Problems of and possibilities for further development of taxation federalism in light of the conditions of modernization of the Russian economy

Musaeva Khaibat Magomedtagirovna PhD in Economics Professor at Dagestan State University 3670025, Russia, respublika Respublika Dagestan, g. Makhachkala, ul. M. Gadzhieva, 43 xaibat27@rambler.ru Other publications by this author

В современных условиях переход к инновационному развитию экономики РФ и ее модернизация являются одним из ключевых факторов активизации экономического роста. Достижение экономического роста в условиях инновационного развития экономики России может быть обеспечено посредством совершенствование налоговой политики на федеральном уровне как фактора формирования эффективной модели налогового федерализма.

В настоящее время в России в целом завершено формирование основ налоговой системы государства с цивилизованной экономикой. Налоговая система базируется на общепринятых в современной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики. Совершенствование налоговой политики РФ в последние годы осуществлялось в тесной связи преобразованиями в области бюджетно-налогового федерализма. В тоже время, следует отметить, что, не смотря на прогрессивные преобразования, улучшения механизма налогообложения, вопросы эффективного разграничения и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы по-прежнему остаются одним из противоречивых областей в отечественной налоговой системе, что является сдерживающим фактором формирования реального бюджетно-налогового федерализма в РФ.

В федеративных государствах постоянно ведется поиск формулы распре­деления доходов между различными уров­нями власти, которая бы улучшила финансовое состояние и качество выполне­ния возложенных функций и задач без ухудшения положения других уровней власти. Однако в практике проблемно добиться такого состояния. Итальянским экономистом В. Парето было введено понятие оптимума (оптимум Парето), означающее такое состояние, при котором невозможно улучшить по­ложение какого-либо из участников обмена без того, чтобы не ухудшить поло­жение хотя бы одного из остальных. Но иногда наблюдаются измене­ния, которые, улучшая положение одних, не затрагивают положения других. Подобные изменения получили название улучшение по Парето^[4].

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ. Сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально- экономической сферой во многом зависит от решения проблем оптимального соотношения доходов федерального бюджета, региональных и местных бюджетов. Россия относиться к асимметричным федерациям. Формально в Конституции РФ как бы не фиксируется асимметричность федеративного устройства России, если не считать упоминания о «республиках», но в реальности она имеется. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит и для сохранения единства федеративного государства.

Сложившаяся в России модель налогового федерализма во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2012 г. 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Полная и последовательная реализация принципов налогового федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой финансовых ресурсов, обусловленной тяжелыми последствиями финансово-экономического кризиса. В этой связи главная задача государственной власти состоит в том, чтобы выбрать оптимальную модель налоговых отношений в стране и, реализуя ее, устранять диспропорции в социально-экономическом развитии территорий.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует определение бюджетного федерализма. Однако в экономической литературе встречаются различные определения, например, «Бюджетный федерализм - это бюджетные взаимоотношения центра и регионов». По мнению В.П. Орешина, Л.В. Потапова в настоящее время в РФ сложилась определенная система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного ^[9]. Ученые - экономисты Н.Г. Викторова, Е.Н. Евстигнеев, Г.П. Харченко отмечают, что в России существует проблема бюджетно - налогового федерализма. По их мнению, суть этой проблемы заключается « …. в определении и понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, предприятий и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, задают не только параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов» ^[6]. В этой связи бюджетно - налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, определения четких пропорций распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы.

На наш взгляд проблему бюджетно - налогового федерализма следует рассматривать значительно шире. Реальный бюджетно - налоговый федерализм должен базироваться на сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Не случайно Бюджетный кодекс РФ (ст.28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней.

В настоящее время отсутствует институционально закрепленное представления о налоговом федерализме. Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источ­ников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны ^[5]. По мнению д.э.н., профессора Р.Г. Сомоева, налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным терми­ном можно понимать разграничение и распределение налоговых источ­ников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

В широком смысле налоговый федерализм можно характеризовать как слож­ную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправле­ния, обусловленные необходимостью эффективной реализации на само­стоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным дого­вором и иными законодательными актами круга полномочий в общего­сударственных интересах ^[11].

Известный ученый Д.А. Татаркин полагает, что «налоговый федерализм представляет собой сложное социально-экономическое явление, включающее в себя как организационно-технические действия по формированию и распределению государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных ресурсов, так и совокупность специфических, противоречивых по своей природе экономических отношений, отражающих особенности взаимодействий между всеми участниками, порождающими и реализующими налоговый процесс» ^[7].

В диссертационном исследовании М.Р. Пинской «Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве» сформулирована трактовка налогового федерализма, под которым понимается «законодательно закрепленная система разграничения налоговых полномочий и ответственности между уровнями власти в федеративном государстве по распоряжению формируемой на своей территории налоговой базой в соответствии с вверенными им функциями». Автор справедливо полагает, что «развитие налогового федерализма способствует достижению гармонизации налоговых интересов уровней власти» ^[10].

Основной задачей налогового федера­лизма является обеспечение единства России как федеративного госу­дарства и стабильности его социально-экономического развития на ос­нове удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звень­ями бюджетной системы. Налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральными законодательными актами налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне - распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы субнациональным (региональным и местным) органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом, на взгляд автора, заключается полнота содержания данного понятия ^[8].

