Does Russia need financial police?

Chirkov Dmitry Konstantinovich PhD in Law professor of the Higher school of business of management and right, "Russian State University of Tourism and Service" (RSUTS) 141221, Russia, Moskovskaya oblast', pos. Cherkizovo, ul. Glavnaya, 99 dk-8888@yandex.ru Other publications by this author     Lyakutkin Aleksandr Ivanovich financial analitician of hte ZAO "VTB-24" Russia, 107031, Moskva, ul. Neglinnaya, d.14, str. 1a8  lyakutkinai@vtb24.ru

Belinskii Vitalii Vladimirovich 1 State Duma of the Russian Federation Moskva, ul. Okhotnyi ryad, d.1. dk-8888@yandex.ru

Принятый 29.12.2009 г. Федеральный закон № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» оказал существенное влияние, в том числе, на гуманизацию уголовного законодательства. В указанном законе, помимо прочего, были сделаны следующие поправки: в ст. 198 - 199-1 УК РФ возвращены положения, согласно которым лицо, впервые совершившее преступное уклонение от уплаты налогов и соборов, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимок, пеней и штрафов в размере, определяемом в соответствии с законодательством; уголовные дела в сфере преступлений налогового характера с «1» января 2011 года переданы в подследственность Следственного комитета РФ; в УПК РФ введена новая статья 28.1, предусматривающая возможность прекращения уголовного преследования ответственных лиц по делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах в случае возмещения этими лицами причиненного вреда; в шесть раз увеличен размер суммы неуплаченных налогов и сборов, которая образует преступность деяния (состав преступления) и т.п.

По этому поводу высказываются неоднозначные мнения экспертов о том, что отказ от обеспечения принципа неотвратимости наказания за преступления в сфере налогообложения повлечет за собой тотальную криминализацию этой области, а что еще опаснее – укоренение в правосознании налогоплательщиков деструктивных представлений о допустимости уклонения от уплаты налогов.

По мнению Г.К. Смирнова, который считает, что дальнейшее ослабление правоохранительной и, в целом, контрольной функции государства в области налогообложения в совокупности с повышением ставок налогов и деформированным правосознанием налогоплательщиков приведет к еще большему уводу налогооблагаемого капитала «в тень», то есть сокрытию его от налогового администрирования и налогового контроля, либо выводу в оффшорные или иные налоговые юрисдикции с низкими ставками налогов, с которыми у России имеются соглашения об избежании двойного налогообложения^[1].

Для более детального анализа сложившейся ситуации мы в своей работе рассмотрим общие тенденции налоговой преступности и собираемости налогов.

Собираемость налогов^[2] в России составляет порядка 70%. По данным ФНС России есть основания подозревать недоплаты налогов примерно у 40% предприятий. Повышение собираемости до 85% (стандарт для Западной Европы), дает возможность дополнительно получить 1,5 трлн руб.

По данным Банка России в 2011 г. почти 240 тыс. российских фирм не платили в расширенный бюджет (т.е. каждая девятая действовавшая и проводившая платежи компания), в 2010 г. налоги не платили 249 тыс. организаций.

По данным ФНС России весомая часть этих организаций относится к категории фирм - «однодневок», т.к. легальная ситуация отсутствия платежей в бюджет и внебюджетные фонды при наличии значительных оборотов по расчетным счетам невозможна.

Аналитики указывают на необходимость принятия системного решения, выводящего бизнес из тени (не повышая и не вводя новых налогов, снижать их при улучшении качества администрирования).

Снижение импортных пошлин вследствие вступления во Всемирную торговую организацию повышает роль налоговой составляющей. В условиях отказа от повышения ставок для увеличения коэффициента собираемости налогов требуется ужесточение методологии сбора. Особое внимание необходимо уделить выявлению и исключению различного рода «дыр» в системе налогового законодательства, позволяющих субъектам предпринимательской деятельности в настоящее время практически на легальных основаниях осуществлять уход от налогообложения, о чем в своей статье пишет ассистент кафедры конституционного и финансового права ПГНИУ Сунцева П.В.^[3].

Должны быть приняты конкретные меры противодействия уклонению от уплаты налогов, исходя из того, что при увеличении в результате осуществления этих налоговых мер налоговых доходов могут быть приняты решения о снижении существующей налоговой нагрузки, заявил Владимир Путин в своем Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013–2015 годах^[4]. Снижение фискальной нагрузки может произойти в случае, если сработают меры по противодействию уходу от налогов.

