Legal Regulation of Relations of Local Governments and Oil and Gas Companies in Environmental Management

Kuznetsova Nataliya A Department of Constitutional and Municipal Law at Tyumen Stae University, director at Helios Study Center nataliyok@mail.ru Other publications by this author

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще в древние времена. Например, древнегреческий философ Эпикур еще в IV веке до нашей эры пришел к выводу: “Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей…” – который не утратил своей актуальности и в настоящее время.

Правовое регулирование в сфере экологии и природопользования представляет собой важнейший элемент организационно-правового воздействия на рациональное природопользование и охрану окружающей среды, обладающий необходимым механизмом такого воздействия, включающим цели управления, формы, методы, принципы управления.

Если формы управления природопользованием и охраной окружающей среды остаются в основном неизменными, то на различных этапах развития общества менялся приоритет того или иного метода управления.

Например, сейчас все меньше применяется метод санкционирования и все больше - метод разрешения; изменяется соотношение применения административного и экономического методов, устанавливаются новые положения о возможности обжалования в судебном порядке указаний, решений нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений.

При этом обращается внимание не только на методы воздействия государственных органов, органов местного самоуправления на отношения по природопользованию и охране окружающей среды, но и методы воздействия граждан, общественных объединений на государственные органы с целью заставить их проводить необходимую для народа экологическую политику.

Субъектами экологических правоотношений являются:
государство – в лице компетентного органа; юридические лица; физические лица, воздействующие на природную среду с целью ее потребления, использования, воспроизводства либо охраны; хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации, воздействующие на природную среду, в том числе граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также граждане, осуществляющие общее или специальное природопользование.

Управление в сфере экологии и природопользования — это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права.

Тенденции развития сферы управления природопользованием в России являются результатом действия сложной системы факторов, которую условно можно разделить на три группы.

Одна – связана с влиянием внутрироссийских политических, экономических, социальных, технологических процессов, весьма динамично меняющихся в конце XX – начале XXI веков.

Вторая – определяется взаимодействиями с другими странами, в первую очередь – с наиболее развитыми и влиятельными в мировом сообществе в целом. Сущность и формы этих взаимодействий динамичны, проявляются как сотрудничество, компромиссы, лидерство, подчинение, копирование стереотипов, заимствование опыта, противостояние, противоборство в экономической, политической, иных сферах.

Третья – общие закономерности и тенденции развития человечества, проявляющиеся во всех странах, но в разных формах, в зависимости от этнических, цивилизационных, общественно-формационных, социальных, хозяйственных, иных особенностей. Эта группа факторов определяет общие, объективно обусловленные направления изменений взаимодействий общества и природы, общую динамику развития природопользования и управления им.

Под воздействием названных факторов система управления природопользования в России изменялась по разным направлениям, но, несомненно, взаимосвязанным.

Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды является видом экологического управления, органично встроенным в общую систему организации деятельности по охране окружающей среды. Содержание муниципального экологического управления обусловлено ролью местного самоуправления, которая отведена ему Конституцией Российской Федерации. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами охраны окружающей среды.

Существуют проблемы правового регулирования нефтегозовых комплексов в сфере природопользования.

Экологические проблемы являются одними из наиболее актуальных в топливно-энергетическом комплексе. Нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая и газовая промышленность выступают крупными загрязнителями окружающей среды и оказывают негативное химическое и физическое воздействие на все природные компоненты: земли, недра, леса, атмосферный воздух, водные объекты, животный мир, ландшафты и экологические системы в целом. В тех субъектах Российской Федерации, где сосредоточены предприятия отрасли, экологическая обстановка характеризуется как неблагополучная, а уровень загрязнения окружающей среды оценивается как высокий.