В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, на­званные нами как: кумулятивный - соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти; нормативный - долевое распределение доходов от налогов меж­ду различными уровнями бюджетной системы по нормативам, в процен­тах («германская» модель); дистрибутивный - концентрация налоговых поступлений перво­начально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы; фиксированный - разграничение, и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принци­пами налогового федерализма («американская» модель).

Практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение налогов одним способом, всегда применялась их комбинация при приоритете того или иного подхода. Использование исключительно одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней.

В современной России распределение доходов по уровням бюджетной системы базируется на сочетании фиксированного, дисрибутивного и нормативного метода (при приоритете дисрибутивного и нормативного). На данном этапе социально-экономического развития РФ такая комбинация неэффективна, она способствует увеличению доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала. В целом необходимо отметить, что по данному аспекту мы разделяем мнения Е.Б. Дьякова ^[3] и полагаем, что в РФ сложившийся в стране за годы рыночных реформ механизм распределения налогов представляет сложную, запутанную и не рациональную систему.

В период становления рыночной экономики вопросы совершенствования межбюджетных отношений в РФ исчерпывались в основном реформированием порядка формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. При этом были оставлены в стороне вопросы совершенствования основной составляющей межбюджетных отношений - разграничение и распределение налоговых платежей между бюджетами разных уровней. Вследствие выше изложенного, наблюдается сильный разрыв в уровнях обеспеченности налогами собственных доходов бюджетов субъектов РФ. Так, в 2011г. удельный вес налогов в собственных доходах 44 субъектах Федерации был ниже среднего уровня по РФ (в среднем по РФ – 41,19%). Сравнительные данные о максимальных и минимальных значениях налоговых поступлений в общем объеме собственных доходов субъектов РФ представлены в таблице 1.

Таблица 1

Характеристика максимальных и минимальных значений налоговых поступлений в общем объеме доходов субъектов РФ за 2011 г. (в %)

Источник: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 1.01.2012 года (период мониторинга - 2012 г.). www. minfin.ru.

На современном этапе одной из сложных методологических проблем является обеспечение справедливости в разграничении и распределении «инфляционных» налогов между федеральным и территориальными бюджетами, поскольку именно они являются определяющими, наиболее фискально значимыми источниками бюджетной системы РФ. К данным доходным источникам относятся такие налоги как НДС, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц. Наряду с разграничением доходов по вертикали бюджетной системы, необходимо ввести в практику механизм устойчивого закрепления части поступлений по «инфляционным» налогам за региональными бюджетами на постоянной основе. По нашему мнению, закрепления должны быть дифференцированы в зависимости от степени бюджетной обеспеченности собственными доходами.

В Российской Федерации в связи с резким различием регионов по уровню экономического развития, целесообразно дифференцировать нормативы отчислений от регулирующих налогов по субъектам Федерации, но при этом должны применяться единые критерии дифференциации. В том случае, если в методику расчетов нормативов отчислений будут включены объективные условия и особенности каждой территории, то разное их количественное выражение непосредственно повлияет на устанавливаемый для данного субъекта РФ размер отчислений от регулирующих налогов (нормативы будут дифференцированными) ^[1]. Это позволит нормативному методу выполнять регулирующую функцию. При едином принципе обоснования размеров бюджетов субъектов Федерации, нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты могут быть различными, дифференцированными. Единство должно быть в главном - в равных возможностях регионов, а не в одинаковых ставках и нормативах отчислений от регулирующих налогов.

В Налоговом кодек­се РФ, определено, что под установлением налога понимается определение основ­ных элементов налогообложения. К таким элементам относится: объект налога, налогоплательщик, налоговая база, налоговая ставка, налоговый период, порядок и сроки уплаты налога бюджет, в который зачисляется налоговый оклад. Следовательно, имея конституционное право «устанавливать региональные и местные налоги», региональные органы законодательной власти, а также органы местного самоуправления должны иметь право и обязаны устанавливать все названные выше элементы налогообложения. Эти полномочия у субнациональных органов власти формально имеются, и какая-либо еще дополни­тельная их передача федеральными законами не тре­буется.

Однако, в реальной практике полномочия субнациональных органов власти при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены. Все определяющие элементы налогообложения установлены федеральным налоговым законодательством, а региональные и местные органы власти (статья 12 НК РФ) вправе ли лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты по соответствующему налогу. Предоставление субнациональным органам власти прав по регулированию всех элементов по региональным и местным налогам обеспечит конституционные права и реальную самостоятельность территорий в формировании финансовой основы субъекта Федерации. В случае необходимости льготирования социально - значимых категорий налогоплательщиков на всей территории РФ можно предусмотреть компенсацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам выплатами из федерального бюджета.

Модернизация экономики РФ обуславливает необходимость избрать такую степень самостоятельности субнациональных органов власти, которая отвечает условиям целостности российского государства. Совершенствование действующего налогового законодательства в РФ должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий субнациональных органов власти при одновременном повышении эффективности налогового администрирования. На наш взгляд, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной автономии территорий. В условиях реализации принципов бюджетно - налогового федерализма самостоятельность региональных и местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной.