The specificity of Russia’s chairmanship of the Arctic Council in 2021–2023

Введение

Арктический регион на сегодняшний день является крайне популярной темой в политическом контексте. Для определения роли Арктического региона в рамках международного сотрудничества, нужно предопределить экономические и политические интересы акторов международных отношений, а также причины, вызванные таким ярко выраженным политическим аппетитом.

Перспектива XXI века так или иначе упирается в ресурсный вопрос. В контексте запасов пресной воды, а также энергоресурсов, территориальных предпочтений для проживания, Арктический регион выглядит весьма привлекательно не только для Северных стран Европы, Российской Федерации, США и Канады, но и для азиатских игроков политической арены Тихоокеанского региона. Более того, Арктика претендует на звание крупнейшего транспортного узла, что также является приоритетным направлением внешней политики многих государств современного мира. Безусловно, Арктика стала предметом политических притязаний после многочисленных исследований, которые показали необратимые изменения климатических условий, что станет причиной возможности судопроизводства и добычи полезных ископаемых, залежи которых ввиду труднодоступности еще в прошлом столетии были недосягаемы.

Концепция коллективной безопасности в Арктике

Понятие безопасности с точки зрения классического восприятия соотносится с отсутствием военного напряжения в регионе. Теоретическое обоснование коллективной безопасности упирается в следующее практическое определение – это такое состояние защищенности, к которому стремится мировое сообщество, группа государств, союзы, организации или все вместе. Основу коллективной безопасности формирует положение, в котором все участники процесса имеют равнодоступное право к безопасности. Защищенность формируется отсутствием военных, экономических, экологических угроз. Положение участников коллективной безопасности подразумевает готовность каждого игрока к взаимопомощи в случае угрозы от третьей стороны, а так же к отказу от любого метода применения силы в решении вопросов по отношению друг к другу. Закрепленные Уставом ООН основные рекомендательные меры по урегулированию конфликтов, а так же перечень принудительных актов по сохранению мира, на сегодняшний день являются основными постулатами и гарантами коллективной безопасности среди стран-участников организации ^[1].

Интересным регионом с точки зрения коллективной безопасности является Арктика. Продолжительное время Cевер не являлся открытой ареной гонки внешнеполитических аппетитов, однако богатая полезными ископаемыми земля, возможность реализации новых транспортных путей, а так же всемирная озабоченность экологическими вопросами приводят к усиленному вниманию Cеверных стран к труднодоступным территориям. Актуальность дискурса системы коллективной безопасности в Арктике выстраивается за счет явных и невидимых угроз. Так, стратегически важный регион на сегодняшний день регулируется внутренними национальными законами стран, имеющих арктическую границу, а так же организацией, являющейся ведущим межправительственным форумом, содействующему сотрудничеству в Арктике – Арктическим Советом. Важнейшим документом, косвенным образом затрагивающий документальное обоснование состояния безопасности в регионе с военного ракурса является Ташкентский пакт 1992 ^[2].

Коллективная безопасность как концепт современного существования международной системы в российских реалиях выступает в роли устойчивости общества ^[3]. Сбалансированная внутренняя политика является вкладом и базисом для выстраивания международного диалога, что проявляется в вопросе глобальных общественный благ и является социокультурным измерением. Современные международные отношения могут выстраиваться на концепте доверия ^[4], чего нет в Арктике. Примечательно, что отход от привычки воспринимать мир в качестве противостояния двух сильнейших государств показывает, что состояние покоя могут нарушить не только третьи государства и различные организации, но и квазигосударства, запрещенные группировки и даже движения, возглавляемые одним или парой лиц ^[5]. Именно таким характером обладает современная система международных отношений, специфической разницей является то, что выстраивать коллективную безопасность становится сложнее, ведь угрозы становятся еще менее явными, чем это было еще в 1991-2000 годах.

Усилия государств направлены прежде всего на искоренение уже подробно разобранных кейсов, беспокоящих международное северное пространство. Данные вопросы все еще не находят утвердительного и окончательного решения. Арктикой называют полярную северную часть планеты Земля, общая площадь территории достигает 21 млн квадратных километров, что включает в себя окраины материков Евразии, Северной Америки, всю водную территорию Северного Ледовитого океана со всеми островами, а так же граничащие части Тихого и Атлантического океанов. Северными, приарктическими государствами принято считать Российскую Федерацию, Канаду, Соединенные Штаты Америки, Королевство Норвегия и Королевство Дания. На статус приарктического государство претендуют так же Исландия, Финляндия и Швеция. Наличие таких сильных государств, а также других игроков международной политической арены осложняется тем, что в Арктическом регионе нет одного международного акта, который мог бы отрегулировать роль каждого лидера, так Арктический регион целиком и полностью подчинен внутригосударственным национальным законодательствам, многие из которых перекликаются с международными соглашениями и двусторонними договорами между государствами. Регулирующая роль в Арктике принадлежит переговорному форуму – Арктическому Совету.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву в 1982 году ^[6] приарктические государства обладают исключительным правом на разработку недр в пределах принадлежащей им исключительной экономической зоны и континентального шельфа, исключая, то, что данные территории даже не входят в состав их государственных границ. Однако конвенция ограничивает право государств на единовластие территории – они не могут претендовать на полный суверенитет над зоной вне шельфа, теперь данная территория является международной и объявляется открытым морем, в котором все государства имеют право как на свободное судоходство, так и на рыболовство, на свободу научных исследований. Примечательно, что арктическая политика по отношению к открытому морю ведется крайне аккуратно, так, что открытых конфронтации между государствами по данному вопросу на сегодняшний день нет. Однако разногласия все-таки существуют: 1990 год ознаменовался подписанием между Советским Союзом и Соединенными Штатами Америки соглашения о границах в Беринговом море ^[7], в то время как 2010 год запомнился урегулированием вопроса о сферах влияния в этом же море между Королевством Норвегия и Российской Федераций, результатом чего стало решение о разделения интересуемой территории пополам ^[8]. Спорным и по сей день остается маленький остров под названием Ганса, который располагается между Гренландией и Канадой, однако остров не богат на ресурсы, и не имеет сильного политического резонанса. Попытка урегулирования взаимоотношений в Арктике не совсем является удачной, так как США к примеру так и не присоединились к конвенции о морском праве, хоть и выполняют многие ее нормы. А 2007 ознаменовался водружением Российского флага на дне Северного Ледовитого океана, что вызвало политический резонанс ^[9].

По многим статистическим данным под покровом арктических льдов скрывается около 22% мировых ресурсов углеводородов, причем большая часть из них находится именно на шельфе Северного Ледовитого океана ^[10]. Согласно статье 76 конвенции ООН по морскому праву арктическое государство претендует на свою исключительную экономическую зону, а именно на 200 морских миль от своей территории, но конвенция так же дает право государству претендовать на территорию, которая превышает это мильное ограничение. Российская Федерация, Канада и Дания готовы оспорить свою исключительную экономическую зону. Так, Россия на сегодняшний день претендует на обширную территорию Арктического региона. Уникальное положение Российской Федерации позволяет ей занимать политическое лидерство на половине территории и акватории, ограниченной Северным полярным кругом. Российская Арктика включает континентальный шельф и прибрежные районы евразийского континента. Побережье Российской Федерации в Арктике тянется от границ с Королевством Норвегия на Кольском полуострове до Берингова пролива, границы омываются Карским, Баренцевым, Восточно- Сибирским, Чукотским морями и морем Лаптевых. Более того, водно-бассейновый принцип доказывает обоснованность территориальных претензии страны в Арктике ^[11]. Еще одним камнем преткновения является спор о принадлежности хребта Ломоносова, так как Дания и Канада и Российская Федерация считают остров продолжением их континентального шельфа. Интерес к острову вызван наличием углеводородов, количество которых превышает запасы других известных островов.

