Ministry of Finance of the Russian Federation as a Participant of Financial Law Relations

Полноценная деятельность органов государственной власти в сфере финансовых правоотношений возможна лишь при наличии у них всех необходимых свойств субъектов финансового права, среди которых немаловажную роль занимает правосубъектность. Орган государственной власти является единым субъектом права, участвующим в финансовых правоотношениях и обладающим правосубъектностью, с присущими только ей особенностями в сфере финансовой деятельности государства:

1) Для возникновения право- и дееспособности необходимо принятие соответствующего нормативно-правового акта, регламентирующего основы, направления деятельности, права и обязанности и иные характеристики органа государственной власти.

2) Возникновение право- и дееспособности у органа государственной власти, как и у любого юридического лица, происходит одновременно, поскольку создание органа государственной власти необходимо не просто для его наличия, существования, а для реализации возложенных на него государством функций и задач с учетом общественных интересов.

3) Необходимость осуществления финансовых прав и исполнения финансовых обязанностей зависит от наступления определенных юридических фактов, регламентированных законодательством. Иными словами, орган государственной власти осуществляет правосубъектность планомерно, постепенно реализуя предоставленные ему права и обязанности в зависимости от наступления определенных событий, сроков или факторов.

4) Объем право- и дееспособности органа власти зависит от положений закона, от задач и целей его деятельности, предмета ведения, полномочий по распоряжению вверенному органу власти государством соответствующего имущества, от наличия властных императивов, позволяющих или запрещающих что-либо делать, а также устанавливающих определенные процедуры.

5) Организационно-правовая форма органа власти, а также его принадлежность к той или иной ветви власти играют большую роль при формировании и осуществлении правосубъектности органа власти в сфере финансовой деятельности государства.

6) Ограничение правосубъектности невозможно самостоятельно, а только с использованием принудительной силы государства, поскольку орган власти изначально действует в рамках закона и с учетом целей своего создания.

7) Изменение правосубъектности возможно различными законными способами, что отражается в увеличении, уменьшении, преобразовании объема право- и дееспособности.

8) Изменение общественных потребностей, функций государства, преобразование аппарата власти могут сказаться на прекращении деятельности самого органа власти и, как следствие, его правосубъектности в сфере финансовой деятельности государства.

Министерство финансов РФ (далее – Минфин) является органом исполнительной власти, коллективным субъектом финансового права, участие которого в финансовых правоотношениях обязательно. Государство в лице своих органов власти определило и закрепило на уровне нормативно-правового регулирования за Минфином цели, задачи его деятельности, предмет ведения.

Безусловно, Минфин – это «орган-исполнитель», т.е. в его предмет ведения не входит создание и принятие законодательных актов, но на него возложены определенные обязательства. Данные обязательства должны соблюдаться, поскольку государство и общество в данном органе власти представляет лицо, способное разрешить множество вопросов, связанных с финансовой деятельностью государства, финансовой системой страны, с концентрацией, распределением и расходованием централизованных фондов денежных средств.

Как и всякий субъект права, Минфин, как образование, созданное государством, имеет определенные цели, ради которых оно создавалось, задачи, которые могут быть решены при его наличии, предмет ведения, в рамках которого осуществляется его деятельность. Все эти элементы определены не самостоятельно Минфином (это невозможно, поскольку его развитие не произошло само по себе без привлечения внешних сил), а установлены положениями группы нормативно-правовых актов. Данное обстоятельство является одним из подтверждений публичного характера создания, развития, существования и деятельности Минфина.

Цель как неотъемлемая составляющая характеристики органа определяется его управленческой сущностью, принимая во внимание, что государственное управление всегда выступает как целенаправленное воздействие ^[1]. Цель существования органа власти формулируется в общей форме и указывает на предназначение, необходимость его существования.

При создании Минфина основной задачей государства являлся момент определения конкретных целей для данного органа власти, а также вопрос о возможности реализации этих целей, т.е. какие необходимы органу правовые инструменты, механизмы, процедуры, использование которых поможет созданию эффективности деятельности данного органа власти и удовлетворения потребностей общественной и государственной жизни, сообразуясь при этом с духом и буквой закона.

Задачей Минфина является исполнение возложенных на него функций и полномочий в строгом соответствии с законом, т.е. в установленном порядке, сроки, с применением соответствующих правовых средств и методов. Главное, при исполнении своей задачи Минфин должен принимать во внимание и руководствоваться в своей деятельности общими принципами права, учитывать первостепенную значимость прав и свобод человека и гражданина, а также других субъектов права, учитывать невозможность злоупотребления предоставленным ему объемом власти. Властные полномочия Минфина не должны рассматриваться только как средство удовлетворения лишь государственных потребностей, но и как способ удовлетворения общественных интересов, как способ, показывающий, что соответствующая сфера общественной жизни взята под контроль, она не безразлична государству, более того, ее правовое регулирование является одной из первостепенных задач государства, поскольку от этого зависит существование всей страны в целом.

Задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты управления ^[2]. Интересным с научной точки зрения является тот факт, что в Положении о Министерстве финансов РФ не закреплены ни цели, ни задачи его деятельности. Однако, что касается ведомств, руководство которыми осуществляет Президент РФ (согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ^[3], то в почти каждом положении, регулирующем их деятельность, освещены основные задачи и полномочия. Таким образом, в Положении о Министерстве финансов РФ требуется устранить неточности в структуре данного акта. В нормативно-правовом акте, устанавливающем и регулирующем правовой статус органа власти, должна присутствовать внутренняя организация, т.е. указание на цель деятельности, задачи, функции, предмет ведения (сферу деятельности), полномочия. Указание вместо цели задач или функций приводит к подмене одного другим, к неправильной расстановке приоритетов деятельности. Правильнее определять орган власти через его главное предназначение, а потом отражать остальные характеристики. Иногда цель деятельности и задачи органа власти можно вывести путем анализа других нормативно-правовых актов, затрагивающих его деятельность. Тем не менее, виду того, что цель отражает первопричину и первооснову учреждения и существования органа власти, она должна быть отражена в соответствующем акте (даже путем дублирования, повторения положений законов и подзаконных актов).

Предметом ведения Минфина является сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено законодательством к компетенции данного органа власти, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ним, находится под его управлением, т.е. круг вопросов, на которые распространяется его юрисдикция. Так, согласно п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации ^[4] имеется достаточно сфер общественных отношений, в рамках которых осуществляет свою деятельность Минфин: сфера бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

Функции Минфина представляют собой основные направления деятельности данного субъекта права. Функции органа власти отображают содержание такой деятельности, обеспечивают ее предметность, решают вопрос о разделении труда в государственном аппарате^[5]. В Положении о Министерстве финансов Российской Федерации указаны основные функции, в рамках которой ведется деятельность рассматриваемого органа власти, а именно: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций. Необходимо отметить, что наделение Минфина подобными функциями согласуется с общими направлениями административной реформы, проводимой в нашей стране, а также с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данным Указом (п. 3) установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Кроме того, Указом Президента № 314 разъяснено, что «под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц». Необходимо отметить некоторые функции Минфина, которые предоставляются всем федеральным министерствам Указом Президента № 314:

1) осуществление правового регулирования в установленной сфере деятельности на основании и во исполнение Конституции РФ, иных законов и подзаконных нормативно-правовых актов;

2) осуществление координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

3) осуществление координации деятельности государственных внебюджетных фондов.

Цель создания и деятельности органа государственной власти, его задачи и предмет ведения определяют объем правосубъектности Минфина, обладающей определенными особенностями в сфере финансовой деятельности государства. Правосубъектность Минфина относительна, поскольку ее действие находится в прямой зависимости от предписаний законодательства. Правосубъектность помогает Минфину стать участником финансовых правоотношений, реализовать имеющиеся у него полномочия. Минфин, осуществляя определенные направления деятельности, наделяется государством кругом полномочий для обеспечения достижения поставленных перед ним задач. Полномочия указывают, как и каким образом, орган государственной власти вправе и должен осуществить функции для совершения управляющих воздействий на других субъектов права. В Положении 2004 г. о Министерстве финансов РФ имеются нормы о его полномочиях и отдельно о его правах. Возникает вопрос о наличии обязанностей Минфина. Поскольку Минфин является субъектом финансового права, обладающим возможностью применения принудительной силы государства, то полномочия, которые ему предоставляются, являются своего рода «сплавом» прав и обязанностей ^[6], где «обязательное» преобладает над «возможным». Иными словами, Минфин имеет право, но обязан выполнять в рамках своей деятельности действия, предписанные ему законодательством. Кроме того, реализация этих полномочий зависит от потребностей в них. Так, Минфин вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства. Очевидно, это происходит не спонтанно, а когда того, требует закон (например, Минфин вносит в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о бюджете на следующий финансовый год и плановый период).

