U. S. commercial space legislation of 2015 and the questions of modernization of the international space law

Возможность государств в одностороннем порядке регулировать вопросы собственности на полезные ископаемые, добытые в космосе, - популярный сюжет для правовых дискуссий, идущих еще с 1960-х гг. ^[1-15]. В настоящее время эта теоретическая проблема перешла в практическую плоскость: 25 ноября 2015 г. президент США подписал Закон о конкурентоспособности коммерческих запусков в космос (The U.S. Commercial Space Launch Competitiveness Act, краткое название - Commercial Space Act of 2015, а также Spurring Private Aerospace Competitiveness and Entrepreneurship Act – SPACE Act). Указанный документ регулирует различные аспекты, связанные с участием американского частного сектора в космической деятельности страны, включая услуги по запуску в космос, операции по управлению спутниками дистанционного зондирования Земли, и в целом направлен на снижение административных барьеров, стоящих на пути реализации частных проектов на орбите Земли и за ее пределами. А его четвертая глава (Title IV «Space Resource Exploration and Utilization»), если кратко суммировать, разрешает гражданам США свободно заниматься разработкой планет и астероидов, владеть и распоряжаться полученными ресурсами, в том числе, водой и минералами (но не живыми объектами) ^[16], была воспринята как вызов сложившейся системе международного космического права.

За очень короткий срок (менее года с момента принятия закона) был обновлен и сформирован компендиум основных идей по поводу возможностей и рисков, связанных с урегулированием вопросов собственности на космические ресурсы в рамках национального законодательства. Это обстоятельство говорит о важности американского прецедента для «проверки на прочность» действующей системы международного космического права ^[17-20]. Закон США о коммерческом космосе 2015 г. не только стимулировал юристов еще раз перепроверить надежность своих теоретических позиций, но одновременно более прицельно показал возможные проблемные места в системе правового регулирования международной космической деятельности, а также в алгоритмах согласования интересов государств в связи с новым витком «космической гонки» (на этот раз – за полезными ископаемыми), в которой на равных участвуют не две сверхдержавы, как это было более полувека назад, а множество мощных конкурирующих субъектов, включая частные корпорации.

Несмотря на то, что добыча полезных ископаемых в космосе вряд ли станет реальностью в ближайшие десятилетия, эксперты активно обсуждают проблемы правового регулирования участия частного бизнеса в этом виде деятельности. Во многом эти дискуссии стимулируются самими корпорациями, заинтересованными в добыче ресурсов на астероидах или Луне, поскольку им заранее хотелось бы просчитать возможные риски в своих финансовых планах и быть уверенными в том, что если проект удастся, то они получат прибыль от того, что добудут в космосе ^[21].

Существует большое число международных соглашений, конвенций и других актов, которые могут повлиять на развитие в будущем добычи полезных ископаемых в космосе. По сложившемуся мнению ^[22-23] наиболее применимыми из них являются следующие:

• Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела от 10 октября 1967 г., или «Договор о космосе» (Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies, коротко - “Outer Space Treaty”)^[24];

• Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г., или «Конвенция о космической ответственности» (Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, коротко - «Space Liability Convention»)^[25];

• Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, 15 сентября 1976 г. (Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space, коротко - «Registration Convention»)^[26];

• Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, 27 октября 1986 г. (Convention on Early Notification of a Nuclear Accident, коротко - «Notification Convention»)^[27];

• Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, 26 февраля 1987 г. (Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency, коротко - «Assistance Convention»)^[28];

• Принципы использования источников ядерной энергии в открытом космосе, 14 декабря 1992 г. (Principles Relevant to the Use of Nuclear Power Sources in Outer Space)^[29].

Отдельно необходимо упомянуть Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. (Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies, коротко - «Moon Agreement»)^[30], которое фактически распространяет международное право на Луну и все другие небесные тела (кроме Земли), а также их орбиты (в том числе устанавливает запрет коммерческого использования и продажи внеземных ресурсов). Однако это соглашение действует только для 16 государств, подписавших его к настоящему моменту, среди которых нет ни одного «космического лидера».

Помимо этих и других актов международного права в сфере космической деятельности активно развивается так называемое «мягкое право» (soft law) – различные юридически необязывающие соглашения, концептуальные документы, заявления о намерениях и пр., а также «меры прозрачности и доверия» для ряда специфических зон космической деятельности. Кроме того, существует большое число различных процедур и руководств, касающихся регистрации и лицензирования запускаемых объектов, использования источников ядерной энергии и ядерных изотопов в космосе, рассмотрения вопросов ответственности, которые любое государство или частный экономический агент должны принимать во внимание, если они решат заняться добычей полезных ископаемых в космосе ^[22].