В настоящее время проводится реформирование природно-ресурсного и природоохранного законодательства. Сравнительно недавно вступили в силу новые Земельный кодекс и Федеральный закон "Об охране окружающей природной среды". Подготовлены проекты новых редакций Водного и Лесного кодексов, Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Остро ставится вопрос о пересмотре законодательства о недрах. В этих условиях появляется возможность совершенствования правовых институтов охраны окружающей среды в нефтегозовых комплексах.

На сегодняшний день при чрезвычайно благоприятной конъюнктуре нефтяного рынка у нефтяных компаний остаются сверхприбыли, а у дремлющего общества - крупный узел быстро растущих экологических проблем. Совсем недавно существовало успокоительное мнение, что у нас есть какой-то запас времени для принятия мер по спасению экологической ситуации, но экологическая катастрофа наступила, и бурно развивается. Чтобы остановить этот смертельно опасный процесс требуются радикальные перемены в сознании общества и в остальных сферах, потенциально причастных к экстренному созданию и развитию экологического рынка.

За последние три-четыре десятилетия на всех уровнях нефтяного производства существует опаснейшая тенденция использования самых простых (иногда откровенно примитивных) предельно дешёвых технологий и технических средств для бурения, скважинной нефтедобычи и ремонта скважин, эксплуатируются крайне ненадёжные технологические трубопроводы из простых труб общего назначения, не предназначенных для транспортировки коррозионноактивных сред.

Специалисты предупреждали, что масштабы многофакторного прессинга на природу Западной Сибири многократно превышают ее восстановительный потенциал. Как показывает практика, сама природная среда в состоянии «утилизировать» только незначительную часть из того, что уже накоплено.

Корпоративные установки на «максимальную экономию» могут приводить, и нередко приводят к дальнейшему исполнению не очень хорошо обоснованных проектов разработки месторождений, принятых несколько десятилетий назад. В них содержатся крупные экологические упущения.

Практически все территории уже освоенных месторождений Западной Сибири находятся в состоянии экологического коллапса (лат.collapsus - ослабевший, упавший).

Чтобы положительные изменения в экологии наступили, нужна твёрдая организующая воля, адекватное по объёму и срокам финансовое обеспечение и скоординированные усилия многих. В экологическом отношении должны повысить свою активность властные структуры, учёные, врачи, юристы, инженеры всех направлений (особенно нефтяники и их смежники), конструкторы, изобретатели, машиностроители, строители, и остальные граждане, неравнодушные к своему настоящему и будущему.

Главная сложность современной экологической ситуации в том и заключается, что ни одна из нефтедобывающих компаний, обладая достаточным кадровым и экономическим потенциалом, всё же не торопится взять на себя всю ответственность за состояние окружающей среды хотя бы на территории своей производственной деятельности. Очевидно, что выходом из данного тупика стало бы формирование общественных и/или муниципальных территориальных органов, способных выступить в роли ответственных внекорпоративных координаторов экологической деятельности и обладающих достаточными полномочиями и средствами. Одной из основных целей создания таких органов должно быть формирование условий для развития рыночных отношений в сфере экологических услуг. Гармоничное развитие рынка экологических услуг предполагает адекватное обеспечение в материальном, финансовом и организационном планах.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" впервые на федеральном уровне ввел специальные экологические требования при создании и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств: предписывается разрабатывать и осуществлять эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов, сбору нефтяного попутного газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных земель, снижению негативного воздействия, возмещению экологического вреда. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств допускаются только при наличии проектов восстановления загрязненных земель, положительных заключений государственной экологической экспертизы, финансовых гарантий реализации таких проектов.

Представляется, однако, что закон "Об охране окружающей среды" сам по себе не может иметь большого значения в решении проблем экологии нефтегазовой промышленности. Предусмотренные "специальные" требования фактически остаются теми же декларациями, что и общие требования природоохранного законодательства: обезвреживать отходы, возмещать экологический вред, снижать негативное воздействие, получать положительное заключение экологической экспертизы должны все природопользователи, а обязанности собирать нефтяной газ и минерализованные воды, иметь финансовые гарантии остались без конкретизации. Очевидно, что в рамках головного экологического закона детально урегулировать эти отношения невозможно. Очевидно также и то, что положения закона "Об охране окружающей среды" требуют своего развития и дополнения как по вертикали (путем издания подзаконных нормативных правовых актов), так и в горизонтальной плоскости (включение соответствующих норм в акты природно-ресурсного законодательства).

