде, зависят от способности бизнеса развивать и коммерциализировать достижения науки ^[34-36]. Создание экосистемы, позволяющей инновациям процветать и умножаться, является общей задачей всех стран-членов ЕС, ее регионов и муниципалитетов. Изменение социально-экономических отношений, происходящее в мире в связи с формированием новой экономики знания, всеобъемлющая «цифровизация» социальных практик ведут к эволюции предпринимательской деятельности, ее сущность и дух трансформируются ^[37-38]. Поэтому эффективный поиск приоритетов политики развития решающим образом зависит от правильной настройки системы экономических и социальных измерений, ее потенциальной способности уловить новые тренды. В рамках этого процесса в последние годы резко выросла заинтересованность государственных органов стран ОЭСР в использовании специализированных инструментов мониторинга деятельности МСП в научно-инновационной сфере и оценки эффективности текущей политики по созданию условий для их роста и процветания ^[39].

Так, согласно общему решению государств-участников ОЭСР очередной открытый форум организации, состоявшийся в 2016 г. в бельгийском Генте (проводится раз в 10 лет под названием OECD Blue Sky Forum), был посвящен фундаментальным вопросам улучшения системы измерений прогресса и облегчения трансфера этих знаний в систему государственного управления ^[40]. В связи с решениями форума в Генте в рамках проекта EIS была кардинально переработана система измерений эффективности инноваций и, вслед за «стандартной» версией EIS 2016, в рамках новой методологии выпущена «внеплановая» версия EIS 2017 ^[41].

Помимо количественных характеристик экономической и демографической статистики, особую роль в поиске зависимостей, значимых для успеха стратегий научно-инновационного развития, начинают играть качественные данные социальных наук, в частности, источники данных регулярного социального мониторинга. Одним из авторитетных проектов подобных межстрановых исследований предпринимательской активности является Глобальный мониторинг предпринимательства (Global Entrepreneurship Monitor, GEM) ^[42]. Опросы и обзоры GEM (последний по времени - GEM 2017/2018 Global Report) учитывают социальный, культурный, политический и экономический контекст предпринимательства и относят все страны по условиям социально – экономического развития к трем типам экономик: так называемым ресурсно-ориентированным, эффективностно- и инновационно-ориентированным ^[43]. Фактически, речь идет о трех типах сообществ, для экономического развития которых характерны либо ставка на большие объемы природных ресурсов и малую величину добавленной стоимости (индустриальная экономика), либо на смешанную экономику с развитыми рынками труда, товаров, услуг (опора на рынок капитала), либо на поток инноваций с потенциально очень высокой добавленной стоимостью (ставка на венчурный бизнес).

Сопоставимые данные международной экономической и демографической статистики, соотнесенные друг с другом и дополняющие друг друга системы показателей проектов EIS и GEM, а также другие данные международных сопоставлений дают необходимую методическую основу для выявления ключевых элементов дизайна стратегий управления развитием науки в Нидерландах, Германии и Соединенном Королевстве – странах, являющихся признанными лидерами инноваций.

Системы науки и предпринимательства не существуют в вакууме; целый ряд факторов определяет насколько эффективно (или проблемно) они могут функционировать. С точки зрения анализа, речь идет о некотором минимальном наборе культурных, институциональных и демографических характеристик национального «вмещающего ландшафта», от которых может зависеть успех. Новая методология EIS предлагает вариант решения в форме набора внешних, по отношению к предпринимательству, структурных условий (Framework conditions), которые имеют три измерения: качество человеческих ресурсов, привлекательность системы науки и дружелюбность деловой среды. В свою очередь, данные GEM позволяют оценить предпринимательский потенциал государств, в частности, характеристики общественной ценности занятий предпринимательством.

Например, для оценки качества человеческих ресурсов учитывается не только доля молодежи (25-34), имеющей высшее образование, но и количество молодежи (на 1000 человек в возрасте 25-34), защитивших диссертации, а также доля взрослого населения (25-64), участвующих в программах непрерывного образования и переподготовки. Привлекательность системы науки оценивается как с помощью наукометрических показателей, например, возможностью участвовать в международных публикациях (число публикаций на 1 млн. населения), так и долей иностранных аспирантов по отношению ко всему числу аспирантов в стране. Для оценки дружелюбности деловой среды используется, в частности, доля предприятий с максимальной контрактной скоростью загрузки самого быстрого фиксированного интернет-соединения не менее 100 Мбит/с.

В свою очередь, предпринимательский потенциал оценивается с помощью характеристик мотивации и статуса, которым успешный предприниматель обладает в обществе. Индекс мотивации (Motivation Index) – это отношение доли людей, осознающих перспективы для себя в предпринимательстве (т.н. добровольных предпринимателей, opportunity-driven entrepreneurship), к тем, кто считает себя предпринимателем по необходимости (necessity-driven entrepreneurship), среди той части взрослого населения (18-64 лет), представители которого либо планируют стать предпринимателями, либо уже являются работниками или владельцами частного бизнеса.

