The Constitutionality of Legal Measures During the Spread of COVID-19

Demchenko Maksim Sergeevich ORCID: 0000-0001-7720-515X Graduate student, Department of Theoretical and Public Law Disciplines, University of Tyumen 6 Volodarsky str., Tyumen, Tyumen region, 625003, Russia max-de.demchenko@ya.ru Other publications by this author

Введение

11 марта 2020 года всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) охарактеризовала распространение COVID-19 как пандемию. Признание новой коронавирусной инфекции мировой экзистенциальной угрозой потребовало принятия особых мер реагирования от правительств всех стран. Как правило, такие меры были связаны с ограничением права на свободное перемещение как вне, так и внутри страны, запрет проведения массовых мероприятий, включая проведение митингов и собраний, ограничивалась деятельность предприятий, зараженные изолировались, их локация отслеживалась. Эти и другие меры прямо или косвенно влияли на объем конституционных прав личности.

Конституционно-правовая база для борьбы с эпидемиями

Статьей 56 Конституции Российской Федерации установлено, что в условиях чрезвычайного положения возможно ограничение прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. На момент распространения пандемии на территории Российской Федерации правовое регулирование подобных чрезвычайных ситуаций регламентировалось исключительно в рамках Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ (далее – ФКЗ о чрезвычайном положении). Согласно данного акта чрезвычайное положение вводится при наличии обстоятельств непосредственной угрозы жизни и безопасности граждан или конституционному строю. Такие обстоятельства можно условно поделить на две группы. К первой группе относятся обстоятельства, связанные с насильственными действиями. Ко второй группе следует отнести обстоятельства мирного характера, такие как природные, техногенные катастрофы, в том числе и эпидемии (ст. 3 ФКЗ о чрезвычайном положении).

В соответствии со статьей 88 Конституции РФ, уполномоченным на введение режима чрезвычайного положения является Президент Российской Федерации с незамедлительным уведомлением верхней и нижней палаты Парламента. В свою очередь, Совет Федерации наделен полномочием утверждения президентского указа (пп. «б», «в» ч. 1 ст. 102), на это ему отводится 72 часа, которое должно выражаться в принятии соответствующего постановления. По истечению указанного времени не утвержденный указ утрачивает силу, о чем незамедлительно, как и при его введении, оповещается население. Срок действия чрезвычайного положения на территории Российской Федерации не может превышать 30 дней, а в ее отдельных местностях - 60 с возможностью его продления либо отмены указом Президента. Что касается роли судебной системы, то ее функционирования в целом не предполагает каких-либо существенных изменений. Роль Конституционного суда сводится к проверке конституционности президентского указа о введении чрезвычайного положения, а дела о нарушениях режима чрезвычайного положения рассматриваются судами общей юрисдикции.

Несмотря на наличии обстоятельств, предусмотренных ФКЗ о чрезвычайном положении, к ним, в частности, на наш взгляд, можно отнести признание со стороны мирового сообщества распространение новой коронавирусной инфекции как угрозы международного характера ^[1], высокую вероятность инфицирования, осложненная симптоматика ^{[2, с. 9]}, высокий процент смертности среди возрастной категории граждан ^[3], неготовность системы здравоохранения^{[4, с. 84]}. чрезвычайной положение ни на территории Российской Федерации, ни на какой-либо ее части чрезвычайное положение не объявлялось.

Ковидное нормотворчество в Российской Федерации

Альтернативой вышеописанного механизма законодательного регулирования, стало стихийное изменение действующего законодательства и децентрализованное введение высшими органами исполнительной власти субъектов режима повышенной готовности, предусмотренного Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ (далее – ФЗ о чрезвычайных ситуациях). Введение особого правового режима сопровождалось обеспечением комплекса мероприятий, которые включали в себя как ограничения и запреты («режим самоизоляции»; «масочный режим»; «режим социального дистанцирования»), так и меры государственной поддержки граждан и бизнеса (упрощение процедур получения социальной помощи; единовременные выплаты определенным категориям граждан; доплаты работникам задействованным в борьбе с COVID-19; налоговые каникулы; мораторий на контрольно-надзорные мероприятия и много другое).

Следует обозначить, что ФЗ о чрезвычайных ситуациях предусматривает три режима реагирования, первый режим – это режим повседневной деятельность, при котором угроза чрезвычайной ситуации отсутствует. Второй именуется режимом повышенной готовности (далее – РПГ) и должен применяться при угрозе наступления чрезвычайной ситуации. И третий – это непосредственно сам режим чрезвычайной ситуации (далее – РЧС), когда угроза наступила и требуется принятие мер по ее ликвидации.

Ранее нами уже рассматривался вопрос о легитимности РПГ ^{[5, с. 224]}. Однако повторим основные тезисы. Во-первых, до изменений в апреле 2019 года ФЗ о чрезвычайных ситуациях регулировал только отношения, сложившиеся в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а РПГ не предусматривал того объема ограничений, который был установлен для РЧС. Во-вторых, РПГ позволяет государству самостоятельно определять круг обязательств, которое оно готово на себя взять, то есть сохраняется угроза недостаточности таких обязательств в зависимости от волеизъявления актора.

Особенности организационной деятельности публичной власти в условиях пандемии

Исполнительная власть. Превентивные меры, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции, были предприняты Правительством РФ еще в декабре 2019 года ^[6]. Несмотря на существующую Правительственную комиссию по борьбе с чрезвычайными ситуациями ^[7], выполняющую функции координационного органа во взаимодействии между органами исполнительной власти, организациями, независимо от их организационно-правовой формы, 29 января 2020 года в Российской Федерации по поручению Председателя Правительства (от 27.01.2020) был создан оперативный штаб по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции ^[8] координирующий работу органов исполнительной власти, дающий рекомендации и осуществляющий другие мероприятия в рамках своей компетенции. Позднее оперативные штабы были созданы в каждом субъекте Федерации ^[9]. 14 марта 2020 года был создан координационный совет при Правительстве РФ по борьбе с новой коронавирусной инфекцией на территории РФ ^[10], возглавляемый Председателем Правительства РФ, к задачам которого, как и в двух предыдущих органах входило рассмотрения проблем, связанных с COVID-19, нахождение путей их решения и организация взаимодействия всех уровней власти.

В целом следует сказать о смещении фокуса в работе Правительства РФ, направленного на минимизацию и ликвидацию последствий, связанных с распространение новой коронавирусной инфекцией, решению вопросов о возвращении граждан РФ из-за рубежа, разработка мер экономической поддержки пострадавших субъектов, повышению эффективности системы здравоохранения и т.д. Активно задействовался онлайн формат проведения правительственных мероприятий.

Законодательная власть. С самого начала пандемии была затронута и деятельность законодательной власти. Например, изменился режим работы, отменились массовые мероприятия, сократилось количество пленарных заседаний и другое. Весенняя сессия в 2020 году ограничилась 42 пленарными заседаниями, по сравнению 57 заседаниями годом ранее. Однако, обращая внимание на статистические данные ^[11], заметим, что пандемия несущественно повлияла на рассмотрение и принятие Парламентом законопроектов. За время работы весенней сессии был рассмотрен 621 законопроект и принято 312 законов. В сравнении за предыдущую весеннюю сессию депутаты рассмотрели 581 проект и приняли 325 законов. Совет Федерации не отклонил ни одного принятого депутатами закона. Отмечается также и увеличение доли так называемых «разрешительных» законов, которое связывают с мероприятиями, проводимыми в поддержку населения и бизнеса в период пандемии.

Судебная власть. Изменения в работе затронули и судебную систему страны. 18 марта 2020 года президиумы Верховного суда и Совета судей приняли совместное постановление ^[12] из-за угрозы распространения COVID-19, которым предусматривалась приостановка личного приема граждан, ограничение доступа лиц, не являющихся участниками судебных процессов, дистанционная подача документов, рассмотрение только категории дел безотлагательного характера, расширение применения онлайн заседаний. Затем было принято еще одно постановление ^[13], позволяющее судам рассматривать некоторые дела без участия сторон. С 12 мая 2020 года можно говорить о восстановлении работы судов с учетом установленных ограничений и рекомендаций ^[14]. Верховным судом было опубликовано два «коронавирусных» обзора ^[15,16,17] касающихся применения как процессуальных, так и материальных норм в условиях пандемии.

Таким образом, мы видим соразмерную организационную реакцию со стороны всех ветвей власти на вызовы, диктующие распространением новой коронавирусной инфекцией. Однако, следует сказать и о необходимости дальнейшей разработки мер, повышающих эффективность работы органов власти, не ограничиваясь тем, что уже было создано.

