Introduction of criminal liability for giving or taking bribes by deputies of various levels of authority as a measure against corruption lobbying

Vyrva Petr Assistant, Senior Educator, the Department of Criminology and Tort Law, Law Institute of Siberian Federal University   660098, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6 hope.solo@mail.ru Other publications by this author

Коррупция – одна из ключевых проблем для российского общества. Ущерб, причиняемый коррупционными преступлениями, может ежегодно составлять более 25% национального ВВП или до 25 миллиардов долларов США ^{[12, с.88-100]}. Коррупция является широким и многосторонним социально-правовым явлением, и не сводится исключительно даче и получению взятки ^{[7, с. 192]}. На сегодняшний день все большую актуальность приобретают вопросы коррупционного фаворитизма, коррупционного протекционизма, незаконного поддержания и финансирование политических структур и другие ^{[28, с.7-14]}.

В последнее время особое внимание уделяется тематике коррупционного лоббизма. Лоббирование направлено на формирование и изменение нормативно-правовой базы государства, ввиду чего коррупционные проявления в данной сфере могут повлечь крайне негативные последствия, в том числе причинить вред национальной безопасности государства, в частности, при продвижении и принятии нормативных актов по иностранному заказу и в ущерб национальным интересам.

Правовое положение дел института лоббизма в России заключается в следующем: лоббирование не имеет законодательного закрепления, отсутствуют специализированные акты, регулирующие данный политико-правовой феномен. Предпринимаемые уже второе десятилетие попытки принятия закона, регулирующего лоббистские правоотношения, до сих пор не увенчались успехом. Выдвигался законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» от 05.03.1996г. ^{[3, с. 35-44]}, законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» от 02.06.1997г. ^[15], законопроект «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» от 24.11.2003г. ^[16], проект модельного закона «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти» от 15.11. 2003г., и законопроект «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» от 17.12. 2013г. ^[17].

Придать лоббизму законную форму пытались и на региональном уровне. Нормативным правовым актом Малого Совета областного Совета народных депутатов «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области» были предусмотрены нормы, регулирующие лоббистские отношения ^[19]. В данном документе было приведено определение лоббизма, под которым понималась деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом области с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве. Кроме того, были установлены нормы, на предупреждение противоправных форм лоббизма в правотворчестве области. Однако в настоящее время акт утратил силу в части регулирования лоббизма, в результате чего данная деятельность никак не регулируется.

Несмотря на отсутствие специализированных актов, направленных на регулирование лоббизма, само явление в России широко распространено и встречается повсеместно, о чем указывают многие научные и практические деятели ^{[21, с.80-101]}.

Кроме того, проводя анализ российского законодательства можно сделать вывод о том, что, во-первых, лоббирование в России, как минимум, прямо не запрещено, а во-вторых, Конституция РФ, федеральные законы, а также подзаконные акты создают правовую основу, позволяющую легального осуществлять лоббирование.

В частности, статья 3 Конституции РФ провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления ^[9]. Статья 32 Конституции РФ закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Статья 33 Конституции РФ предоставляет возможность гражданам обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Ряд федеральных законов прямо или косвенно регулирует аспекты лоббистской деятельности. В частности, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» подробно регламентировано право граждан на обращение, посредством которого может осуществляться лоббистское воздействие ^[25]; правоотношения между победившим кандидатом и избирателями регламентированы Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» ^[26]; вопросы использования средств массовой информации в процессе лоббирования фрагментарно регламентированы законом «О средствах массовой информации» ^[5]; продвижением некоммерческих интересов могут заниматься некоммерческие организации (НКО), соответственно некоторые положения лоббирования некоммерческих интересов предусмотрены Федеральным законом «О некоммерческих организациях ^[27]».

Некоторые аспекты лоббистской деятельности регулируется подзаконными актами, в частности, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» ^[13], Постановлением Государственной Думы ФС «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и другими ^[14].

Это далеко не вся нормативно–правовая основа, которая регулируют лоббистскую деятельность. Часть норм содержится в иных федеральных законах, федеральных подзаконных актах, региональных законах и подзаконных актах.

Следует обратить внимание и на то, что и в российской науке до сих пор отсутствует единообразное понимание политико-правового феномена лоббизма. Ученые отмечают, это может быть связано с тем, что лоббирование емкое понятие и включает разнообразие форм, субъектов и методов ^{[2, с.83]}.

Некоторые исследователи считают, что лоббизм и коррупция схожие, а порой даже и тождественные явления. Зачастую в общественном сознании российских граждан лоббизм приобретает негативный оттенок и отождествляется с подкупом, протекционизмом, корпоративизмом, сращиванием государственных и коммерческих структур, конфликтом интересов ^{[20, с.12-22]}. Кроме того, в законодательстве некоторых стран лоббирование приравнивается к коррупционному правонарушению, вследствие чего лоббирование запрещено под угрозой уголовного наказания ^{[4, С.4]}.

Авторы другой позиции не приравнивают лоббирование исключительно к негативному и недопустимому явлению. Более того, даже допускают, что лоббирование может быть полезным явлением для общества и государства, а порой вовсе неизбежно, в результате чего представляет собой неотъемлемый комплексный институт современной политической и правовой жизни государства ^{[21, с.40]}.

Обращаясь к различным справочникам и словарям, можно найти следующие определения, которые в основном связаны с деятельностью групп давления, органами государственной власти и местного самоуправления.

А.С. Автономов определяет лоббирование как взаимодействие негосударственных организаций с государственными органами и органами местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) решений, соответствующих интересам социальных групп ^{[1, с.224.]}. Особенностью данного определения являются субъекты лоббирования, к которым, по мнению А.С. Автономова, не должны относиться органы государственной власти и местного самоуправления. В противном случае лоббирование потеряет свое специфическое содержание и будет отождествляться со всяким взаимодействием с органами государственной власти и местного самоуправления.

Профессор А.П. Любимов рассматривает лоббизм с точки зрения совокупности норм, регулирующих взаимодействие граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в целях оказания влияния на принятие необходимых решений ^{[10, с.32]}. На наш взгляд, не следует рассматривать лоббизм исключительно с точки зрения совокупности норм, так как в противном случае деятельность, которая по каким-либо причинам остается не урегулированной, однако фактически представляющая собой разновидность лоббистского воздействия, не будет считаться лоббистской исходя из данного определения.

А.П. Толстых определяет лоббизм как институт политической системы, упорядочивающий процесс продвижения частных или корпоративных интересов в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения ^{[18, с. 76]}. Исключение автором из объектов лоббистского воздействия органы местного самоуправления, на наш взгляд, является не совсем корректным. Однако справедливо отмечается, что лоббизм является институтом политической системы, представляет собой устойчивую форму совместной деятельности людей.

В.В. Субочев обращает особое внимание на то, что лоббизм является именно правомерной деятельностью любых заинтересованных лиц (как физических, так и юридических) по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях публичной власти с целью оказания влияния на принимаемые решения ^{[22, с. 28-36]}.

Полагаем, что под лоббированием следует понимать политико-правовой институт, упорядочивающий активную деятельность физических, юридических лиц и иных объединений, которые с помощью определенных способов, методов, приемов пытаются осуществить воздействие на органы государственной или муниципальной власти с целью повлиять на принимаемое ими решение.

Необходимо обратить внимание, что лоббирование весьма емкое определение, в результате чего предлагается различать лоббизм в позитивном и негативном смысле. Лоббизм в позитивном смысле – это попытки законного давления на органы государственной власти с целью удовлетворения интересов социальных структур, в негативном смысле – блат, протекционизм, продажность государственных органов и действия в пользу корыстных интересов в ущерб общественным интересам ^{[11, с. 59-65]}.

Лоббирование в негативном смысле является нездоровым явлением, представляющим опасность для общества, государства, прав и законных интересов физических и юридических лиц. Ранее отмечалось, что некоторые виды лоббирования в негативном смысле, в частности коррупционный лоббизм, представляет собой угрозу национальной безопасности государства, ввиду этого возникает необходимость в разработке и применении мер против коррупционного лоббирования.

Полагаем, в отечественном антикоррупционном законодательстве существует потребность в закреплении понятия «коррупционный лоббизм». Это позволит разграничивать позитивный лоббизм от негативного лоббизма, а также придаст лоббизму позитивный смысл ^{[8, с. 53-59]}.

Коррупционное лоббирование является широким с содержательной точки зрения явлением и характеризуется рядом признаков, позволяющими отделять его от иных коррупционных правонарушений. На наш взгляд, к их числу относятся: а) субъект лоббирования, т.е. лицо с наличием властных полномочий по принятию нормативно-правового акта; б) противоправное деяния, характеризующиеся незаконной передачей (принятием) вознаграждения за инициацию, поддержку блокировку или принятие нормативного акта; в) наличие специфической цели, заключающейся в получении выгодного решения.

