U. S. Foreign Corrupt Practices Act of 1977 and international law initiatives on global counteraction of corruption: problems of criminalization and administration of questionable operations of transnational corporations during the 1970’s

Trofimov Egor Viktorovich ORCID: 0000-0003-4585-8820 Doctor of Law Deputy Director for Science, St. Petersburg Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice 199178, Russia, g. Saint Petersburg, 10-ya liniya V.O., 19, lit. A, kab. 36 diterihs@mail.ru Other publications by this author

Действующий в США Закон о зарубежной коррупционной практике 1977 г. (FCPA — the Foreign Corrupt Practices Act of 1977) сегодня является одним из наиболее жестких и эффективных национальных актов, применяемых экстерриториально в рамках «effects doctrine». Значение этого акта глобально, несмотря на то что FCPA является всего лишь национальным законом.

С использованием правовых средств, заложенных в FCPA еще в 1977 г., власти США с возрастающей активностью применяют многомиллионные санкции к транснациональным корпорациям (ТНК) всего мира. Так, в 2008 г. за международное коммерческое взяточничество были наложены санкции в сумме 1,6 млрд. долл. США на корпорацию Siemens AG, ФРГ (в т. ч. 800 млн. долл. на основе FCPA в пользу министерства юстиции США и комиссии по ценным бумагам и биржам США), а в 2017 г. — 2,6 млрд. долл. на корпорацию Odebrecht, Бразилия (в т. ч. 93 млн. долл. в пользу властей США). Санкции на сотни миллионов долларов применялись к корпорациям KBR / Halliburton (США) в 2009 г., BAE (Великобритания), Snamprogetti Netherlands B.V. (Нидерланды) / ENI S.p.A. (Италия), Technip S.A. (Франция), Daimler (ФРГ) и Alcatel-Lucent (Франция) в 2010 г., LGC Corporation (Япония) в 2011 г., Total S.A. (Франция) в 2013 г., Alcoa (США) и Alstom S.A. (Франция) в 2014 г., Vimpelcom Ltd. в 2016 г. и т. д.

К сожалению, несмотря на всемирное действие FCPA, в отечественной научной литературе ему уделено очень мало внимания. Советская наука вслед за советской внешней политикой, по сути, игнорировала FCPA, а в современной России едва ли не единственным монографическим исследованием данного вопроса является небольшая работа Д. В. Бакатина и Т. К. Ковалевой, изданная в 2001 г. ^[75] Однако, принимая во внимание глобализацию проблемы коррупции, необходимо исследование FCPA и практики его применения для правильного понимания современных механизмов криминализации и администрирования сомнительных операций транснациональных корпораций, а также тенденций развития и функционирования антикоррупционных международных и национальных правовых средств не только в США, но и во всем мире.

В настоящей статье с целью выявления смысла уголовно-правовых и административно-правовых средств, закрепленных в FCPA, он подвергнут историко-правовому исследованию и системному анализу в контексте глобальных антикоррупционных инициатив и международных процессов 1970-х гг., когда FCPA готовился и принимался. В основу исследования положены официальные акты и документы 1970-х гг., а также суждения современников тех событий.

До 1970-х гг. вопросы коррупции крайне редко поднимались на международном уровне. Проблема коррупции оставалась национальной до начала глобальных антикоррупционных инициатив 1970-х гг., вызванных недовольством развивающихся стран деятельностью ТНК. Многие годы до этого ТНК действовали в странах происхождения и принимающих странах без эффективного государственного контроля. Причиной их исключительного положения служило то, что в обстановке умаления роли развивающихся стран ТНК обеспечивали, наряду с собственными корпоративными интересами, жизненно важные экономические интересы развитых капиталистических стран за счет эксплуатации сырьевых ресурсов развивающихся стран и проведения агрессивной политики на их товарных рынках. Для этого при поддержке стран происхождения ТНК, многие из которых были северно-американскими, использовали в развивающихся странах неправомерные и неэтичные методы: ограничительную коммерческую практику, вмешательство в выборы и другие внутриполитические процессы, свержение невыгодных режимов, а также подкуп местных политиков и чиновников.

Непосредственным поводом к политизации вопроса коррупционных практик ТНК и его активного международного обсуждения стало вмешательство северно-американских ТНК «International Telephone and Telegraph Company», «Anaconda Copper Mining Company» и «Kennecott Copper Corporation» во внутриполитические процессы Чили в 1970-1973 гг., завершившиеся гибелью президента С. Альенде и установлением диктатуры А. Пиночета ^{[66, p. 13]}. Эти события вызвали международную дискуссию по вопросам регулирования статуса и деятельности ТНК, а также их взаимоотношений с принимающими государствами.

Тема вмешательства во внутренние дела Чили была катализатором обсуждения вопросов коррупции, практикуемой ТНК, не только на международном уровне, но и в самих США. Незадолго до «уотергейтского дела», в мае 1972 г., комитет по иностранным делам Сената США проголосовал за проведение расследования по обвинению «International Telephone and Telegraph Company» и правительства США в попытке манипулирования президентскими выборами в Чили в 1970 г. В 1973 г. на волне разгоревшегося в США уотергейтского скандала специальный прокурор обвинил несколько корпораций и их должностных лиц в использовании корпоративных фондов в противоправных целях в ходе предвыборной президентской кампании 1972 г. ^{[56, pp. 5-8]}, а подкомитет по многонациональным корпорациям сенатского комитета по иностранным делам установил попытку высших должностных лиц «International Telephone and Telegraph Company» оказать воздействие на ЦРУ с манипулирования президентскими выборами в Чили в 1970 г. ^{[45] [69]}

После 1972 г. количество, масштабы и общественное значение разбирательств, проводившихся в США по поводу коррупции и финансовых махинаций как внутри страны, так и за рубежом, резко возросли на фоне «чилийского вопроса» и «уотергейтского дела» ^{[49] [50, pp. 361-362] [64, p. 87]}. Гласности были преданы материалы расследований, согласно которым сотни северно-американских компаний направляли огромные средства на подкупы иностранным агентам и чиновникам. Публично были освещены вопиющие факты использования корпорациями своих экономических и политических возможностей (включая лобби и тайные корпоративные фонды) для свержения и дестабилизации иностранных правительств ^{[68, p. 309]}. Факты таких злоупотреблений обнародовались не только в общественной и научной печати, но и с самых высоких политических трибун: например, в декабре 1972 г. президент Чили С. Альенде непосредственно на заседании Генеральной Ассамблеи ООН обвинял северно-американские ТНК в злонамеренном влиянии на экономические и политические процессы в Чили.

После запуска процесса официальных разбирательств подкомитет по многонациональным корпорациям комитета по иностранным делам Сената США проводил слушания в отношении различных ТНК вплоть до сентября 1976 г.: в 1973 г. — в отношении «Overseas Private Investment Corporation» ^[35], в 1974 г. — транснациональных нефтяных компаний ^[36] и ТНК, инвестировавших в странах социалистического блока ^[37], в 1975 г. — стран ОПЕК ^[38], «Gulf Oil Corporation», «Global Reach», «Northrop Corporation», «Exxon Corporation», «Mobile Oil Corporation», «Lockheed Corporation» ^[39] и ТНК, повлиявших на валютный кризис ^[40], в 1976 г. — «Lockheed Aircraft Corporation» ^[41], транснациональных банков ^[42], международных зерновых компаний ^[43], «Grumman Corporation» ^[44]. Деятельность этого сенатского подкомитета, помимо взрывной реакции в самих США, имела огромный общественно-политический резонанс во всем мире: например, обнародование в 1976 г. результатов расследования в отношении «Lockheed Aircraft Corporation» привело к политическим скандалам и судебному преследованию виновных самого высокого ранга в Японии, ФРГ, Италии и Нидерландах ^{[7] [65]}.

В 1974 г., когда масштабы злоупотреблений ТНК стали очевидны, комиссия по ценным бумагам и биржам США потребовала раскрытия информации от корпораций, делающих незаконные взносы ^[14], что стало первой попыткой администрирования сомнительных платежей правительством США. Однако эти меры, как и огласка незаконной и неэтичной деятельности ТНК за рубежом, не изменили ситуацию. В июле 1975 г. «Opinion Research Corporation» провела опрос, показавший, что почти половина американских бизнесменов не видит ничего плохого в том, чтобы платить иностранным чиновникам за привлечение или удержание контрактов.

В результате международного обсуждения и внутригосударственных разбирательств к 1975 г. сформировалась негативная общественная оценка многих аспектов влияния ТНК на развитие государств и международные отношения. И если еще в марте 1975 г. в ходе работы Комиссии ООН по транснациональным корпорациям делегация США не называла коррупционные практики ТНК в списке проблемных областей, касающихся взаимоотношений ТНК и правительств ^{[17, pp. 20-22]}, то уже через полгода позиция США резко изменилась.

01.09.1975 на 7-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи, посвященной развитию и международному сотрудничеству (Нью-Йорк, 1-16 сентября 1975 г.), была представлена новая позиция США, выработанная администрацией президента Дж. Форда, в том числе лично государственным секретарем Г. Киссинджером. США заявили, что готовы прислушаться к претензиям правительств, на чьих территориях действуют транснациональные корпорации, что государства имеют право регулировать деятельность ТНК в пределах своих границ, что международному сообществу необходимо выработать нормы поведения для ТНК и правительств, что ТНК должны уважать местные законы и воздерживаться от незаконного вмешательства во внутренние дела стран пребывания, а контракты должны заключаться в открытой честной обстановке. Надежды достижения этих целей в тот момент США возложили на многосторонние торговые переговоры в Женеве ^{[30, paras 107-110, 112, 117, 124]}, т. е. на Токио-раунд переговоров в рамках ГАТТ.