Роль и место прав человека в условиях распространения COVID-19

В связи с распространением COVID-19 на территории субъектов подавляющего большинства субъектов был введен РПГ, который по мере распространения коронавирусной инфекции дополнялся мероприятиями, ограничивающими права человека. Для придания юридической силы вводимым высшими органами исполнительной власти ограничениям Правительство Российской Федерации утвердило правила поведения, которые обязывали население и предприятия соблюдать введённые меры. Несмотря на то, что ФЗ о чрезвычайных ситуациях допускает лишь ограничение прав в части передвижения в зоне чрезвычайной ситуации или угрозы ее возникновения, а также приостановку деятельности организаций, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, и только при наличии угрозы жизнедеятельности работник и иных граждан, фактически со стороны исполнительных органов власти субъектов мы наблюдаем выход за пределы установленных законом полномочий, когда введённые ограничения, помимо всего прочего, затронули политические, экономические, социальные и другие права. Например, были введены запреты и ограничения на проведение массовых мероприятий ^[18], розничную офлайн торговлю и оказания услуг населению ^[19], ограничения коснулись и перемещения граждан на территории РФ. Как верно отмечает С.С. Зенин, органам государственной власти субъектов Российской Федерации де-факто не удалось определить пределы своей компетенции в действующем правовом режиме ^{[20, с. 78]}.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод об изменении законодательного регулирования чрезвычайны ситуаций связанных с распространением инфекционных заболеваний в процессе развития пандемии COVID-19. Следовательно, возникает вопрос: может ли чрезвычайная ситуация по распространению новой коронавирусной инфекции, будучи экзистенциальной угрозой мирового масштаба, существовать вне рамок специального режима чрезвычайного положения и без его официального объявления на территории страны, если это прямо предусмотрено Конституцией России.

Аргументация необходимости введения режима чрезвычайного положения

Как известно, ограничение прав и свобод человека и гражданина возможны, на основании и, в соответствии со статьями 55 и 56 Конституции РФ. А.А. Подмарев предлагает делить конституционные нормы, регулирующие ограничение прав и свобод, на три группы. К первой относятся ограничения всех прав и свобод (ч. 3 ст. 55, ч. 1 и ч.3 ст. 17, ч. 2 ст. 19, ч. 4 ст. 15). Ко второй группе относится ограничение отдельных прав личности (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 23, ст. 25, ч. 2 и 4 ст. 29, ч. 3 ст. 32, ч. 2 ст. 34 и др.). Третья группа касается нормы, допускающей ограничение прав и свобод в экстраординарных ситуациях (чрезвычайное положение ст. 56) ^{[21, с. 589]}.

Безусловно, известно немало примеров, не вызывающих сомнений, когда права подлежат ограничению в условиях нормальной жизнедеятельности. Например, ограничение прав допускается гражданским процессуальным кодексом (обеспечение иска), уголовным и уголовно процессуальным кодексами (задержание, меры пресечения, лишение свободы, лишение права заниматься определенной деятельностью). Но, как правило, подобные ограничения связаны с личностью участника процесса и его прямыми действиями или бездействиями.

В то же время ограничения в рамках статьи 55 и 56 могут распространяться на неопределенный круг лиц. При этом если статьей 56 Конституции РФ достаточно четко определен мотив введения ограничений (чрезвычайное положение), то статья 55 содержит целый перечень причин потенциального ограничения прав и свобод. В частности, такие ограничения допускаются для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, статья 55 Конституции Российской Федерации не содержит прямого указания на условия введения ограничений, а перечень оснований допускает, как введение ограничений в условиях повседневной жизни, так и в условиях чрезвычайных ситуаций, что, по сути, приводит к конкуренции ст. 55 и 56 в случае наступления чрезвычайной ситуации.