Под коррупционным лоббированием мы понимаем оказание влияния на представителей органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих возможностью лично или совместно с другими субъектами издавать нормативно правовой акт, посредством незаконного предоставления материальной либо нематериальной выгоды или преимущества, а также при наличии личной заинтересованности у вышеназванных субъектов, которая может повлиять на принятие либо отклонение нормативно правового акта, при этом данные деяния совершены из корыстной или личной заинтересованности и направлены на продвижение нормативно-правового акта.

Российское законодательство по предупреждению коррупционного лоббизма состоит из уголовно-правовых запретов злоупотребления должностными полномочиями (ст.285 УК РФ), получения взятки (ст. 290 УК РФ), дачи взятки (ст.291 УК РФ) ^[24]. Объектом данных преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование конкретного звена публичного аппарата власти. Ряд составов характеризуется наличием предмета состава преступления, которым могут выступать деньги, ценные бумаги, иное имущество, услуги имущественного характера, а также предоставление имущественных прав. Субъектом данных преступлений являются должностные лица. В Квалифицированных составах субъектами являются лица, занимающие государственные должности РФ или государственные должности субъекта РФ, главы органов местного самоуправления. Субъектами получения взятки и дачи взятки могут быть также иностранные должностные лица, должностные лица публичной международной организации. Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями (ст.285 УК РФ) предполагает совершение действий, которые входят в должностные полномочия лица, но в тоже время противоречат служебной необходимости и задачам данного звена публичного аппарата власти. Данные действия порождают последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Объективная сторона получения взятки (ст.290 УК РФ) предполагает получение предмета взятки за совершение действий входящих в служебные полномочия лица, способствование должностным лицом в силу своего должностного положения совершению определенных действий, покровительство или попустительство по службе, совершение незаконных действий. Объективная сторона дачи взятки (ст.291 УК РФ) характеризуется передачей предмета взятки лично либо через посредника за совершение действий в пользу взяткодателя входящих в служебные полномочия лица, способствование должностным лицом в силу своего должностного положения совершению определенных действий, покровительство или попустительство по службе, совершение незаконных действий. Преступления совершаются с умышленной формой вины. Наряду с умышленной формой вины получение взятки (ст.290 УК РФ) характеризуется наличием корыстного мотива, а злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ) корыстным мотивом или иной личной заинтересованностью.

Необходимо отметить, что для более эффективного противодействия коррупционным преступлениям Советом Европы была создана группа государства по борьбе с коррупцией (ГРЕКО от англ. Group of state against corruption, GRECO), которая многократно указывала о необходимости закрепления самостоятельного состава преступления в отношении дачи взятки депутату и получения взятки депутатом, в связи с тем, что депутаты не являются государственными служащими.

В результате данных рекомендаций ряд европейских государств пошел по пути введения уголовной ответственности за подкуп депутата, члена парламента, носителя депутатского мандата. Немецкое уголовное законодательство содержит самостоятельный состав преступления «Дача и получение взятки носителем депутатского мандата» §108e УК ФРГ ^[23]. Преступным является получение или требование материальной либо нематериальной выгоды за использование депутатского мандата (получение взятки), равно как предоставление или обещание предоставить материальную либо нематериальную выгоду за использование лицом полномочий, вытекающих из депутатского мандата (дача вятки).

Вместе с тем подкуп депутата как самостоятельный состав преступления также существует далеко за рамками Европы. Показательным примером может служить антикоррупционное законодательство Сингапура. Так, законом Сингапура «О предупреждении коррупции» в качестве самостоятельного преступления сформулирован запрет дачи и получения взятки членам Парламента Сингапура (ст. 11 данного закона Bribery of Member of Parliament) ^[6].

Полагаем, что в отечественном уголовном законодательстве необходимо закрепить самостоятельный состав преступления «Получение взятки депутатом ГД РФ, депутатом представительного (законодательного) органа субъекта РФ, депутатом представительного органа власти местного самоуправления», а также «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа субъекта РФ, депутату представительного органа власти местного самоуправления». Такая необходимость продиктована рядом фактов, в частности, особенностью объекта преступления, субъекта преступления, объективной и субъективной стороны преступления.