На 5-м Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1-12 сентября 1975 г.), проводившемся при участии многочисленной официальной делегации и индивидуальных участников из США, представители ряда развивающихся стран подчеркнули, что для их стран коррупция создает особенно серьезные проблемы. Конгресс констатировал, что ТНК и другие влиятельные и потенциально монополистические торговые партнеры исходя из идеологии максимизации глобальной прибыли, независимо от социальных условий и государственной политики конкретных стран, в которых они работают, действуют различными незаконными (или, как минимум, девиантными и экономически вредными) способами: от трансфертного ценообразования до прямых подкупов государственных чиновников, — создавая тем самым серьезные проблемы. На Конгрессе было заявлено, что в некоторых развивающихся странах общественность уже считает коррупционные действия более предосудительными, чем некоторые традиционные формы насильственных или имущественных преступлений. Конгрессом был сделан вывод о том, что более эффективный контроль над злоупотреблением экономической властью со стороны национальных и транснациональных предприятий может быть установлен, частности, путем: 1) создания национальных комиссий по ценным бумагам и биржам или других административных органов и, возможно, создания аналогичного органа на международном уровне; 2) принятия законодательства против национальных и транснациональных злоупотреблений экономической властью при осуществлении коммерческой деятельности национальными и транснациональными предприятиями ^{[1, pp. 10, 11]}.

В этой рекомендации Конгресс продублировал те выводы, к которым к 1975 г. пришли администрация и Конгресс США после нескольких лет расследований по фактам заграничных злоупотреблений, совершенных северно-американскими ТНК. Национальные власти США стали серьезно прорабатывать внутригосударственные меры против подобных коррупционных практик, параллельно инициируя аналогичное международное обсуждение. Рассматривались два главных направления государственного воздействия на ТНК: 1) раскрытие информации, связанной с сомнительными международными коммерческими операциями; 2) криминализация подкупа иностранных политиков и правительственных чиновников в коммерческих целях ^{[6, pp. 704-705] [59, pp. 407-409]}.

25.09.1975 сенатор А. Рибикофф (A. Ribicoff) совместно с другими сенаторами внес проект сенатской резолюции S. Res. 265 (94th Congress) «О защите способности Соединенных Штатов торговать за границей» ^[63], которая предписывала специальному представителю по торговым переговорам, представителю США при ООН и соответствующим должностным лицам администрации США (государственного департамента, министерства торговли, казначейства, министерства обороны, министерства сельского хозяйства и министерства юстиции) немедленно инициировать переговоры в рамках текущих многосторонних торговых переговоров в Женеве, других переговоров о торговых соглашениях в соответствии с Законом о торговле 1974 г. и на других соответствующих международных форумах с целью разработки соответствующего кодекса поведения и конкретных торговых обязательств правительств вместе с соответствующими процедурами урегулирования споров. В рамках обсуждения проекта этой резолюции комитетом по финансам Сената США были проведены слушания ^[34] и подготовлен отчет ^[2], где было отмечено, что пренебрежение практиками иностранных корпораций, конкурирующих с корпорациями США на мировых рынках при одностороннем принятии Соединенными Штатами законодательства, признающего коррупционные практики за рубежом неправомерными для корпораций США, не соответствовало бы торговым интересам США. Для решения этой проблемы в качестве наиболее подходящей площадки рассматривался Токио-раунд переговоров в Женеве (ГАТТ), на котором обсуждались, в частности, нетарифные барьеры в международной торговле. Выбор этого международного форума был связан с подходом к проблеме, высказанным при обсуждении проекта резолюции S. Res. 265 сенатором А. Рибикоффом, который полагал, что в силу своего широкого распространения в международной торговле незаконные платежи, взятки и откаты стали важнейшим «нетарифным барьером». 12.11.1975 эта резолюция была принята Сенатом.

Параллельно с парламентским обсуждением национальных мер и международных инициатив США вступили в подобную дискуссию в ООН. Осенью 1975 г. в Генеральную Ассамблею были внесены три проекта резолюций, касающихся мер против коррупционных практик транснациональных и других корпораций и их посредников: A/C.2/L.1430 — Ливией, A/C.2/L.1435 — США, A/C.2/L.1437 — Ираном.

Представляя свой проект резолюции, делегация Ирана, в частности, указала на то, что участие ТНК в коррупционных действиях не получило должного внимания, что ТНК в своем стремлении получить прибыль любой ценой стали экспортерами безнравственности в принимающие страны, при этом не только игнорируя желания, цели и законы принимающих стран, но и обвиняя их в поощрении коррупции. Было отмечено, что на национальном уровне правительства должны принять меры для запрещения коррупционной практики ТНК и наказания за нее, что на международном уровне необходимы скоординированные усилия по искоренению таких практик и что страны происхождения несут особую ответственность за противодействие коррупции, практикуемой их корпорациями, и должны законодательно ввести уголовную ответственность за коррупционные действия за рубежом ^{[24, p. 347]}.