Пандемия COVID-19 оживила научную дискуссию касательно применения двух вышеназванных норм ^[22]. Несмотря на поддержку со стороны Конституционного суда Российской Федерации, выбранный государством подход, получил внушительную порцию критики не только со стороны ученых конституционалистов, но и других исследователей. Так А.М. Коновалов отмечает, что введение РПГ до внесения поправок в ФЗ о чрезвычайных ситуациях следует признать незаконным (поправки были введены в действия 01.04.2020), так как распространение инфекционных заболеваний не относилось к регулируемым данным законом чрезвычайным ситуациям и лица, вводившие указанные акты не имели на то полномочий ^[23]. И.А. Алебастрова подчеркивает, что применяемые государством ограничения адекватны именно режиму чрезвычайного положения, но никак не режиму повышенной готовности ^[24]. Г.Б. Романовский также указывал на различные законодательные погрешности, в том числе на отсутствие декларированных обязанностей граждан в режиме повышенной готовности, которые могут стать угрозой для пересмотра полного спектра обязательств государства в области обеспечения прав человека ^[25]. М.В. Агальцова и Т.В. кызы Иманова считают, что: «Закон о ЧС не требует ни пропорциональности мер, ни их периодического пересмотра – в отличие, например, от Конституционного закона о ЧП» ^[26]. Выбранный курс государственного регулирования, включающий в себя экстренное нормотворчество, принятие непопулярных решений, стали, как пишет Т.Л. Кукса, обузой для всей системы поддержки коллективного блага и тормозили координационный и транзакционный эффект формальных правил и институтов ^{[27, с. 185]}.

Однако в литературе встречаются и принципиально другие точки зрения. Например, Р.М. Дзидзоев, критикуя сторонников введения режима чрезвычайного положения (далее – РЧП), приводит аргументацию в пользу законности и обоснованности «антиковидного» механизма введения ограничительных мер ^{[28, с. 35]}. В обоснование своей позиции автор указывает на незначительную разницу между 55 и 56 статьями Конституции России, утверждая, что ст. 56 Конституции РФ по существу является детализацией ч. 3 ст. 55, с той лишь разницей, что в ней вместо Федерального закона упоминается Федеральный конституционный закон, что не меняет сути. Дополнительно, автор отмечает законодательную возможность введения в указанном режиме «ограничительных мероприятий» и предлагает не отождествлять ограничительные меры, называя их мерами безопасности, с ограничением прав и свобод.

Концептуальное заблуждение автора видится нам в отождествление ст. 55 и 56 Конституции РФ. Системное и взаимосвязанное толкование указанных статей, приводит нас к мысли о необходимости применения известному для теории права учению о разделении норм права на общие и специальные. Согласно данной концепции, общие нормы призваны регулировать общественные отношения в целом, а специальные нормы регулируют подвид или определенную часть этих отношений. Как верно отмечает М.И. Байтин специальные нормы призваны максимально конкретизировать общие, корректировать временные и пространственные условия их реализации, способы правового воздействия на поведение субъектов права, тем самым обеспечив бесперебойную и последовательную реализацию общих норм права ^{[29, с. 208]}. Для убедительности наших довод воспользуемся «тестом» И.Н. Сенякина, который выделяет четыре отличительных признака специальных норм: производность от общих предписаний; целевое назначение их принятия – достижение максимальной эффективности общей нормы права; функционирование во взаимодействии с общими нормами права: регулирование конкретных видовых отношений ^[30]. Итак, как мы уже отмечали ранее, что если ст. 55 допускает ограничение прав федеральным законом в различных целях (безопасность и оборона страны, конституционного строя, здоровья населения) и условиях (нормальная жизнедеятельность, чрезвычайные ситуации), то ст. 56 регулирует общественные отношения исключительно в условиях наличия чрезвычайного положения (чрезвычайного характера ситуации) и имеет две строго определенные основные цели – безопасность граждан и защита конституционного строя. Таким образом, становится очевидно, что перед нами общая (ст. 55) и специальная (ст. 56) нормы, поэтому будет разумно применить принцип lex specialis derogate legi generali, суть которого заключается в том, что при конкуренции общего (generalis) правила и специального (specialis) приоритет при толковании и применении должен отдаваться специальным правилам.

В дополнение следует отметить, что Российской Федерацией ратифицированы такие международные договоры как Международный пакт о гражданских и политических правах ^[31] (далее - МППП) и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Россия перестала являться Высокой Договаривающейся Стороной Конвенции с 16 сентября 2022 года) ^[32] (далее – ЕКПЧ), которые возлагают на государства-участников определенные обязательства (ст. 4 МППП, ст. 15 ЕКПЧ) в сфере обеспечения прав личности в чрезвычайных ситуациях. И в этой мере, во-первых, в ФКЗ о чрезвычайном положении, в отличии от ФЗ о чрезвычайных ситуациях такие обязанности задекларированы (перечень возможных ограничений прав, уведомление Генерального секретаря Совета Европы, временные рамки) ^[33]. Во-вторых, нормы международного права требуют, чтобы вводимые ограничения были соразмерными, конкретными и содержались в соответствующем законодательстве ^[34]. Однако трудно себе представить ситуацию, когда в рамках режима повышенной готовности соразмерно вводить тот объем ограничительных мер, который был задействован Российской Федерацией для борьбы с COVID-19. В-третьих, в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений МППП 1984 года указывается, что такие ограничения и отступления государства – участника могут применяться «только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений». Таким образом, применение ФЗ о чрезвычайных ситуациях в сложившейся обстановке явно не соответствует положениям международного права и в отсутствии четкой правовой регламентации фактически предоставляет органам федеральной и региональной исполнительной власти карт-бланш в принятии решений, что может стать опасным прецедентом развития схожих ситуаций в будущем.

