Foreign policy priorities of the United States in Asia-Pacific: impact of the concepts “Pivot to Asia” and “America First”

Введение

Территориальные споры в Южно-Китайском море – в международных отношениях проблема не новая. Она представляет собой вызов региональной безопасности как минимум с середины XX века. Тем не менее, за прошедшие десятилетия ее содержание и сама ее суть заметно изменились: начинавшись как серия затяжных двусторонних и многосторонних конфликтов между удаленными от основных мировых центров силы государствами за обладание объектами, относящимися к группам островов Парасельские и Спратли, и акваториями вокруг них, вопрос ЮКМ в современный период приобрел заметные глобальные черты и, соответственно, новое геополитическое значение, вследствие чего стал восприниматься великими и региональными державами как инструмент воздействия на региональную подсистему международных отношений.

Этому во многом способствовали как политические и социально-экономические трансформации (прежде всего стремительный экономический рывок), имевшие место в странах Азиатско-Тихоокеанского региона (далее – АТР) в конце XX – начале XXI, так и политика “поворота в Азию” Б. Обамы, а затем взятый администрацией Д. Трампа курс на соперничество с КНР, прежде всего в сферах торговли и экономики.

В свою очередь Китай, за последние десятилетия существенно укрепивший свое положение на международной арене и по ряду параметров приблизившийся к статусу державы-гегемона (даже несмотря на политический и экономический ущерб от пандемии коронавируса COVID-19), используя территориальные споры в ЮКМ как повод, стремится в условиях сложного переплетения внешнеполитических задач и национальных интересов в рамках Восточноазиатской региональной подсистемы международных отношений (ВРП МО) и отсутствия в регионе действенной структуры многосторонней безопасности, зафиксировать свой новый геополитический статус, устранить конкуренцию со стороны других “центров силы” (США, ЕС, Австралия, Япония, отчасти Россия), а также вписать государства ЮВА в свою систему “стратегических партнерств”.

Наращивание Пекином военной мощи, модернизация китайских стратегических ядерных сил и развитие им т.н. боевых сетей ограничения доступа, безусловно, воспринимаются Соединенными Штатами Америки (которые являются одним из, если не самым значимым внешним игроком, оказывающим влияние на территориальные споры в Южно-Китайском море и политические процессы, происходящие в рамках ВРП МО) как существенная угроза позициям Вашингтона в Восточной Азии ^[1].

Несмотря на свое относительно удаленное географическое расположение, Вашингтон нередко характеризует себя как державу, “постоянно присутствующую в АТР” (Resident Pacific Power) ^[2].

Вопреки происходящему с начала XXI века постепенному смещению с Запада на Восток “локомотива” мирового экономического и политического развития и связанному с этим процессу движения существующей системы международных отношений к многополярности, США как мировая держава по-прежнему сохраняют заметное влияние на происходящие в Восточной Азии политические процессы. Кроме того, существенное военное присутствие американских войск в регионе (в частности, в опубликованной Министерством обороны США в 2015 г. Стратегии морской безопасности говорится о планах постоянного размещения в АТР до 60% ВМС США ^[3]) и разветвленная сеть военных союзов с государствами Северо-Восточной и Юго-Восточной Азии (Япония, Республика Корея, Таиланд, Филиппины и др.) обеспечивают Вашингтону статус участника существующей в настоящее время системы региональной безопасности ^[4].

Методология, научная новизна и историография исследования

Хотя тематика территориальных споров в Южно-Китайском море, включая вопросы о степени вовлеченности Вашингтона в эту проблему, а также другие восточноазиатские дела появлялась в научных работах достаточно часто, новизна данного исследования заключается в предложенном авторами новаторском подходе к рассмотрению конфликта в ЮКМ не как самостоятельной проблемы международных отношений, а как инструмента внешней политики великих и региональных держав (в т.ч. США), используемый ими в целях форматирования Восточноазиатской региональной подсистемы международных отношений и структурирования макрорегиона Большой Восточной Азии в своих интересах.