Закон США о коммерческом космосе 2015 г. разделил юристов на два лагеря. Одни жестко заявляют, что этот акт нарушает нормы международного космического права, в первую очередь Договор о космосе 1967 г. ^{[17, 18, 23]} Другие утверждают, что действующие международные акты не содержат прямого запрета на добычу и присвоение полезных космических ископаемых ^[31-34].

Так, противники Закона США о коммерческом космосе 2015 г. называют его «современным переизданием философии Дикого Запада» и считают актом, который попирает два ключевых принципа космического права, а именно: право государств исключительно на научное освоение открытого космоса и небесных тел и предупреждение односторонней и необузданной эксплуатации космических ресурсов. Согласно этой позиции, государства не должны в одностороннем порядке принимать акты, дающие им преимущества в космической деятельности, поскольку космос является достоянием всего человечества (province of all mankind), а его освоение является общим делом и подпадает под действие международного права ^[17].

Так, британский профессор права Г. Одунтан полагает, что Договор о космосе 1967 г. в принципе запрещает добычу полезных ископаемых на астероидах в любых целях, кроме целей научных исследований ^[23], что подтверждено и более конкретно выражено в Соглашении о Луне 1979 г. Г.Одунтан, как и другие европейские юристы ^[35], настаивает, что частное присвоение и продажа космических ресурсов с целью получения прибыли противоречат идее использования космоса на пользу и в интересах всех стран. По его мнению, в отношении космических ресурсов страны должны следовать старому правовому принципу римлян: «То, что касается всех, должно быть всеми обсуждено и одобрено» (Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet).

«Американский способ одностороннего нарушения международного космического права» осудили и некоторые делегаты Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях (Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, COPUOS), представляющие, главным образом, развивающиеся страны ^[36]. Их мнение было отражено в документах апрельской (2016) сессии комитета в следующей форме: «одностороннее введение в действие национального законодательства отдельной страны, которое защищает право частной собственности на ресурсы, извлеченные из недр Луны или других космических тел являет собой полную смену позиции этой страны, которую она высказывала во время переговоров в Комитете по Соглашению о Луне и его принятия Генеральной Ассамблеей» ^[37].

Оппоненты американского закона неоднократно поднимали вопрос о необходимости стимулировать подписание и ратификацию всеми странами Соглашения о Луне 1979 г., которое, по мнению голландского профессора права Р. Лефебера, может стать наилучшим правовым основанием для того, чтобы человечество в целом, государства и компании смогли развивать добычу космических минеральных ресурсов «гармоничным путем» ^[35].

Защитники американского закона отмечают, что этот акт не противоречит базовым актам международного космического права, поскольку в нем не идет речь о претензиях на космические территории, утверждении над ними суверенитета или о присвоении «небесных тел». Закон лишь подтверждает и кодифицирует права американских граждан и частных компаний на мирную разведку и добычу космических полезных ископаемых, а также на владение добытыми ресурсами. Этот документ, якобы, просто фиксирует то, что без всякого правового регулирования делали США и СССР в 1960-х – 1970-х гг., и что Китай, Индия и другие страны собираются делать в самом ближайшем будущем ^{[21, 32]}.

Некоторые исследователи полагают, что IV глава нового американского закона может считаться возможной и приемлемой интерпретацией статей I и II Договора о космосе 1967 г., поскольку частная разведка, добыча и использование космических ресурсов, в конечном счете, содействуют росту знаний и возможностей всего человечества по исследованию и освоению космического пространства. Вопрос лишь в том, насколько цели, связанные с использованием добытых ресурсов, будут действительно соответствовать общим интересам всех стран.

Одним из аргументов в пользу принятия Закона США о коммерческом космосе 2015 г. является его очевидная политическая и экономическая целесообразность. Закон не только дает сильные стимулы для ускорения развития «частного космоса» в США, но одновременно увеличивает конкурентоспособность страны в целом на мировом космическом рынке.