Отдельно выделяются в Положении 2004 г. о Министерстве финансов РФ права Минфина. Но они также входят в полномочия анализируемого органа государственной власти. Это следует из логики законодателя, поскольку в разделе о полномочиях Минфина содержатся отдельно пункты о его полномочиях и правах. В данном случае позиция законодателя неоднозначна. Поэтому в целях ясного понимания того, что же собой представляют полномочия, необходимо в разделе о полномочиях отдельно указать об обязанностях Минфина, отдельно - о его правах. В таком случае получится более логичная в организационном плане структура (полномочия = права + обязанности). Кроме того, в качестве альтернативы объединить все положения о правах с положениями о полномочиях, а соответствующий раздел обозначить как компетенция. Далее указать, что в состав компетенции входят соответствующие полномочия (компетенция→полномочия). Последний вариант представляется наиболее приемлемым, поскольку разделить полномочия на «только права» и «только обязанности» достаточно затруднительно, что может вызвать последующие дискуссии теоретического и практического масштаба.

Минфин не может уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе включенные в его статус функции окажутся нереализованными, т.е. управление не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для государства и общества ^[7]. Возникает вопрос, разве имеется такая возможность не осуществлять данные виды деятельности, права и полномочия, предусмотренные в Положении 2004 г. о Министерстве финансов РФ. Бесспорно, это мера должного поведения - перед нами полномочия.

Кроме того, перечень полномочий Минфина завершается следующей фразой: «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». В данном случае происходит смешение понятий полномочия и функции, что, несомненно, должно быть исправлено законодателем.

Правоспособность Минфина в сфере финансовой деятельности государства представляет собой возможность иметь определенные полномочия (права и обязанности) в конкретной сфере деятельности (предмет ведения).

Возникновение правоспособности Минфина необходимо связать с моментом его первоначального создания, а именно 8 сентября 1802 года Манифестом Александра I. Приобретение же данным ведомством четкой структуры, определение его полномочий и компетенции связано с изданием 25 июня 1811 года императорского Наказа. Нынешнее Постановление Правительства от 30.06.2004 № 329, изданное во исполнение Указа Президента РФ № 314 не является актом, создавшим министерство, но играет роль преобразователя, т.е. изменяет правоспособность Минфина с учетом нынешних тенденций и состояния современного законодательства. Безусловно, что Минфин уже давно не руководствуется в своей деятельности Манифестом 1802 года и императорским Наказом 1811 года, но значение этих актов нельзя недооценивать, поскольку они положили начало существованию нового органа власти.

Изменение правоспособности Минфина возможно, как и у любого субъекта финансового права. Однако в силу того, что Минфин – орган государственной власти, изменение его правоспособности, заключенной в Положении 2004 г. о Министерстве финансов РФ, возможно не самостоятельно, а на уровне постановлений Правительства РФ, поскольку Минфин находится в его ведении. Кроме того, если отдельные полномочия сосредоточены в рамках законов, то только на основании принятия закона о внесении изменений и дополнений, об утрате силы отдельных законодательных актов или их положений, возможно изменение правоспособности Минфина.

Возможность прекращения правоспособности существует относительно каждого субъекта права, в том числе и Минфина. Однако многолетняя история его деятельности, круг вопросов и задач, которыми занимается Минфин, показывает на особую значимость данного ведомства. Подобные факты указывают на маловероятность упразднения и прекращения деятельности Минфина РФ, а, следовательно, на маловероятность прекращения действия его правоспособности.

Относительно объема правоспособности необходимо отметить следующее. Объем, или содержание правоспособности Минфина в сфере финансовой деятельности зависит от положений законодательства, предоставляющего ему возможность иметь определенный набор прав и возлагающего на него исполнение соответствующих полномочий. Кроме того, немаловажную роль в отношении того, какими полномочиями может обладать Минфин, играет возможность распоряжения вверенным ему государством имуществом.

Минфин не является собственником находящегося в его распоряжении имущества. Данное имущество закреплено за ведомством на праве оперативного управления, существо которого не позволяет распоряжаться каким-либо образом имуществом без получения согласия собственника имущества, т.е. государства в лице уполномоченных органов. Более того, данное ведомство находится на содержании государства, которое планирует расходование денежных средств. Следовательно, объем правоспособности Минфина в сфере финансовой деятельности ограничивается возможностями по распоряжению имуществом и денежными средствами, переданными ему государством для обеспечения его внутренней деятельности.