Анализ производился с помощью комплексного междисциплинарного теоретико-методологического инструментария, включающего в себя различные теории и концепции международных отношений. В качестве основы методологии был выбран системно-структурный подход, разработанный классиками политической науки Д. Истоном и Т. Парсонсом, а затем получивший развитие в работах Д. Алмонда ^[23], А. Д. Богатурова ^[24], А. Д. Воскресенского ^[25], М. А. Хрусталева ^[26] и других исследователей, который вводит понятие системности в организацию мирового и регионального пространства, позволяет разделить процессы, происходящие на разных уровнях международных отношений, а также рассматривать Восточную Азию как сложную разноуровневую систему, в которой переплетаются взаимосвязи между входящими в нее элементами.

Для объяснения поведения государств в статье используется теория рационального выбора, исходящая из предпосылки о том, что акторы действуют рационально в зависимости от своих интересов и стремятся к максимизации своей выгоды ^[27].

Эмпирическая база исследования включает в себя широкий круг источников, включая концептуальные документы и заявления органов государственной власти США, основные международные соглашения, прямо или косвенно имеющие отношение к проблематике территориальных споров в Южно-Китайском море, а также труды российских и зарубежных авторов, посвященные как эмпирическому анализу региона Восточной Азии, так и теоретическому осмыслению региональной подсистемы международных отношений.

Прежде всего, в данном контексте хотелось бы выделить работы С. В. Старкина ^[1], И. В. Рыжова ^[5], А. А. Киреевой ^[4], В. В. Сумского ^[12], А. И. Лычагина ^[19], в которых дается обстоятельный обзор как ситуации в ЮКМ в целом, так и нюансов американской внешнеполитической линии на этом направлении.

Южно-Китайское море в американских внешнеполитических концепциях

Понимание стратегического значения Восточноазиатского региона и важности наличия инструмента влияния на региональную подсистему международных отношений возникло в США достаточно поздно – с началом политической программы “возвращения в Азию”, запущенной Президентом Б. Обамой ^[5] и частично (по крайней мере, в областях обороны и безопасности) продолженной его преемником Д. Трампом.

При этом важно отметить, что территориальные споры в Южно-Китайском море как таковые не являются приоритетным направлением американской внешней политики. Основной упор внешнеполитической доктрины Б. Обамы был сделан на борьбу с международным терроризмом и устранение угроз национальной безопасности (включая противодействие распространению оружия массового уничтожения), укрепление трансатлантического партнерства (это направление при Д. Трампе как раз “просело”), а также диверсификацию отношений и модернизацию сети военных альянсов в Азиатско-Тихоокеанском регионе ^[6].

Администрация Д. Трампа, в свою очередь, сделала акцент на усилении экономических интересов и мощи США (концепция “America first”), переформатировании АТР в регион “свободной и открытой Индо-Пасифики” и выстраивании в его рамках “нового типа партнерства” с расположенными в нем государствами ^[7]. Примечательно, что в последней редакции “Национальной стратегии безопасности США” в качестве основных угроз американской безопасности наравне с ядерной программой КНДР и проблемой КНР и Тайваня были обозначены Китай и Россия ^[6].

С учетом привычных для американской стороны оценок политики этих двух государств как опасной и дестабилизирующей ситуацию в регионе, в Вашингтоне подчеркивают необходимость уделять большее внимание вопросам защиты акватории островов Дяоюйдао/Сенкаку в Восточно-Китайском море, осуществления военно-политической поддержки Республики Кореи, углубления взаимодействия с союзниками в области ПРО, борьбы с международным пиратством и усиления контроля над морскими торговыми путями. По мере нарастания напряженности в отношениях между США и КНР в американских правящих кругах все более активно лоббируется мысль о необходимости усиления американской поддержки, в т.ч. военной, Тайваню ^[8].