Минфин разработал программу, направленную на повышение эффективности государственных финансов. На эти цели предлагается потратить 12,3 трлн. руб. за 8 лет. В числе задач - развитие налоговой системы, по расчетам Минфина, на это будет истрачено 1,124 трлн. руб.

Глава администрации Президента РФ С.Иванов отмечает, что собираемость налогов в 2012 г. в России резко возросла по сравнению с предыдущим годом (на 23 млрд руб. за 9 месяцев) и считает одной из крупных проблем в сфере собираемости налогов оффшорные зоны^[5].

Анализ результатов возбуждения и расследования уголовных дел по ст. 198 – 199.2 УК РФ.

Анализ деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия налоговой преступности позволяет сделать вывод о системном кризисе в данной области. Имеет место значительное сокращение статистических показателей борьбы с налоговой преступностью, по различным оценкам остаются невыявленными около 60% налоговых преступлений.

В 1 полугодии 2012 года из ФНС России в СК России направлены 4 190 материалов, в том числе по результатам совместной работы с ОВД 2046 материалов (по ст. 198 УК РФ - 561, ст. 199 УК РФ - 1312, ст. 199-2 УК РФ - 173).

По этим материалам возбуждено 635 (31%) уголовных дел (в т. ч по ст.

198 УК РФ - 154, ст. 199 УК РФ - 412, ст. 199-2 УК РФ - 69)^[6].

По 1411 материалам вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел (69%), в том числе за отсутствием состава или события преступления – 819. Данные динамики налоговых преступлений представлены в таблице 1.

Таблица 1

Динамика налоговых преступлений в Российской Федерации за период 2008-2012 гг. ^[7]

Из вышеуказанной таблицы видно, что в 2012 г. (5 818) было зарегистрировано налоговых преступлений почти в четыре раза меньше, чем в 2008 г. (20 270). Это связано с тем, что начиная с 2010 года в ОВД были объединены подразделения по налоговым преступлениям и подразделения по экономическим преступлениям, а в 2011 г. существенную роль в уменьшении этих показателей внесла реорганизация МВД России, так называемый ребрендинг^[8], который обошелся государству в 2 млрд. рублей.

Органами внутренних дел предпринимались определенные меры по обжалованию решений следственных органов об отказе в возбуждении уголовного дела. В январе-июне 2012 года в органах прокуратуры обжалованы 689 решений следственных органов или 49% из 1411 решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Надзорными органами 125 или 18% из числа обжалованных решений следственных подразделений отменены. По 440 (63%) материалам решения следственных подразделений остались в силе.

В 2011 году налоговыми органами было направлено почти 10 тысяч материалов, суммы налоговых претензий по которым превысили 140 млрд. рублей. По результатам их рассмотрения возбуждено всего 1745 уголовных дел (15% от направленных). Из них направлено в суд 153 уголовных дела (1,5% от направленных материалов), из которых по 126 делам вынесен обвинительный приговор (1,1% от направленных материалов). На стадии уголовного преследования возмещен ущерб в размере чуть боле 5 млрд. рублей (3,5% от общей суммы налоговых претензий).

По данным МВД, материальный ущерб по оконченным уголовным делам по налоговым преступлениям составил 37,6 млрд. руб.

СКР при расследовании налоговых преступлений было возмещено всего 5,5 млрд. руб.

Основные причины снижения показателей противодействия налоговой преступности

Приведенные данные в таблице 1 мнимо демонстрируют «улучшение» криминальной обстановки в России в сфере преступлений, связанных с нарушением налогового законодательства.

Однако, детальный анализ причин снижения указанных показателей приводит к обратному восприятию реальной картины размаха преступности в рассматриваемой сфере ухода от налогообложения.

1. Изменения материального права в области определения преступности и уголовно-правовой наказуемости деяний.

Снижение криминообразуещего размера сумм недоимок по налоговым преступлениям (ст.ст. 198 – 199.2 УК РФ) вследствие проводимой уголовной политики, направленной на либерализацию уголовного законодательства. Федеральным законом от 07.02.2011 № 383- ФЗ примерно в шесть раз увеличены размеры сумм неуплаченных налогов и сборов, образующих преступность деяния.

2. Изменение процедур выявления налоговых преступлений и возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории.