В ливийском проекте резолюции осуждались незаконные и аморальные действия, осуществляемые ТНК против безопасности народов всего мира, а также те государства и правительства, которые поддерживали, сотрудничали или скрывали незаконные и аморальные действия ТНК. В проекте предусматривалось право любого государства аннулировать любые контракты, заключенные в результате незаконной и аморальной практики ТНК, содержался призыв ко всем государствам расследовать эти акты, обмениваться информацией и применять жесткие санкции, а также призыв к государствам происхождения осуществлять судебное преследование ТНК, совершающих незаконные и аморальные действия, включая взяточничество ^{[25, p. 368]}.

В ходе неофициальных консультаций по проектам резолюций был согласован пересмотренный документ A/C.2/L.1437/Rev.1 (основе иранского проекта), принятый 04.12.2017 Вторым комитетом без голосования. Причем после единодушного принятия документа делегации Нидерландов, США и Канады заявили о проблематичности экстерриториального расширения юрисдикции стран происхождения ТНК и принятия законов, предусматривающих наказание за деяния, совершенные ТНК за пределами территории стран происхождения ^{[25, pp. 368-369]}. Исторически идея экстерриториального действия охранительного закона страны происхождения, негативно воспринятая развитыми капиталистическими странами, вытекала из убеждения развивающихся стран в повышенной ответственности развитых государств за действия своих корпораций за рубежом. Только впоследствии институт экстерриториальной юрисдикции по делам о коррупционной практике при совершении международных коммерческих операций был воспринят развитыми странами и стал активно ими продвигаться и использоваться, в том числе против развивающихся стран.

По итогам проработки этого вопроса во Втором комитете на пленарном заседании была принята, причем без обсуждения и голосования ^{[28, p. 1331]}, резолюция Генеральной Ассамблеи 3514 (XXX) от 15.12.1975 «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами» ^[51]. Резолюция осудила все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами в нарушение законов и правил принимающих стран. Документ призвал правительства как стран происхождения, так и принимающих стран принять в рамках их национальной юрисдикции все необходимые меры, которые они сочтут целесообразными, включая законодательные меры, для предотвращения подобной коррупции, а также принять соответствующие меры против нарушителей.

Таким образом, в 1975 г. на волне многочисленных разоблачений как внутри страны, так и на международной арене произошла смена официального курса США с защиты своих ТНК, практикующих коррупцию за рубежом, на противодействие такой коррупции. После резолюции 3514 (XXX) власти США уже не имели иного выхода, кроме безоговорочного осуждения коррупционных практик своих ТНК в международных коммерческих операциях. Насущным вопросом стало принятие мер по противодействию этому явлению и восстановление национального и международного престижа властей и корпораций США. Вместе с тем односторонний политико-правовой отказ США от зарубежных коррупционных практик серьезно угрожал им неблагоприятными экономическими последствиями. Такие односторонние действия США могли стать предпосылкой для вытеснения северно-американских корпораций с иностранных сырьевых и товарных рынков компаниями тех стран, которые продолжали поощрять сомнительные платежи за рубежом в целях развития внешнеторговой деятельности.

На международном уровне инициативы США по разработке международных антикоррупционных стандартов воспринимались с недоверием, поскольку в 1970-х гг. США и их ТНК демонизировались большинством стран и воспринимались как главные акторы международной коррупции ^[77]. Понимая свое затруднительное положение, США инициировали работу над международными антикоррупционными стандартами в сфере трансграничных коммерческих операций не только в рамках ГАТТ (где они так и не достигли успеха), но и на других международных площадках.

Так, в декабре 1975 г. Международная торговая палата (МТП) — международная неправительственная организация, в которой США традиционно имели сильное влияние, — создала специальную (ad hoc) комиссию по изучению опыта государств в сфере эффективного законодательства о наказании вымогательства и взяточничества, в которой были представлены как развитые, так и развивающиеся страны. Эта комиссия представила 14.03.1977 проект доклада об этических практиках в коммерческих операциях ^[47]. С учетом этой разработки Комиссией по этическим практикам МТП был подготовлен доклад ^[48], принятый 29.11.1977 Советом МТП на его 131-й сессии и содержавший рекомендации по борьбе с вымогательством и взяточничеством в деловых операциях ^{[73, p. 409]}.

21.06.1976 государства — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которой США всегда имели огромный вес, приняли Декларацию о международных инвестициях и многонациональных предприятиях, к которой прилагалось Руководство для многонациональных предприятий ^[31], носившее характер рекомендаций для корпораций. В пунктах 6-8 раздела «Общая политика» этого Руководства были закреплены следующие правила: предприятия не должны давать — и от них не следует запрашивать или ожидать — любых взяток или иных ненадлежащих выгод любым публичным служащим или лицам, занимающим публичные должности, не должны, если это не разрешено законом, делать взносы в пользу кандидатов на публичные должности, политических партий или иных политических организаций, а также должны воздерживаться от любого ненадлежащего участия в местной политической деятельности.