По мнению президента Международного института космического права Т. Массон-Зваан и ряда других экспертов, новый закон США о космических ресурсах является полезным для защиты коммерческих интересов, поскольку он заполнил существовавший правовой пробел, явно и определенно устанавливая и регулируя те права частного сектора, которые неявно (имплицитно) подразумевает Договор о космосе 1967 г. Наличие такого закона повышает для инвесторов степень определенности перспектив, касающихся добычи ископаемых за пределами Земли, и одновременно создает прочную основу для разработки в США и других странах вспомогательных правовых механизмов, регулирующих деятельность частного сектора по добыче ресурсов на Луне и других небесных телах ^{[38, 39, с.7]}.

Кроме того, закон направлен на сокращение государственного вмешательства в частный космический бизнес и снимает прежние административные барьеры на пути развития экономически выгодной и перспективной новой отрасли. Это упрощает деятельность компаний и ведет к снижению их расходов. Как отмечал один из руководителей Bigelow Aerospace, комментируя необходимость оплачивать деятельность правительственных чиновников, охраняющих секреты его компании: «Мы потратили сотни тысяч долларов на это. Я мог бы пошутить, что если КГБ и шпионит за нами, то, по крайней мере, они так любезны, что делают это бесплатно» ^[21]. Указанная проблема была частично решена путем изменения правил экспортного контроля США в 2013 г., однако вопрос о снятии ограничений до последнего времени оставался одним из постоянных сюжетов в отраслевом дискурсе.

Необходимо отметить, что как сторонники, так и противники Закона США о коммерческом космосе практически единодушно сходятся во мнении, что в современных условиях Договор о космосе 1967 г. – это не тот акт, который способен дать недвусмысленный и окончательный ответ на поставленные вопросы в сфере частной добычи космических ресурсов ^{[20, 22, 39]}. Формально он не запрещает экономическую эксплуатацию космических ресурсов, но при этом не содержит «применимых четких норм» ^{[33, 40]}.

Более того, многие специалисты считают, что хотя Договор о космосе «остается удивительно провидческим и мощным» с «важными положениями, регламентирующими все виды космической деятельности», он объективно не мог предусмотреть все реалии современного мира ^[38]. Короткие, вдохновляющие, полные пафоса статьи этого документа, которые позволили сделать более безопасной для мира конкуренцию США и СССР за первенство в космосе, мало чем могут помочь будущей гонке за космическими ресурсами. Именно поэтому «современные юристы тратят огромное количество времени в спорах, что, собственно, все это означает» в новых, быстро меняющихся условиях ^[21].

Мнения о том, вправе ли компания добыть астероид, сохранить то, что добыто, и продать эти ресурсы для получения прибыли, также разделились на сегодняшний день практически пополам. Одни отмечают, что Договор о космосе 1967 г. содержит запреты только для государств, а потому настаивают на применимости старой максимы, согласно которой, если что-то не может сделать государство, то это может сделать частное лицо.

Другие напоминают, что собственность существует только как отношение между гражданином и сувереном, а потому только государство может дать частному лицу права собственности. Продажа и покупка собственности осуществляется посредством юридических контрактов, которые способны защитить права собственности только потому, что существует государство, обеспечивающее соблюдение этих документов.

Ряд российских авторов ^{[34, 41]}, обосновывая возможность получения права собственности экономическими агентами на добытые ими полезные космические ископаемые, апеллируют к позиции отечественного цивилиста, профессора Б.Б.Черепахина (1894-1969), который считал, что самовольное приобретение права собственности на особые категории вещей (полезные ископаемые, дикая флора и фауна и пр.) путем одностороннего овладения ими с целью присвоения (оккупация) может осуществляться двумя способами – присвоение чужого (если ресурсы принадлежат физическому или юридическому лицу) и присвоение бесхозяйного ^[42].

Поскольку у космических ресурсов нет собственников, то к ним применима категория бесхозяйной вещи, а следовательно, первым владельцем становится тот, кто ими завладел ^{[32, 34, 43]}, если международным правом не предусмотрено иное. А поскольку космическое право содержит пробел в части, касающейся регулирования добычи полезных ископаемых в космосе частными лицами и негосударственными компаниями, то «это именно то место, где вступает в действие Закон США о коммерческом космосе 2015 г.» ^[21].

Принятие Соединенными Штатами в одностороннем порядке национального закона, позволяющего американским компаниям вести коммерческую добычу ресурсов в космосе и закрепляющего частное право собственности на добытое, содержит большое число потенциальных политических и правовых рисков для страны.