К числу специальных экологических требований к эксплуатации нефтегазодобывающих промыслов можно отнести предотвращение физического нарушения почвенного покрова, необходимость восстановления загрязненных земель, ликвидацию аварийных разливов нефти, предотвращение залповых выбросов в атмосферный воздух сероводорода и иных опасных веществ, утилизацию попутного нефтяного газа, безопасное размещение отходов бурения и добычи, герметизацию устья скважины, предотвращение межпластовых перетоков, минимизацию воздействия работ на животный мир.

Некоторые из перечисленных требований нашли достаточно правильное отражение в законодательстве.

Кроме того, чтобы решение экологической проблемы стало практически осуществимым, необходима разработка и немедленная реализация новых законодательных инициатив. Новые, более объективные экологические законы должны быть приняты в кратчайшие сроки, и в них должны найти отражение все стороны современной экологической ситуации.

Некоторые политики (не они одни) озабочены отсутствием официально сформулированной национальной идеи. При катастрофическом состоянии окружающей среды её и искать не нужно! В сложившейся ситуации спасение окружающей среды - вполне можно считать региональной идеей, а возможно и национальной. По крайней мере, в течение нескольких ближайших десятилетий это способно быть мощным мобилизующим и объединяющим фактором для всего общества.

Что из того, что эта мысль кому-то может показаться не столь эффектной в политическом смысле, зато она крайне важна для настоящего и будущего не только региона, но и всей страны.

Кустов на месторождениях Западной Сибири - многие тысячи! От того и масштабы экологического ущерба - колоссальны. Поэтому требуется срочная научно обоснованная государственная сертификация всех применяемых технологий и средств экологической защиты.

В природоохранной практике не редко так бывает, что фиксируется документально только незначительный объём загрязнений (в площадном и тоннажном измерении), что приводит к катастрофическому разрыву между реальными потребностями и фактическим поступлением средств на экологические нужды.

Пример события вокруг восстановления чистоты бассейна Рейна в послевоенной Германии. Это случилось потому, что было вовремя обеспечено достаточное финансирование комплекса экологических целевых программ.

Всем нам, прямо или косвенно причастным к разрушению природной среды северного края и хладнокровно наблюдающим за её мучительной агонией, - должно быть не только неловко за пассивное отношение к нуждам ПРИРОДЫ, но и должно быть беспокойно за жизнь будущих поколений! Ведь не все захотят, и не все смогут уехать из Севера. Здесь рождается уже второе поколение, для которого эта земля - его «малая Родина».

Экологическая деятельность сегодня - это такое же сражение за физическое выживание нации, как и в пору военного лихолетья. Это сражение требует не малого напряжения духовных и физических сил. Только поле брани - окружающая всех нас природная среда, а смертельный враг - наше гражданское равнодушие и безынициативность.

Наши экологические долги появились не вдруг, и с момента своего появления они всё время растут необычно высокими темпами. Эти долги нельзя реструктурировать по аналогии с финансовыми долгами. Экологический долг нужно обязательно погашать в срок, а ещё лучше - досрочно. «Экологический дефолт» - вполне реальная угроза национальной безопасности! Отказ или просрочка платежей по счетам ПРИРОДЫ ставит под угрозу не только и не столько экономику, сколько сами основы биологического существования населения западносибирского нефтедобывающего региона и даже всей страны, соседних и дальних стран.