Объект преступления. Особенность объекта данного вида преступления, в отличие от иных коррупционных преступлений (предусмотренных статьями 285, 290, 291, 291.2 УК РФ), где объектом выступают общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование конкретного звена публичного аппарата власти, получение или предоставление материальной и нематериальной выгоды носителю депутатского мандата причиняет вред иным общественным отношениям.

Депутаты, в отличие от иных представителей власти, наделены полномочиями по формированию законодательства, путем инициации и принятия новых законов, изменения и отмены уже существующих законов. Поэтому любое незаконное использование своих полномочий может причинить ущерб всей системе российского права, в том числе и основам конституционного строя. Продвижение депутатом иностранных интересов, либо положений не соответствующих национальным интересам может представлять угрозу безопасности нашего государства.

Соответственно, такое деяние как получение или предоставление материальной и нематериальной выгоды носителю депутатского мандата направлено против основ конституционного строя и безопасности государства, в результате чего должно быть закреплено в главе 29 УК РФ.

Субъект преступления. Субъект предлагаемого состава преступления является более узким по содержанию в сравнении с иными коррупционными преступлениями и включает только депутатов ГД РФ, депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта РФ, депутатов представительных органов власти местного самоуправления.

Следует отметить, что депутаты имеют более высокий статус, им предоставляются дополнительные привилегии и преимущества, с целью наиболее эффективного исполнения своих полномочий. Представляется, что любое злоупотребление депутатским статусом, особенно продвижение или голосование за определенный законопроект, в обмен на получение какого-либо преимущества, представляет собой более серьезное общественно опасное деяние, нежели чем действия иных должностных лиц. Связано это с тем, что депутатская неприкосновенность создает ряд преград для привлечения депутата к уголовной ответственности, создает определенные гарантии безопасности от уголовного преследования. Соответственно использование депутатских полномочий с целью извлечения материальной или нематериальной выгоды, а депутатской неприкосновенности как препятствия привлечения носителя депутатского мандата к уголовной ответственности по своей общественной опасности превосходит те деяния, которые закреплены в ст. 285, 290, 291, 291.2 УК РФ.

Субъектом преступления «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутату представительного органа власти местного самоуправления» является вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

Объективная сторона. Предлагаемый состав преступления «Получение взятки депутатом ГД РФ, депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа власти местного самоуправления» имеет отличительные особенности от иных коррупционных преступлений в объективной стороне преступления. Объективная сторона данного преступления характеризуется получением предмета взятки лицом лично либо через посредника за совершение следующих действий в пользу взяткодателя: а) инициация законопроекта или иного нормативного правового акта; б) голосование в поддержку или против принятия законопроекта или иного нормативного правового акта.

Соответственно объективная преступления «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутату представительного органа местного самоуправления» характеризуется передачей предмета взятки депутату лично либо через посредника за совершение действий в пользу взяткодателя: а) инициация законопроекта или иного нормативного правового акта; б) голосование в поддержку или против принятия законопроекта или иного нормативного правового акта.

Субъективная сторона. Субъективная сторона«Получение взятки депутатом ГД РФ, депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа власти местного самоуправления» совпадает с субъективной стороной преступления, предусмотренного ст.290 УК РФ «Получение взятки» и характеризуется умышленной формой вины и корыстным мотивом.

Субъективная сторона «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутату представительного органа местного самоуправления» наряду с умышленной формой вины имеет специфическую цель совершения преступления. Целью данного преступления является инициация, принятие или отклонение определенного законопроекта или иного нормативного правового акта.

Исходя из вышесказанного, полагаем, что необходимо закрепить самостоятельные составы преступления в главе 29 УК РФ «Получение взятки депутатом ГД РФ, депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа власти местного самоуправления», а также «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутату представительного органа местного самоуправления». Вместе с тем следует установить более суровые меры ответственности, ввиду особой значимости охраняемых общественных отношений, а также в силу особого статуса депутатов.

В заключении следует еще раз отметить, что коррупционный лоббизм является особо острой проблемой для России. Отсутствие специализированного законодательства о лоббизме, отсутствие легального определения лоббирования и коррупционного лоббирования, несовершенство отечественного законодательства создают ряд барьеров и препятствий в части противодействия общественно-опасным формам лоббизма. В настоящее время назрела необходимость законодательного определения лоббирования, коррупционного лоббирования, а также установления самостоятельной уголовной ответственности за «Получение взятки депутатом ГД РФ, депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа власти местного самоуправления», «Дача взятки депутату ГД РФ, депутату представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутату представительного органа местного самоуправления».