Например, большинство юристов указывает на проблемы, которые могут возникнуть в связи с тем, что, согласно основополагающему принципу международного космического права, государства несут ответственность за все действия, совершаемые их гражданами в космосе, и обязаны обеспечить необходимое лицензирование и надзор космической деятельности в соответствии со статьей VI Договора о космосе, положения которой были впоследствии развиты в Конвенции о космической ответственности 1972 г. и Конвенции о регистрации 1976 г.

Однако, в Законе США 2015 г. прямо не указан федеральный орган, который мог бы отвечать за деятельность частных компаний в открытом космосе (Федеральное авиационное управление лицензирует и контролирует только запуски и посадки). Кроме того, закон продлевает мораторий на регулирование требований по безопасности космических полетов человека.

На Земле есть иные общие пространства, которые регулируются схожими законами, что и космос, например, - море. Однако ни одна страна, по сути, не отвечает за то, что делают ее отдельные граждане, когда они находятся в международных водах. В противном случае любой пират технически мог бы считаться корсаром (капером), который грабит другие суда с официального одобрения своего государства. Однако, как считает представитель юридического «мозгового танка» Space Law and Policy Solutions М. Листнер, и без такого рода экзотических аналогий ясно, что вопрос ответственности правительства за деятельность частных лиц в космосе может стать проблемой, в том числе, финансовой ^[21].

Потенциальная опасность чрезмерных государственных расходов тем более возрастает, что принятый закон подтверждает и расширяет практику, согласно которой правительство США действует в режиме совместного покрытия рисков с частными компаниями (risk-sharing regime) и возмещает все расходы, выходящие за пределы страховок. Это означает, что США будет вынуждено платить в случае, если деятельность американских компаний нанесет ущерб другой стране. Фактически, США принимает на себя не только финансовые, но также политические и моральные риски за действия своих граждан.

Юристы прогнозируют много других возможных проблем и рисков для США в связи с принятием этого закона. Однако на практике реальное значение будут иметь только конкретные действия других стран, а также традиционная дипломатическая практика и политические обычаи международного сообщества.

Например, исторически сложилось, что даже после подписания Договора о космосе, страны предпочитали разрешать свои разногласия путем двусторонних переговоров. Так было в 1978 г., когда советский спутник с ядерным реактором на борту упал на территорию Канады. Так было совсем недавно, когда кусок китайского космического мусора повредил российский спутник ^[21].

Теоретически, многие из перечисленных экспертами проблем мог бы разрешить новый международный договор. Однако на сегодняшний день практически никто не думает, что этот подход сработает. Текущий политический контекст кардинально отличается от картины 1960-х гг., когда за столом переговоров фактически находились только две стороны – США и СССР, которые предложили миру поддержать найденный ими компромисс. Но уже через десять лет такая система перестала работать: государства фактически проигнорировали Соглашение о Луне 1979 г., запрещающее коммерческое использование космических ресурсов.

В целом, юристы и политики сходятся во мнении, что необходимо посмотреть, как будет развиваться ситуация дальше ^[18]. В самом законе установлено, что президент США должен не позднее 180 дней представить в Конгресс США детальный доклад об имплементации закона, в частности, указать в нем органы власти, необходимые для обеспечения выполнения международных обязательств США (в части ответственности за деятельность в космосе граждан страны) и дать рекомендации по распределению обязанностей среди федеральных ведомств, осуществляющих указанную выше деятельность.

Как отмечается в официальной позиции Международного института космического права (International Institute of Space Law) от 20 декабря 2015 г., ввиду отсутствия четкого запрета на присвоение космических ресурсов в Договоре по космосу 1967 г., можно сделать вывод, что их использование допускается. С этой точки зрения новый закон США является возможным толкованием Договора по космосу. Однако еще предстоит выяснить, разделяют ли такое толкование другие государства, и в какой степени ^[19].

Очевидно, что международному сообществу в любом случае придется учитывать позицию развивающихся стран, выраженную на заседании Комитета ООН по использованию космического пространства в мирных целях (апрель 2016), поскольку их опасения, что свободный доступ к новым неограниченным ресурсам (объективно открывающийся лишь для нескольких стран) приведет к несправедливому распределению общего достояния и еще большему углублению неравенства, вполне обоснованы.

Как отмечает ряд исследователей, Закон США о коммерческом космосе стал своего рода провокацией для международного сообщества, но провокацией полезной. Причем, реальная польза этого закона заключается не в конкретных решениях, которые он предлагает, а в том, что этот акт акцентирует внимание на необходимости скорейшей ревизии и модернизации международных соглашений по исследованию и использованию космического пространства ^[32].