Для измерения характеристики статуса успеха (High Status to Successful Entrepreneurs Rate) используется доля (%) взрослого населения (18-64 лет), полагающих, что в их стране успешный предприниматель имеет высокий статус.

Поскольку характеристики «уровень развития предпринимательства (в том числе как культурно-психологического феномена) со всей очевидностью является одним из факторов, влияющих на успех стран в глобальной конкуренции за показатели экономического развития и степени инновационности, был проведен пилотный анализ перечисленных выше индексов и показателей для трех рассматриваемых стран (Нидерланды, Германия, Соединенное Королевство). В частности, были выделены характеристики, демонстрирующие особенности культурно-психологической и институциональной среды, в которой развивается предпринимательство, а также определены факторы, благоприятные и неблагоприятные для научно-инновационного развития.

Как показывают данные, представленные в табл. 1, у всех трех стран, имеющих статус лидеров инноваций (EIS), наблюдаются такие сходные характеристики, как:

- высокая плотность населения (в 2-3 раза выше, чем в среднем по ЕС);

- высокое удельное количество МСП, финансирующих собственные исследования и разработки (в 1,5-2 выше, чем в среднем по ЕС);

- более высокий уровень расходов МСП на ИР (в 1,5-2 выше, чем в среднем по ЕС);

- более высокая, чем в среднем по ЕС и в мире, мотивация населения к предпринимательской активности;

- наличие устойчивых представлений о связи предпринимательского успеха с высоким положением в обществе.

Однако, как было отмечено выше, Соединенное Королевство, несмотря на предпринимаемые усилия, заметно отстает от Нидерландов и Германии по рейтингу глобальной конкурентоспособности (GCI 2017, соответственно 8, 4 и 5 места), а Германия отстает от Нидерландов и Соединенного Королевства по рейтингу глобальной инновационности (GII 2017, соответственно, 9, 3 и 5 места). Анализ факторов, благоприятствующих и затрудняющих успех научно-инновационного развития (см. Табл. 1), позволяет предположить, что позитивный эффект для роста конкурентоспособности Соединенного Королевства могли бы дать такие решения, как стимулирование роста доли высокотехнологичных МСП в экономике и повышение бюджетных расходов на ИР и венчурное финансирование. В свою очередь, для Германии точками приложения усилий могли бы стать такие направления деятельности, как повышение привлекательности системы науки, стимулирование занятости в высокотехнологичных и быстрорастущих секторах, а также повышение доли бюджетных расходов на ИР и венчурное финансирование в общем объеме расходов.

Таблица 1

Контекст, в котором функционируют системы науки и инноваций в Нидерландах, Германии и Соединенном Королевстве (с учетом фактора предпринимательской активности)

* Справочно: Для Российской Федерации (2016): Тип экономики – смешанная, развитый рынок труда, товаров и услуг; Индекс мотивации - 1,3 (средний показатель в мире – 3,0); Статус успеха - 65,9 (средний показатель в мире – 68,5).

** Индекс мотивации предпринимателей - Motivation Index.

*** Статус успеха - High Status to Successful Entrepreneurs Rate (доля взрослого населения, полагающего, что в их стране успешный предприниматель имеет высокий статус).

Источники данных: European Innovation Scoreboard 2017; Global Entrepreneurship Monitor 2017/2018; The 2017 EU Industrial R&D Investment Scoreboard.

Выводы

Научно-инновационное развитие происходит в сложном «вмещающем ландшафте». Существующие оценочные метрики объективно не способны учесть и отразить всю многомерность взаимозависимостей этой системы. Государственная политика в сфере управления наукой и инновациями также носит сложный, многомерный и многоуровневый характер (policy mix).

Очевидно, что для повышения обоснованности принимаемых решений и возможности прогнозировать, дадут ли на деле позитивный эффект те или иные изменения в национальных стратегиях развития науки и инноваций, необходимо постоянно расширять контекст анализа и палитру факторов, принимаемых во внимание. В противном случае может оказаться, что прогресс в деле просвещения и улучшения качества научных исследований не даст ожидаемых эффектов для экономики, поскольку будет соседствовать со снижением числа наукоемких малых и средних предприятий (МСП), а развитие технологической инфраструктуры не решит задачу расширения возможностей граждан в наступающем цифровом мире (например, из-за отсутствия программ непрерывного обучения). Для того, чтобы комплексная политика стала по-настоящему обоснованной, доказательной («основанной на фактических доказательствах» - evidence-based policy), ее научно-методологическое сопровождение (включая экспертный мониторинг и оценку) должно, помимо строгой системы фактов, базироваться на подходах, выходящих за рамки отдельных научных дисциплин. Как показывает анализ, многомерный взгляд на исследуемый объект и контекст, в котором он функционирует, позволяет обнаруживать значимые зависимости между факторами и процессами, управление которыми осуществляется в рамках отдельных стратегий с собственными системами мониторинга и оценки.