Вместе с тем продвижение глобальных инициатив через названные международные форумы происходило медленно и в итоге привело к весьма скромным результатам. С учетом этих обстоятельств в 1976 г. власти США не только продолжили национальную дискуссию о внутреннем законодательном решении проблемы коррупции ТНК, но и прибегли к серьезному давлению в ООН с целью разработки международного антикоррупционного соглашения, которое обязало бы широкий круг государств отказаться от коррупционных практик зарубежной коммерческой деятельности, поставив их в равное с США положение. Поскольку речь велась о международном соглашении, которое должно было вовлечь, прежде всего, крупнейшие экономики мира, основной международной площадкой для работы над антикоррупционным соглашением стал ЭКОСОС и его вспомогательные органы.

На 2-й сессии Комиссии по транснациональным корпорациям (Рим, 1-12 марта 1976 г.) она включила в свою программу работы вопрос коррупционной практики ТНК и выработки рекомендации относительно путей и средств, с помощью которых такая коррупционная практика может быть эффективно предотвращена. Кроме того, Комиссия приняла к сведению предложение о заключении международного соглашения и план действий, представленный делегацией США, постановив направить это предложение в ЭКОСОС ^[18].

Этот документ делегации США констатировал, что проблема коррупционной практики является как торговой, так и инвестиционной проблемой и фактически выходит за рамки деятельности ТНК. Ответственность каждого государства состоит в том, чтобы установить четкие правила, относящиеся к такой деятельности на его территории, а именно — установить и обеспечить соблюдение законодательства, касающегося этой проблемы, включая четкие правила использования агентов в сделках с правительством. Однако масштабы этой проблемы таковы, что односторонние действия должны дополняться многосторонним сотрудничеством. Скоординированные действия по экспорту и импорту из принимающих стран и стран базирования являются единственным эффективным способом предотвращения неправомерных действий такого рода. Наиболее эффективным способом достижения такого международного сотрудничества в документе было названо международное соглашение, касающееся коррупционной практики, которое должно было основываться на следующих принципах:

1) оно должно применяться к международным торговым и инвестиционным сделкам с правительствами, т. е. к государственным закупкам и другим правительственным действиям, затрагивающим международную торговлю и инвестиции, которые могут быть согласованы;

2) оно должно в равной степени применяться к тем, кто предлагает или совершает ненадлежащие платежи, и к тем, кто запрашивает или принимает их;

3) импортирующие правительства должны согласиться установить четкие руководящие принципы, касающиеся использования агентов в связи с государственными закупками и другими охватываемыми сделками, а также установить соответствующие уголовные наказания за определенные коррупционные действия корпораций и должностных лиц на их территории;

4) все правительства должны сотрудничать и обмениваться информацией в целях искоренения коррупционной практики;

5) должны быть согласованы единообразные положения для раскрытия корпорациями, агентами и должностными лицами политических взносов, подарков и платежей, осуществляемых в связи с осуществляемыми сделками.

В этом документе заявлялось, что необходимо срочно и серьезно рассмотреть вопрос о подготовке международного соглашения, в котором будут установлены определенные стандарты и процедуры, касающиеся международных торговых и инвестиционных сделок с правительствами, с целью устранения коррупционной практики в этих областях ^{[18, pp. 37-38]}.

Одновременно с этой международной инициативой в США была подготовлена внутригосударственная законодательная инициатива. 11.03.1976 сенатор У. Проксмайр (W. Proxmire) внес билль S. 3133 (94th Congress) ^[62], которым предлагалось внесение изменений в Закон об обращении ценных бумаг 1934 г. (the Securities Exchange Act of 1934), касающихся введения отчетов о выплатах иностранным должностным лицам, политическим партиям и кандидатам на политические должности и любым привлеченным лицам, а также запрета предложения, осуществления или обещания таких выплат для целей бизнеса или воздействия на иностранное законодательство.

12.05.1976 в связи с этим биллем комиссия по ценным бумагам и биржам США представила в Сенат отчет, согласно которому более 450 американских компаний, включая 177 компаний из рейтинга Fortune 500, признали совершение сомнительных платежей в пользу иностранных должностных лиц. В отчете было высказано подозрение, что некоторые компании занимаются аналогичной деятельностью, которая остается скрытой, а также выражалось мнение, что, хотя проблема сомнительных или незаконных корпоративных платежей является серьезной и широко распространенной, ее можно контролировать и она не представляет собой врожденный дефект экономической системы США ^{[58, pp. 55, 56]}.

Параллельно внутригосударственное решение проблемы зарубежной коррупции ТНК искала администрация Дж. Форда. 31.03.1976 президент издал меморандум о создании целевой группы по сомнительным корпоративным платежам за рубежом ^[20], которым было объявлено о создании группы на уровне кабинета министров для изучения политических аспектов недавнего раскрытия сомнительных платежей иностранным агентам и должностным лицам со стороны американских компаний в связи с их зарубежными деловыми операциями. 14.06.1976 после рассмотрения промежуточного отчета Форд поручил целевой группе как можно скорее разработать конкретную законодательную инициативу, предусматривающую создание системы отчетности и раскрытия информации для предотвращения ненадлежащих платежей.