Лучшим РК-ходом для любых компаний было бы долевое участие, соответствующее уровню прибылей, в создании общественных экологических фондов при руководящих структурах муниципальных образований национальных округов и области. Общественность может, и должна активно включиться в этот процесс. Такие фонды необходимы для ускорения развития рынка экологических услуг и стимулирования экологической активности, для выполнения первоочередных изыскательских работ по выявлению наиболее доступных для ликвидации участков и финансирования экологических рабочих проектов для этих целей.

Также необходимы средства для активизации научных исследований и поиска прорывных изобретений в области экологии с использованием теории решения изобретательских задач (ТРИЗ). То есть, если не хватает эффективных решений для перекрытия всех экологических потребностей, то их следует изобрести, воплотить в инженерные проекты и оперативно внедрить в практику.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущего поколений. Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.

Общество и все его структуры должны осознать всю драматичность ситуации, в которой мы все находимся. И в праве просить и даже требовать от прямых и косвенных участников и их соучастников исправить ситуацию хотя бы до минимально допустимого состояния.

Если мы действительно всерьёз относимся к своему будущему и будущему своих детей, то должны своевременно вложить достаточные средства и усилия в спасение той среды, которой сами дышим, пьём, едим, купаемся, где работаем, отдыхаем, живём и, где будут вынуждены жить наши потомки.

Долго думать и спорить по привычке о степени виновности или косвенной причастности каждого - уже нет времени!

Самое важное, что в сложившейся обстановке может сделать нынешнее поколение, это поднять своё сознание до уровня, достаточного для развёртывания планомерной, кропотливой, чётко скоординированной и результативной работы по экологическому спасению. Этого крайне необходимо добиться на всех уровнях общества: предприятий ТЭК, правительств с их структурами, учёных и конструкторов, общественности и всеми нами.

Охрана окружающей среды как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. В последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. При этом вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, также подвергались изменениям.

История правового регулирования природоохранных полномочий органов местного самоуправления свидетельствует о нестабильности подходов к их определению, что вполне очевидно отражает не только изменения в экологической политике государства, но и - в еще большей степени - повороты в муниципальном законодательстве и построении межбюджетных отношений. Объем вопросов местного значения природоохранной направленности неоднократно менялся и в муниципальном законодательстве, что происходило по мере изменения представлений законодателя о содержании местного самоуправления.

Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет - примером чему может служить противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля, - стали одной из главных причин невысокой эффективности экологического управления. Кроме того, есть основания полагать, что неоднократное перераспределение природоохранных полномочий между уровнями власти осуществлялось без достаточного обоснования их принадлежности тем или иным реализующим органам.

В целом законодательство поддерживает экологическую составляющую в деятельности органов местного самоуправления, однако эта линия не является последовательной, и потому правовое обеспечение муниципального управления в сфере охраны окружающей среды остается важным направлением формирования и реализации государственной экологической политики.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.

Природоохранные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления с учетом экологических интересов населения, а точнее - в целях защиты таких интересов при ведении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей среды.

Поиск вариантов оптимального распределения природоохранных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, вероятно, еще не завершен, и динамичность законодательного обеспечения обусловливает актуальность правовых исследований в данной сфере.

Отказывать российскому природно-ресурсному и природоохранному законодательству в регулировании отношений по охране окружающей среды при пользовании недрами нельзя. Однако имеющиеся положения разрозненны, неполны и зачастую неконкретны, они нуждаются в дополнении и систематизации. Наиболее целесообразным путем совершенствования правовой охраны окружающей среды в нефтегазодобывающей промышленности является включение соответствующих специальных экологических требований в новый Федеральный закон "О недрах", как основной законодательный акт для данной сферы хозяйственной деятельности.

Прежде всего, необходимо осознать, и честно признать, что все мы, всё современное общество - в большом долгу перед ПРИРОДОЙ. Мы должны понять, что природа ранима и в ней ВСЁ взаимообусловлено точно так же, как и в любом живом организме. И если серьёзных ран нанесено слишком много, то может наступить уже непоправимый исход.