Одним из немногочисленных концептуальных документов, где военно-морская активность КНР в Южно-Китайском море была выделена в качестве угрозы стратегическим интересам Соединенных Штатов, является принятая в 2015 г. Стратегия морской безопасности ^[3]. Там же отмечается и рост “агрессивности” китайской внешней политики в отношении американских союзников в регионе. В этой связи высокий приоритет отдается укреплению оборонного взаимодействия с ключевыми региональными и внерегиональными игроками (прежде всего, Индией и Японией) с целью сдерживания Китая и обеспечения реализации собственного видения региональной безопасности ^[9].

Важно отметить, что с учетом существенно возросших военно-политических возможностей Китая США рассматриваются многими восточноазиатскими государствами (прежде всего странами Юго-Восточной Азии) фактически как единственная держава, способная сдерживать “китайскую агрессию” и поддерживать стабильность и безопасность в акватории Южно-Китайского моря. Понимают это и “за океаном”: в “Стратегии национальной безопасности США” 2017 г. отмечается, что “государства региона рассчитывают на устойчивое лидерство США в их коллективном ответе [Китаю] для сохранения регионального порядка, основанного на суверенитете и независимости” ^[6].

Похожий тезис неоднократно звучал из уст высокопоставленных американских госслужащих. Один из последних примеров: речь Госсекретаря США М. Помпео “по следам” 53-й встречи мининдел АСЕАН в сентябре 2020 г., в которой он выразил всемерную поддержку Ассоциации и готовность оказывать содействие в предотвращении милитаризации акватории ЮКМ ^[10]. Чуть ранее, в июле 2020 г. США официально заявили о непризнании всех китайских притязаний на акваторию ЮКМ и расположенные в ней территориальные образования ^[11].

Практические шаги США в отношении проблемы ЮКМ

В то же время, если проанализировать американскую внешнюю политику в мировом масштабе, то становится очевидным то, что ее целью всегда была, прежде всего, защита политических и экономических интересов США и крупного американского бизнеса. Рост экономического и политического влияния Китая, а также его вовлеченность в региональные интеграционные процессы Вашингтону, безусловно, не выгодны ^[12]. В зоне риска, прежде всего, относительно свободный доступ американских боевых кораблей и авиации в стратегически значимую акваторию Южно-Китайского моря, а также потеря возможности контроля над морскими грузовыми перевозками и поставками энергоносителей в страны Восточной Азии. Кроме того, любые уступки Китаю в ЮКМ могут стимулировать его продолжить практику создания там идентификационных зон ПВО (такая зона в конце 2013 г. уже появилась в Восточно-Китайском море, где Пекин конфликтует с Токио за острова Дяоюйдао/Сенкаку ^[13]), что резко ограничит свободу маневра не только ВМС, но и ВВС США ^[14]. В свою очередь изменение сложившегося в регионе статуса кво в сторону дестабилизации ситуации по примеру Афганистана, Ливии и Сирии (равно как и более близких России примеров Украины и Белоруссии) может вполне идти в русле внешнеполитических интересов Соединенных Штатов. Кроме того, антикитайские выпады Вашингтона в отношении ЮКМ не означают автоматической поддержки притязаний оппонентов Пекина в этой акватории. Так, США выступают за безусловное обеспечение свободы навигации, в т.ч. военных судов, во всех водах, где это позволено международным правом. В то же время национальные законодательства Вьетнама, Малайзии и Индонезии запрещают или ограничивают мирный проход иностранных военных кораблей через их территориальные воды, и такая позиция также не находит понимания в США ^[15].

В этом плане показателен иск Филиппин в Постоянную палату Третейского суда в Гааге, инициированный Манилой при неформальной поддержке Вашингтона примерно в одно время с началом американского “поворота в Азию”. Реальной его целью, по всей видимости, было не установить обоснованность территориальных претензий в Южно-Китайском море, а обострить конфликт в акватории ЮКМ и спровоцировать Китай на агрессивные действия. При этом США неоднократно подчеркивали, что спорные объекты в Южно-Китайском море не попадают под действие американо-филиппинского договора о взаимной обороне 1951 г., хотя в Маниле в момент подачи иска, по всей видимости, исходили из обратного ^[16].

Рассматривая конфликт в Южно-Китайском море через призму собственных государственных интересов и как возможность оказать воздействие на Пекин, Вашингтон также активно расширяет сотрудничество с основными соперниками Китая в ЮКМ, прежде всего, Вьетнамом. С 2013 г. американо-вьетнамские отношения имеют статус “всеобъемлющего партнерства” ^[14]. Это стало возможным, несмотря на весьма напряженные в прошлом отношения, благодаря совпадению антикитайских векторов внешней политики этих стран и стремлению политическим путем сдержать расширение влияния КНР в регионе.

Ханой рассматривает присутствие США в регионе как своеобразный противовес давлению Китая в вопросе Южно-Китайского моря, особенно с учетом нейтралитета по проблеме ЮКМ и прочных стратегических связей с КНР другого важнейшего партнера Вьетнама – России. Вашингтон в свою очередь видит здесь новые возможности для расширения собственного влияния и окружения Китая сетью оборонных союзов с дружественными государствами с целью выровнять складывающийся в Восточной Азии дисбаланс военного и экономического потенциалов. Таким образом, укрепление обороноспособности и лояльности “регионалов”, а также жесткая критика любой активности КНР в ЮКМ становится одним из важнейших приоритетов. Показательной в этом плане стала реакция США на размещение Китаем в мае 2014 г. буровой нефтепромысловой установки “Haiyang Shiyou-981” (海洋石油-981) в районе Парасельских островов. В данной ситуации Вашингтон не изменил и своему курсу на распространение национальной юрисдикции на другие государства: после инцидента Сенат США принял резолюцию с требованием немедленного вывода платформы ^[17]. Примечательно, что Китай, взявший курс на выстраивание добрососедских отношений с АСЕАН, платформу в итоге вывел.

Заключение

Таким образом, можно заключить, что в своей политике в отношении государств, омываемых Южно-Китайским морем, США ставит следующие задачи.

1. Добиваться скорейшего принятия юридически обязывающего кодекса поведения сторон в Южно-Китайском море. При этом рассматривается вариант его выработки без участия КНР с тем, чтобы в дальнейшем вынудить Китай выполнять его положения.

2. Укреплять военно-технический потенциал и взаимодействие в области обороны со странами АСЕАН, прежде всего, Вьетнамом, Филиппинами и Малайзией.

3. Противодействовать Китаю в хозяйственном освоении ресурсов Южно-Китайского моря, а также проведении им там военных учений и деятельности по искусственной модификации островов, в том числе с использованием возможностей ВМС США. Особо подчеркивается значимость недопущения создания в ЮКМ идентификационной зоны ПВО.

4. Заключить соглашение с КНР о правилах поведения при незапланированных столкновениях морских и воздушных судов (соответствующий документ был подписан в 2014 г. ^[18]).

Тем не менее, такой стратегией не учитывается ряд значимых факторов. Во-первых, конфликт в Южно-Китайском море – это не двустороннее противостояние по линии Китай-АСЕАН, а целый комплекс взаимных претензий шести государств и территорий, осложненный неурегулированностью отношений между двумя сторонами Тайваньского пролива^[19]. Параллельное выстраивание союзнических отношений с теми же Вьетнамом и Филиппинами, конфликтующими в т.ч. и между собой, в надежде противопоставить их Китаю может поставить США перед сложной внешнеполитической дилеммой в случае обострения их двусторонних противоречий.

Во-вторых, КНР – не единственная страна, осуществляющая деятельность по хозяйственному освоению и милитаризации спорных территорий – подобной деятельностью в меру своих возможностей, гораздо более скромных по сравнению с китайскими, занимаются все участники территориальных споров. Таким образом, американская поддержка “регионалов” (пусть и неофициальная) не несет в себе добавленной стоимости в плане обеспечения свободы навигации в Южно-Китайском море, так как другие участники территориальных споров фактически преследуют те же цели, что и Китай, а именно – установление собственного контроля за частью акватории ЮКМ.