Взаимокорреспондирующими положениями п. ст. 32, п. 151 ст. 101 НК РФ и ч. 1¹ ст. 140 УПК РФ (с учетом изменений, внесенных в ст. 140 УПК РФ Федеральным законом от 06.12.2011 № 407-ФЗ) единственным субъектом, уполномоченным направлять материалы в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел о налоговых преступлениях является налоговый орган.

Процедура, при которой привлечению налогоплательщика- физического лица к уголовной ответственности предшествует обязательная процедура привлечения его за то же деяние к налоговой ответственности, порождает ситуацию, при которой, несмотря на наличие признаков налогового преступления, у правоохранительных органов отсутствует возможность возбуждения уголовного дела либо осуществление уголовного преследования лиц, его совершивших.

Вместе с тем, преступления, предусмотренные ст.ст. 198, 199 УК РФ отличаются от соответствующего им налогового правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 122 НК РФ не только размером неисполненной налоговой обязанности, но и способом совершения объективной стороны правонарушения, а также признаками вины.

Положения ч. 1¹ ст. 140 УПК РФ нарушают стабильность уголовного судопроизводства, так как в УПК РФ впервые включен повод для возбуждения уголовного дела, юридическая сила которого в дальнейшем может быть аннулирована.

1. Отсутствие органа, уполномоченного бороться с налоговой преступностью методами и средствами оперативно-розыскной деятельности.

До 2011 года функцию по выявлению налоговых преступлений осуществляли органы внутренних дел, имеющие полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Этот вид правоохранительной деятельности по своему поисково-познавательному потенциалу значительно превосходит мероприятия налогового контроля. Только в рамках оперативно-розыскных мероприятий можно доказать умысел на совершение преступного уклонения от уплаты налогов, предварительный сговор отдельных участников, причастность конкретных лиц к деятельности фиктивной организации, используемой в преступной схеме.

По результатам проверок налоговых органов ранее возбуждалось не более 8% уголовных дел. Основная задача Федеральной налоговой службы состоит в проверке правильности исчисления налогоплательщиками сумм налогов, доначисление выявленных недоимок по ним и обращение взыскания на денежные средства и имущество недобросовестных налогоплательщиков. Функция противодействия налоговой преступности у ФНС является сопутствующей. Не на должном уровне развито межведомственное взаимодействие правоохранительных и налоговых органов по противодействию рассматриваемым преступлениям.

В настоящее время результаты оперативно-розыскной деятельности не могут представляться напрямую следователю до направления налоговыми органами материалов налоговой проверки. Фактически, данные ОРД в этот период могут быть предоставлены лишь налоговому органу для использования при проведении мероприятий налогового контроля и решения вопросов о привлечении налогоплательщиков к налоговой ответственности.

В отличие от мероприятий налогового контроля оперативно-розыскная деятельность в подавляющем большинстве случаев носит негласный характер. Рассекречивание данных ОРД, с учетом тактики ее проведения, осуществляется после получения оперативно- ориентирующей информации, достаточной для изобличения всех участников преступления.

Вместе с тем, на стадии окончания налоговой проверки, сроки которой ограничены, проводимые оперативно-розыскные мероприятия могут быть еще не завершены, их результаты еще не получены.

Согласно же п. 2 ст. 101 НК РФ лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка, вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки лично и/или через своего представителя, а также знакомиться со всеми материалами дела, включая материалы дополнительных мероприятий налогового контроля.

Кроме того, после ознакомления лица со всеми материалами дела и вынесения решения о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение налогоплательщику дается срок, в течение которого он вправе погасить начисленную ему сумму недоимки, пеней и штрафов.

Однако, как показывает анализ следственной практики, лица, совершившие преступление умышленно, как правило, не возмещают причиненный налоговым преступлением ущерб, а принимают меры к уничтожению или фальсификации следов преступления, о которых им стало известно при ознакомлении с материалами дела. Вследствие этого при производстве предварительного следствия собрать доказательственную базу, достаточную для предъявления лицу обвинения, становится практически невозможным.

ФНС России полагает недопустимым заблаговременное информирование органов внутренних дел о планируемых и проводимых налоговыми органами мероприятиях в отношении налогоплательщиков, в отношении которых прогнозируется возможное направление материалов в следственные органы (полагается высокая степень вероятности «утечек» информации из ОВД).

Территориальные налоговые органы отказывают, либо затягивают назначение выездных налоговых проверок по материалам, представленным органами внутренних дел (как правило, не видят оснований для назначения ВНП).