03.08.1976 президент направил специальное послание Конгрессу о передаче предлагаемого законодательства о раскрытии иностранных платежей ^[21], в котором указал, что его предложение по закону о раскрытии иностранных платежей позволит США подать убедительный пример торговым партнерам и конкурентам в отношении настоятельной необходимости положить конец ненадлежащей деловой практике, а также поможет восстановить доверие американского народа и торговых партнеров к этическим нормам американского бизнес-сообщества. В послании было отмечено, что проблема сомнительных платежей — это международная проблема, которую США не могут решить самостоятельно, и администрация США продолжает усилия по заключению международного соглашения, которое установит взаимоприемлемые рамки для международного сотрудничества в деле устранения ненадлежащей деловой практики. Это президентское предложение не предусматривало прямого применения уголовных законов США в отношении территорий иностранных государств, ограничиваясь требованиями о раскрытии информации.

Показательно, что до того, как США были вынуждены взять курс на борьбу с коррупционными практиками ТНК, зарубежная коррупция оправдывалась в США целями «защиты демократии» и продолжения северно-американского бизнеса в принимающих странах, поскольку утверждалось, что прекращение северно-американскими корпорациями сомнительных платежей приведет к переходу значительных объемов бизнеса за рубежом в пользу иностранных конкурентов, которые используют коррупционные практики ^{[39, p. 318] [68, p. 305]}. С 1976 г. подобная риторика защиты морали, честной конкуренции, демократии и прав человека, напротив, увязывалась администрацией Форда, а затем и Картера уже с противодействием коррупции, и прежде всего с незаконными платежами в международных коммерческих операциях, а для противодействия таким платежам США инициировали подготовку международного соглашения о незаконных выплатах.

Для рассмотрения проблемы коррупции, в частности взяточничества, в международных коммерческих сделках, практикуемой транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами, резолюцией ЭКОСОС 2041 (LXI) от 05.08.1976 «Коррупция, в особенности незаконные выплаты, в связи с международными коммерческими сделками» ^[15] была учреждена специальная межправительственная рабочая группа для рассмотрения проблемы коррупции. Рабочей группе была поставлена задача подробно изучить вопрос об охвате и содержании международного соглашения, направленного на предотвращение и искоренение незаконных, по определению рабочей группы, выплат в любой форме в связи с международными коммерческими сделками, а также представить ЭКОСОС доклад, включив в него предложения и варианты, которые рабочая группа сочла бы целесообразными. На основе доклада рабочей группы ЭКОСОС предполагал дать конкретные рекомендации Генеральной Ассамблее ООН для принятия ею окончательного решения.

Вместе с тем разработка проекта международного соглашения о незаконных выплатах была изначально проблематична. Международные инициативы США столкнулись с сильной оппозицией и развивающихся стран, отстаивавших более широкий, чем США, подход к проблеме незаконных платежей, и развитых стран, считавших эти инициативы очередной попыткой США экстерриториально распространить их одностороннюю политическую линию ^{[19, p. 90] [54, p. 122]}. Проектная работа над соглашением была затруднена и тем, что Соединенные Штаты глобально продвигали институты, чуждые большинству национальных правопорядков: например, предлагалось использовать институт уголовной ответственности юридических лиц для наказания корпораций за коррупцию в международных коммерческих операциях ^{[53, p. 81]}.

В процессе своей деятельности в 1976-1978 гг. рабочая группа уже не ограничивалась административно-правовыми средствами раскрытия сомнительных платежей, а вела речь о криминализации зарубежных коррупционных практик корпораций. Этот подход соответствовал направлению развития национальной дискуссии в США.

В 1977 г. в процессе обсуждения проблемы коррупции в международных коммерческих операциях в Конгресс США были внесены еще несколько биллей по этой теме. 10.01.1977 конгрессмен С. Соларс (S. Solarz) внес в Палату представителей билль H.R. 1602 (95th Congress) ^[32]. 22.02.1977 конгрессмен Р. Экхардт (R. Eckhardt) внес в Палату представителей билль H.R. 3815 (95th Congress) ^[33], впоследствии принятый Палатой представителей. Однако вместо билля H.R. 3815 Сенатом был принят и в итоге стал законом США аналогичный билль S. 305 (95th Congress) ^[61], внесенный 18.01.1977 сенаторами У. Проксмайром и Х. Уильямсом-мл. (H. Williams, Jr.).

Билль S. 305 был подписан 19.12.1977 Президентом США Дж. Картером как Public Law 95-213 ^[4] (FCPA). Он внес поправки в Закон об обращении ценных бумаг 1934 г., расширив требования к раскрытию информации бенефициарными владельцами, введя для определенных эмитентов ценных бумаг обязанность разрабатывать и поддерживать систему внутреннего контроля за бухгалтерским учетом, а также установив запрет платежей иностранным должностным лицам и наказание за его нарушение: для граждан — в виде штрафа в размере до 10 тыс. долл. США и (или) лишения свободы на срок не более пяти лет, а для корпораций — штрафа в размере до 1 млн. долл. США.