В силу того, что Минфин по своему существу является органом государственной власти, то его дееспособность в сфере финансовой деятельности возникает, изменяется и может быть прекращена одновременно с правоспособностью. Поэтому все выводы в настоящей работе о правоспособности Минфина могут найти свое применение в отношении его дееспособности. Дополнительно отметим, что дееспособность для Минфина как органа власти заключается в способности планировать, исполнять, реализовать свои действия (бездействие), способности осуществлять установленные для него полномочия.

Характер деятельности, объем право- и дееспособности зависит от властных императивов, т.е. предписаний в виде запретов и пресечения возникновения случаев нарушения законодательства. Так, Минфин не может осуществлять функции по контролю и надзору, а также управлению государственным имуществом. Это является не ограничением право- и дееспособности, а является установлением определенных «барьеров» в виде запретов, за рамки которых выходить не следует, поскольку это может привести к вмешательству в деятельность других органов власти, нарушению прав и свобод других субъектов права, принятию неправомерных решений, совершению незаконных действий (бездействия) ^[8]. За этими рамками Минфин не обладает статусом участника финансовых правоотношений.

Таким образом, на основе изложенных в настоящем пункте теоретических положениях об особенностях правосубъектности органов государственной власти, особенностях правосубъектности (компетенции) Министерства финансов РФ можно сделать следующие выводы:

1) Минфин России как непременный и обязательный субъект финансового права и участник финансовых правоотношений обладает правосубъектностью, с присущими только ей особенностями, в сфере финансовой деятельности.

2) Право- и дееспособность Минфина России как участника финансовых правоотношений зависит от трех факторов: а) момент создания (возникновение право- и дееспособности); б) момент изменения основ деятельности (преобразование прав и обязанностей, дополнение новыми или изъятие имеющихся (исключение)); в) момент прекращения существования органа власти.

3) Объем право- и дееспособности Минфина России зависит от уровня нормативно-правового регулирования его деятельности, от наличия властных императивов, позволяющих, запрещающих что-либо делать, а также пресекающих возникновение и существование неправомерных действия (бездействия) и решений органа власти, от целей его деятельности, организационно-правовой формы органа власти, его принадлежности к той или иной ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной), от круга полномочий по распоряжению вверенным органу власти имуществом.

4) Для каждого органа власти должны быть четко закреплены цели и задачи его деятельности. Отсутствие конкретных целей и задач в Положении о Министерстве финансов РФ указывает на необходимость их закрепления в данном нормативно-правовом акте в целях четкого определения и закрепления ориентиров деятельности рассматриваемого органа власти, в том числе в рамках финансовых правоотношений.

5) Определение предмета ведения Минфина России указывает на сферу общественных отношений, в рамках которых Минфин реализует свои права и обязанности, включая финансовую деятельность государства.

6) В Положении о Минфине России закреплены нормы о полномочиях и правах данного органа власти, причем права зафиксированы в разделе II «Полномочия», а об обязанностях ничего не указывается. Представляется, что полномочия являются своего рода «сплавом» прав и обязанностей, где «обязательное» преобладает над «возможным». Иными словами, Минфин имеет право, но обязан выполнять в рамках своей деятельности действия, предписанные ему законодательством. Предлагается в целях понимания того, что же собой представляют полномочия, в разделе о полномочиях отдельно указать об обязанностях Минфина, отдельно - о его правах. В таком случае получится более логичная в организационном плане структура (полномочия = права + обязанности).

7) Дополнительно следует обратить внимание законодателя на то, что в Положении о Минфине России перечень полномочий завершается следующей фразой: «осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности». В данном случае происходит смешение понятий полномочия и функции, что, несомненно, должно быть исправлено законодателем.

8) Правосубъектность Минфина России обладает признаками публичности и относительности.

9) Министерство финансов РФ, являясь органом государственной власти и юридическим лицом, участвует в многообразных правоотношениях, в том числе финансовых. Институт правосубъектности играет в данном случае первостепенную роль, так как является предпосылкой возможности участия в финансовых правоотношениях.

10) В целом в отношении Минфина России как юридического лица применимы основные теоретические положения о правосубъектности юридических лиц с учетом особенностей, характерных для органов государственной власти.

11) Сфера деятельности Минфина связана с областью публичного права. Безусловно, это не означает, что сфера частноправовых отношений закрыта для данного органа. Тем не менее, в силу своего изначального предназначения, места в правовой системе, направлений деятельности (функций) Минфин априори задействован в большей степени в области публично-правового регулирования.