Территориальные органы ФНС России зачастую привлекают сотрудников ОВД для участия в выездных налоговых проверках лишь с целью розыска и привода налогоплательщиков на допрос в налоговый орган. Направляют значительное количество запросов в полицию об оказании содействия налоговому органу по налогоплательщикам, в отношении которых не проводятся совместные выездные налоговые проверки.

В рамках ВНП Сотрудники ОВД не наделены полномочиями должностного лица налогового органа, непосредственно осуществляющего ВНП (допросы, осмотры, выемки документов), что значительно снижает результативность ВНП и затягивает сроки ее проведения, так как сил и средств налоговых органов недостаточно.

Сотрудники ОВД не имеют права принимать участие в камеральных налоговых проверках.

1. Уголовно-правовая защита платежей во внебюджетные фонды.

Федеральным законом от 24.07.2009 г. № 21Э-ФЗ с «1» января 2010 года отменен единый социальный налог. Он трансформирован в страховые взносы в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования), которые не являются налоговыми платежами, в связи с чем, более не попадают в сферу правового регулирования статьи 198-199 УК РФ.

Традиционно платежи в государственные внебюджетные фонды обеспечивались уголовно-правовой охраной статей статьи 198-199 УК РФ. Ранее, до введения единого социального налога, данные фискальные платежи также осуществлялись в форме страховых взносов. Однако, статьи 198-199 УК РФ предусматривали ответственность не только за уклонение от уплаты налогов, но и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. С введением единого социального налога и отменой страховых взносов необходимость специально оговаривать эти платежи в диспозиции названных норм УК РФ отпала, так как единый социальный налог являлся налоговым платежом. Исключение страховых платежей из сферы уголовно-правовой охраны, как представляется, является следствием пробела в законодательстве.

Как показал анализ практики, исключение страховых взносов из сферы уголовно-правового регулирования явилось стимулом, в том числе, для существенного увеличения объема неотраженной в бухгалтерском и налоговом учете зарплаты, выплачиваемой наличными денежными средствами («серой» зарплаты).

С учетом изложенного предлагается внести изменения в статьи 198–199.2 УК РФ, включив в их диспозицию положения, охраняющие не только установленный порядок уплаты налогов, но и страховых взносов, размер уклонения от уплаты которых должен суммироваться с недоимками по налогам и сборам.

Подразделения финансовой полиции смогли бы не допустить мошеннических схем в банковском секторе, которые происходят сегодня и угрожают экономической безопасности государству. К примеру, фиктивные вклады, обнаруженные в махачкалинском банке «Экспресс», составляют семь миллиардов рублей. Об этом сообщает РИА Новости со ссылкой на неназванного представителя Агенства по страхованию вкладов. Банк России выяснил, что подозрительные операции были совершены в конце минувшего декабря. Финансовая отчетность «Экспресса» была сфальсифицирована — в документы внесли данные о якобы внесенных крупных вкладах. При этом менеджеры кредитной организации не передали кассовую и другую документацию по этим сделкам временной администрации ЦБ. Ранее фиктивные обязательства перед вкладчиками были обнаружены также в Трансэнергобанке, который незадолго до отзыва лицензии нарастил вклады в 120 раз до 4,8 миллиарда рублей. Тогда в ЦБ обратили внимание на то, что большинство новых вкладов не превышали 700 тысяч рублей, то есть максимальную сумму, которую компенсирует АСВ^[9].

На сегодня мошеннические операции, которые указаны выше, совершаются практически по всей стране, часть из них выявляется, а другая остается латентной. В данных махинациях практически всегда замешаны контролирующие органы, а точнее лица, которые за свое бездействие получает определенную выгоду в виде откатов.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что создание финансовой полиции позволит эффективно проверять информацию о подозрительных финансовых сделках, уменьшить объемы вывоза капитала в оффшорные страны, а также увеличить налоговые и страховые сборы в бюджет и внебюджетные фонды Российской Федерации.

О необходимости утверждения в системе современного государственного регулирования нового органа – финансовая полиция, централизующего и объединяющего в себе весь функционал по выявлению и раскрытию финансовых преступлений в России, заявил Председатель Следственного комитета Российской Федерации Александр Иванович Бастрыкин, предложив создать финансовую полицию под непосредственным кураторством президента РФ^[10].

На наш взгляд, финансовая полиция, подчиненная непосредственно руководству страны, будет менее подвержена коррупционному влиянию извне и, тем самым, будет эффективней противодействовать как налоговым, так и экономическим преступлениям.