Принятие FCPA было обусловлено вполне определенными мотивами. Хотя в политике США периода президентства Дж. Картера на первый план выдвигалось моральное измерение ^{[9, p. 81]}, а ее целью провозглашалось «моральное возрождение» Америки ^[78], основная задача FCPA была весьма конкретная, причем в своей основе — внешнеполитическая. Причем даже морализм Картер связывался прежде всего с внешней политикой США и в ней был проведен наиболее ясно ^{[67, p. 63]}, а сам Картер считал, что администрации Р. Никсона и Дж. Форда запятнали имидж США макиавеллинистской тактикой тайной дипломатии, скрытых каналов связи, дипломатии «одинокого рейнджера», чрезмерной озабоченностью политикой власти и пренебрежением принципами и моралью ^{[52, p. 55]}.

Картер заявлял о необходимости придерживаться этических стандартов во внешней политике и в зарубежных делах и готовясь к президентству ^[12], и в период полномочий ^{[11, p. 146]}. 20.01.1977, вступая в должность президента, Картер заявил в своей инаугурационной речи: «Мы не будем вести себя за границей так, чтобы нарушать у себя дома собственные правила и стандарты, потому что знаем, что наша сила существенно зависит от доверия, которое зарабатывает наша нация» ^[46].

В рамках обсуждения билля H.R. 3815 (95th Congress) комитетом по межгосударственной и зарубежной торговле Палаты представителей США был подготовлен отчет ^[72], в котором были изложены аргументы в пользу законодательного урегулирования проблемы коррупции в международных коммерческих операциях. В нем, в частности, указывалось, что выплата взяток за влияние на действия или решения иностранных должностных лиц, иностранных политических партий или кандидатов на иностранные политические должности противоречит моральным ожиданиям и ценностям американской общественности, подрывает общественное доверие к целостности системы свободного рынка, направляет бизнес в те компании, которые слишком неэффективны, чтобы конкурировать по цене, качеству или обслуживанию, или слишком ленивы, чтобы заниматься честной торговлей, или чрезмерно склонны к производству маржинального продукта. Такая ситуация поощряет коррупцию в ущерб эффективности и вынуждает честные предприятия или снижать этические стандарты, или рисковать потерей бизнеса. Несмотря на то что сомнительные платежи осуществляются иностранным должностным лицам, негативные конкурентные последствия во многих случаях носят исключительно внутренний характер, поскольку производятся не для того, чтобы победить иностранных конкурентов, а для того, чтобы получить преимущество над другими производителями в США. Кроме того, корпоративный подкуп создает для США серьезные проблемы во внешней политике, поскольку выявление сомнительных платежей неизменно приводит к смущению дружественных правительств и повышает доверие к подозрениям, высказанным иностранными противниками США, в отношении того, что американские предприятия оказывают разрушающее влияние на политические процессы в иностранных государствах.

Такое понимание мотивов принятия FCPA, в том числе внешнеполитического как главного из них, было единодушным во властных кругах США. Так, в заявлении ^[10] президента Картера о подписании билля S. 305, ставшего FCPA, было отмечено, что коррупционная практика корпораций за рубежом наносит ущерб отношениям США с другими странами, и выражена надежда на то, что в ООН будет продолжаться процесс переговоров по договору о незаконных платежах.

Проведя пять сессий в 1976-1978 гг., специальная межправительственная рабочая группа для рассмотрения проблемы коррупции выработала проект международного соглашения и сформулировала рекомендацию ЭКОСОС рассмотреть вопрос о созыве полномочных представителей всех заинтересованных государств для определения сроков проведения международной конференции и создания подготовительного комитета.

Резолюцией ЭКОСОС 1978/71 от 04.08.1978 «Транснациональные корпорации: кодекс поведения и Специальная межправительственная рабочая группа для рассмотрения проблемы коррупции» ^[70] был отмечен как достигнутый прогресс в работе группы, так и нерешенные вопросы, определенные рабочей группой, а также создан Комитет по международному соглашению о незаконных выплатах с целью максимального продвижения работы по составлению международного соглашения о незаконных выплатах, в частности, по статьям, которые не обсуждались.

В 1979 г. Комитет по международному соглашению о незаконных выплатах провел две сессии, на которых доработал проект международного соглашения. Однако в 1979-1980 гг. ЭКОСОС не смог достичь согласия по вопросу созыва конференции полномочных представителей с целью заключения международного соглашения о незаконных выплатах и дважды передавал этот вопрос для принятия окончательного решения в Генеральную Ассамблею ^{[22] [71]}, а последняя на уровне своего Второго комитета дважды же принимала решение не предпринимать по представленным проектам никаких действий ^{[26, p. 9] [27]}.

05.12.1980 на 84-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи соответствующий доклад Второго комитета был принят к сведению ^[23], после чего представителем США было сделано заявление о том, что еще не настало время, чтобы в обозримом будущем разрабатывать в ООН вопрос эффективного международного соглашения о контроле за взяточничеством и вымогательством в международной торговле, и что в ближайшие месяцы США намерены провести консультации с другими заинтересованными государствами об альтернативных средствах достижения этой цели ^{[29, pp. 1442-1443]}.