Таким образом, именно от позиции других государств будет зависеть, станет ли подход США отправной точкой для разработки в рамках международного диалога общих правил с целью координации свободного освоения и использования космического пространства, включая добычу полезных ископаемых на благо и в интересах всех стран, либо решение американского руководства самостоятельно заполнить пробелы в международном космическом праве будет заблокировано другими игроками на рынке космической деятельности.

Впрочем, последние события показывают, что «единый европейский фронт» оппозиции американскому закону вряд ли сложится, хотя часть европейских государств в свое время ратифицировали (Австрия, Бельгия, Нидерланды) или подписали (Румыния и Франция) Соглашение о Луне, которое прямо запрещает коммерческое использование космических ресурсов,

Как известно, правительство Люксембурга уже в феврале 2016 г. запустило в качестве составной части своей национальной космической программы так называемую Инициативу по добыче космических ископаемых (Space Resources Mining Initiative) ^[44]. Этот проект позиционирует страну в качестве Европейского хаба в области добычи и использования космических ресурсов. Помимо создания благоприятных инвестиционных и налоговых условий для привлечения в страну крупных инновационных космических компаний (две американские корпорации уже подтвердили свою готовность сотрудничать), Люксембург намерен стать лидером в процессе модернизации международного космического права. В качестве одной из ключевых задач проекта заявлено развитие нормативно-правовой базы, регулирующей права собственности на полезные ископаемые, добытые с околоземных объектов (Near Earth Objects - NEO’s), в том числе астероиды ^[45-48].

Таким образом, Люксембург на сегодняшний день стал первой страной Европейского союза, провозгласившей свои намерения в сотрудничестве с другими государствами разработать международную нормативно-правовую базу, которая обеспечила бы частным лицам и компаниям гарантии их прав на космические ресурсы.

Несмотря на то, что значительное число международных экспертов считают действия США односторонними и нарушающими Договор о космосе 1967 г. и другие акты мирового сообщества, тем не менее, сам факт возникновения подобных юридических прецедентов демонстрирует необходимость модернизации системы международного космического права и скорейшего заполнения существующих правовых лакун. Базовые акты, лежащие в основе этой отрасли, несут на себе отпечаток конкретно-исторического контекста, в котором они были созданы. Безусловно, многие изложенные в них принципы и декларации носят характер «вневременной» ценности и по-прежнему сохраняют свое значение и актуальность. Однако в силу своего исторического характера акты 1960-х – 1980-х гг. объективно не могут ответить на все новые вопросы и вызовы, возникающие в связи с масштабными переменами в мире в целом и в глобальной космической деятельности в частности. Косвенно об этом свидетельствует обилие правовых дискуссий, касающихся толкования тех или иных принципов с целью их «приложения» к конкретной ситуации.

Среди новых вызовов - рост доли частного сектора в космической индустрии и освоении космоса, а также стремление государств снизить бремя бюджетных расходов в гонке за космическими ресурсами и повышении инновационной конкурентоспособности.

Увеличение технологических возможностей в освоении космоса и рост числа конкурентоспособных участников «космической гонки» ведут к необходимости обновления международного правового регулирования в этой сфере. Очевидно, что эта работа должна вестись на опережение. Опыт показывает, что сложившаяся традиция, когда международные институты дожидаются более четкого прояснения возможных проблем, прежде чем действовать, ведет к слишком большим политическим и экономическим потерям (касается ли это вопросов загрязнения воздуха и океана, изменения климата, комического мусора и так далее) ^[22]. Поэтому необходимо ускорить создание разумных и проактивных правил и законов в отношении добычи полезных ископаемых в космосе, чтобы получить экономические и социальные выгоды от этой деятельности, но при этом избежать возможных опасностей и негативных аспектов.

Последние события показывают, что потребность в модернизации международного космического права может возникнуть даже раньше, чем рассчитывают эксперты.

26 сентября 2016 г. американский предприниматель Илон Маск в рамках реализации своей «марсианской миссии» продемонстрировал новый космический двигатель Raptor, работающий, на смеси метана и кислорода. Выбор такого вида топлива связан с тем, что Маск намерен повысить автономность своих космических кораблей за счет добычи необходимых ресурсов, в частности метана, именно в космосе.