К тому же в реальности многие восточноазиатские государства подходят к развитию отношений с США весьма прагматично. Как отмечают даже американские эксперты, выход Соединенных Штатов из соглашения по Всестороннему региональному экономическому партнерству (ВРЭП) и развязанная администрацией Д. Трампа “торговая война” с Китаем в перспективе может привести к изоляции США в том числе и в вопросе ЮКМ ^[20].

Другой отличительной чертой американского внешнеполитического курса в Восточной Азии стало стремление обеспечить антикитайскую повестку дня на многосторонних региональных площадках по вопросам безопасности. Примерно с 2010 г. Соединенные Штаты активно критикуют китайские притязания в Южно-Китайском море на Региональном форуме АСЕАН по безопасности, Международной конференции по безопасности в Азии “Шангри-Ла диалог” и в других форматах ^[21]. С точки зрения Вашингтона, многосторонний формат обсуждения территориальных споров в ЮКМ не только дает возможность другим участникам конфликта выступить “единым фронтом” против Пекина, но и привлечь на свою сторону влиятельных внешних игроков – как минимум стран-членов АСЕАН и ее диалоговых партнеров. Кроме того, Вашингтон стремится максимально задействовать возможности своих ключевых союзников – Республики Кореи, Японии и Австралии, а также привлечь Индию к участию в процессах вокруг ситуации в ЮКМ. Логичными в этом ключе представляются и попытки “подтянуть” уровень вовлеченности некоторых отдельных лояльных Вашингтону государств ЕС до уровня диалогового партнерства (при том что сам Европейский Союз уже имеет такой статус).

Таким образом, можно заключить, что присутствие США в Восточной Азии имеет важное геополитическое значение. Во-первых, система американских военных союзов дает государствам, расположенным в данном регионе, но несопоставимым с КНР по военной мощи ощущение защищенности и безопасности. Во-вторых, вовлеченность Вашингтона в региональные политические процессы несколько сужает пространство для геополитического маневра Пекина и несколько ограничивает его геополитические амбиции. В-третьих, Соединенные Штаты де факто выступают основным гарантом общепринятых международно-правовых норм (как минимум, в области морского права), и во многом их поддержка вовлеченных в территориальные споры в ЮКМ государств-членов АСЕАН не дает КНР “|продавить” идеи, фактически ведущие к слому режима, сложившегося на основе общепризнанной Конвенции ООН по морскому праву.

В то же время вмешательство Вашингтона нельзя рассматривать и в качестве “универсального решения” всех проблем региона. В своей внешней политике Вашингтон исторически преследовал только собственные интересы, в т.ч. действуя в ущерб союзникам. С приходом к власти Д. Трампа эта тенденция только усилилась. Таким образом, несмотря на сформулированную в американских внешнеполитических документах приверженность поддержанию открытого и взаимовыгодного регионального порядка, в котором региональное лидерство США не является обязательным (совершенно очевидно, что в этом случае лидером должен стать кто-то из их союзников), представляется, что Соединенные Штаты стремятся структурировать его таким образом, чтобы выгодным он был, прежде всего, для них.

Еще одним существенным вопросом, который все чаще поднимается в экспертных кругах, является возможность скатывания американо-китайского противостояния (в котором, помимо ЮКМ, накопилась масса других противоречий, таких как проблемы Гонконга и Тайваня, торговая война, манипуляции на тему вины за пандемию коронавируса и т.д.) к стадии открытого вооруженного столкновения ^[22]. Тем не менее, развитие событий по такому сценарию представляется маловероятным: США в настоящее время находятся в состоянии внутреннего раскола и в большей мере сосредоточены на внутренней политике. Кроме того, в Вашингтоне имеют негативный опыт кампании во Вьетнаме и осознают, что Китай – это ядерная держава. Пекин, в свою очередь, все еще слишком зависим от внешних рынков для поддержания достойного уровня жизни и экономического развития, а также понимает, что пока не в силах полноценно тягаться с США и их союзниками.