Начиная со второй волны глобальных инициатив (с 1990-х гг.) американские и другие политики и юристы допускают высказывания о том, будто США приняли FCPA в надежде, что другие страны последуют их примеру, но этот акт США был высмеян как ошибочный морализм, а усилия США в продвижении международного договора о запрещении зарубежного взяточничества потерпели неудачу, поскольку развивающийся мир видел в нем просто возможность нанести удар по многонациональным компаниям ^{[8, p. 17]}. Такого рода утверждения в корне неверны, поскольку не учитывают ни известных мотивов и целей, которыми руководствовались власти США при принятии FCPA и выдвижении международных антикоррупционных инициатив, ни международной политико-экономической ситуации 1970-х гг., которая в целом была для США неблагоприятной.

Генеральная Ассамблея не стала принимать проект международного соглашения о незаконных выплатах, главным образом, по политическим мотивам ^{[53, p. 82]}. Подготовка этого соглашения происходила в обстановке взаимного недоверия и противостояния Севера и Юга, капиталистического и социалистического мира, поэтому глобальные антикоррупционные инициативы того периода потерпели неудачу, а работа в этом направлении вскоре была свернута.

Последним ее пунктом можно считать проект кодекса поведения ТНК ^{[57, p. 7]}, подготовленный межправительственной рабочей группой по кодексу поведения транснациональных корпораций, которая в 1977-1982 гг. провела 17 сессий и представила финальный результат своей работы Комиссии по транснациональным корпорациям на ее 8-й сессии (1982 г.). В проекте кодекса содержался пункт 20, согласно которому ТНК должны при совершении операций воздерживаться от предложения, обещания или предоставления какого-либо платежа, подарка или иного преимущества государственному должностному лицу или в его пользу в качестве вознаграждения за выполнение или воздержание от выполнения его обязанностей в связи с указанными операциями. Кроме того, для ТНК предусматривалась обязанность вести точный учет платежей, произведенных ими в связи с деловыми операциями любому государственному должностному лицу или посреднику, и предоставлять эти записи компетентным органам принимающих стран по их запросу для проведения расследований и разбирательства в отношении таких платежей ^[16].

Кодекс поведения ТНК, как и международное соглашение о незаконных выплатах, остался только проектом. Тем не менее международные события и процессы 1970-х гг. вывели проблему коррупции на универсальный уровень. И хотя глобальный политический интерес в 1970-х гг. был сосредоточен на проблеме коррупции в международных коммерческих операциях, именно тогда противодействие коррупции перешло из разряда замалчиваемых вопросов в категорию широко обсуждаемых тем. Так что, например, при разработке Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка ^[13], который, строго говоря, был посвящен вовсе не проблеме коррупции, а правам человека ^[55], в него были включены антикоррупционные положения (статья 7), а сам Кодекс принят 17.12.1979 Генеральной Ассамблеей ООН единодушно (без голосования).

После принятия в 1977 г. FCPA и бурного международного обсуждения проблемы зарубежной коррупции ТНК усилия по международно-правовому урегулированию этой проблемы с начала 1980-х гг. практически прекратились. Вместе с тем бизнес-лобби в США желало, чтобы правилами, закрепленными в FCPA, руководствовались все важнейшие государства-экспортеры ^{[60, p. 1]}. Два десятилетия США были единственной страной, криминализовавшей взятки иностранным должностным лицам ^{[3, p. 1272]}, поэтому применение FCPA до 2000-х гг. было чрезвычайно ограниченным: так, в 1979-2003 гг. комиссия по ценным бумагам и биржам США в среднем возбуждала по FCPA менее одного дела в год, а министерство юстиции США — менее двух ^{[74, p. 428]}.

С учетом этих обстоятельств 23.08.1988 в США был принят законодательный акт ^[5], сокращенно названный как Сводный закон о торговле и конкурентоспособности 1988 г. (the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988). В соответствии с его положениями (sec. 5003 «Foreign Corrupt Practices Act Amendments») президент США должен был продолжить переговоры по международному соглашению между членами ОЭСР, чтобы иметь возможность воздействовать на лиц из этих стран для запрета коррупционных практик за рубежом. Такое международное соглашение должно было включать механизмы для разрешения проблем и конфликтов, связанных с такими практиками.

С этого закона 1988 г., внесшего изменения, помимо прочего, и в FCPA, начался новый этап международных инициатив по проблеме коррупции в трансграничных коммерческих операциях. Однако, в отличие от инициатив второй волны, разработки 1970-х гг. отталкивались от идей неприятия коррупции в международных коммерческих операциях, практикуемой ТНК именно в отношении развивающихся стран. Этот вопрос не решен до сих пор, так что и сейчас, как в 1970-е гг., самые коррумпированные корпорации базируются в западных странах, в первую очередь в США, а наиболее коррумпированные политики действуют в развивающихся странах ^{[76, с. 118]}, которые даже спустя почти полвека так и не достигли результатов в развитии ни экономики, ни демократии.