Относительно возможности введения ограничений в режиме повышенной готовности следует сказать, что подобный механизм в условиях существования реальной чрезвычайной ситуации не соответствует принципу правовой определенности и предсказуемости. Вместе с тем, не стоит забывать и о том, что некоторые права граждан задекларированы только при чрезвычайной ситуации, например, возмещение ущерба (п. 1 ст. 18 ФЗ «О ЧС).

Нельзя назвать удачной и позицию автора о не тождественности «ограничительных мероприятий» и ограничении прав. На наш взгляд, если какая-либо мера, как-бы она не именовалась прямо или косвенно ограничивает права человека, то она по определению быть считаться ограничением права, независимо от выполняемой функции. Недаром как в доктрине права, так и в правоприменительной практике ограничение прав рассматривается не только в узком, но и в более широком смысле, что позволяет определять абстрактные формулировки законодателя не как, что-то инородное (ограничительные меры, меры безопасности, дополнительные обязанности и т.д.), а как истинное ограничение прав и свобод, так как любое законное посягательство на право, есть ничто иное как его ограничение. Например, упоминаемая нами ранее, приостановка деятельности предприятий из различных сфер ^[19], есть ничто иное как ограничение экономических прав (ст. 34 Конституции РФ), а запрет на массовые мероприятия, приводит к ограничению политических прав личности (ст. 31 Конституции РФ) и т.д. Более того, несмотря на отмену Роспотребнадзором всех ограничений, которые были введены из-за пандемии коронавируса, проведение митингов, пикетов до сих пор остается недоступным со ссылкой на действие РПГ ^[35]. При таких обстоятельствах, кажется очевидным, что с учетом характера пандемии введение режима чрезвычайного положения на территории страны или хотя бы в отдельных местностях является более понятным и разумным инструментом реагирования.

За историю современной России это не первый случай, когда со стороны государственных органов происходит злоупотребление полномочиями, выраженное в неприменение соответствующих исключительных режимов. Такие действия отмечались как в период первой чеченской военной компании, применившей непредусмотренный законом «режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации», так и во второй фазе чеченской компании, получившей официальное название контртеррористической операции на Северном Кавказе, с введением соответствующего режима ^[36]. В первом случае Конституционной Суд ^[37] отмечал частичное несоответствие Указа Президента ^[38] нормам Конституции. Во-втором, ряд исследователей рассуждают о соответствии режима контртеррористической операции фактическим событиям ^[39,40]. Все это приводит к системному нарушению прав человека ^{[41, с. 98]}.

Беспокойство вызывает и тот факт, что в ФЗ о чрезвычайных ситуациях, так и в актах высших исполнительных органов власти субъектов отсутствует оговорка о сроках действия режима повышенной готовности. Даже если учесть, что продолжительность самих ограничений определена, то действие самого режима позволяет уполномоченным субъектам использовать ограничения в качестве законного инструмента при любом удобном случае. Такой подход представляется нам необоснованным и без порицания может привести к ситуации, когда незаконность будет оправдана и нормализована.

Заключение

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что положения, закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в сравнении со ст. 56 содержат общие условия института ограничения прав и свобод человека и гражданина, в то время как ст. 56 Конституции РФ, устанавливает специальные основания ограничения прав личности. Именно поэтому, считаем, достоверно оправданным при наступлении чрезвычайной ситуации применять специальную норму Конституции Российской Федерации. Устранение двусмысленного толкования в дальнейшем, видится нам в принятии, с учетом положительного опыта правового регулирования других специальных режимов и накопившегося опыта борьбы с различными ситуациями чрезвычайного характера, единого Федерального конституционного закона «Об особых правовых режимах», который объединит в себе все виды чрезвычайных ситуаций и систематизирует их правовое регулирование.