Немаловажен так же для внешней политики Российской Федерации и Северный морской путь, который является транспортной коммуникацией страны между ее бескрайними частями – самый короткий путь между Европейской частью и территорией Дальнего Востока. На Северном морском пути находится огромное количество Арктических портов. Основными пользователями пути являются крупнейшие корпорации по обеспечению жизненно необходимых производств страны таких как «Норильский никель», «Газпром», «Лукойл», «Роснефть», «Росшельф» и др. Арктика на сегодняшний день кладезь полезных ископаемых, о количестве которых можно только догадываться. В долгосрочной перспективе Арктика будет центральным ключевым элементом, важнейшим транспортным узлом как для торговых отношений, так и для любых международных связей, что не может не разыграть политический аппетит мировых держав, которые, безусловно, не могут игнорировать притязания друг друга. Несмотря на сложность международного положения региона, эта территория является зоной мира. Такой подход закреплен в ряде международных договоров, на которых основывается деятельность Арктического Совета - Соглашение о сотрудничестве в области авиационного и морского поиска и спасания в Арктике (2011) ^[12], Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения готовности и реагирования на загрязнение морской среды нефтью в Арктике (2013) ^[13] и Соглашение о расширении международного научного сотрудничества в Арктике (2017) ^[14].

Арктический Совет и интересы Российской Федерации

Устойчивое развитие, представляющее собой условия, при которых нынешнее поколение использует природные и общественные блага без вреда и ущерба для поколения будущего, так же являлось центральным приоритетом программы Исландии, когда северная страна занимала пост председателя с 2019 по 2021 годы ^[15]. Государство ориентировалось на четких четыре критерия: арктическая морская среда, население Арктики, укрепление силы Арктического Совета, а так же зеленой энергетики. Ровное взаимодействие Республики Исландия со всеми акторами региона доказало профессионализм исландских политиков, так как все-таки 2008-2014 годы были подвержены лоббированию интересов КНР ^[16]. Более того, подверженность Исландии Вашингтону так же могла омрачить председательство страны, однако такого не случилось, Исландия завоевала доверие и признание, как северной малой страны, способной вести независимую политику.

Основными направлениями государственной политики Российской Федерации в качестве председателя Арктического Совета направлены на ответственной управление Арктикой, что подразумевает продвижение коллективных подходов к обеспечению устойчивого развития. Государство призывает соблюдать баланс в социальном, экономическом и природоохранном измерениях, говорит о конструктивном сотрудничестве и имплементации Стратегического плана АС до 2030 года ^[17]. Самой главной целью АС является отслеживание и оценка изменения климата, плодотворное международное сотрудничество в области климатологии. Второй целью является поддержка здоровых и жизнеспособных арктических экосистем, а так же морская среда. Еще одними направлениями являются обмен знаниями и усиление организации как циркумполярного форума активного реагирования. Для четкого следования стратегическому плану документ предусматривает промежуточный обзор деятельности государств членов в 2025 году и итоговую оценку сотрудничества в 2030 году. Так, деятельность Российской Федерации по поддержанию и развитию Арктики является непрерывной линией следования постулатам стратегического плана организации. Еще в ноябре текущего года стал более структурированным единый перечень районов Крайнего Севера, были классифицированы и прописаны местности, а так же урегулированы выплаты компенсаций жителям труднодоступных регионов ^[18]. С 1 января 2022 года вступает в силу закон об отмене утративших силу актов относительно регионов, считающихся Крайним Севером, что вносит четкость и прозрачность в территориальный вопрос внутреннего характера ^[19], что прямым образом связано с обеспечение национальной безопасности региона. Внутренняя политика Российской Федерации претерпела изменения в управленческой структуре, так Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока теперь занимается и вопросами Арктики, что отразилось на названии института права относительно северного измерения ^[20]. Так же март текущего года ознаменовался обеспечением условий трудовой занятости, созданием социально-экономического развития, привлечением инвестиций и ресурсов в регион ^[21]. Внутренняя систематизация и чистка правового характера вносит упорядоченность и четкость в управление государственными делами Арктики для Российской Федерации, что позволяет многонациональному государству выстраивать сбалансированную внешнюю политику. Осложнение арктического кейса вызывает многоакторность и многовекторность стратегий развития северных государств. Вместе с нерешенными проблемами и экономическими вызовами, странам предстоит еще более плотное сотрудничество, так как экологическая повестка дня стоит наиболее остро.

Председательство Российской Федерации накладывает ответственность предводителя, способного стать объединяющим звеном, которое дает направление в развитии и международном диалоге. Такая специфика 2021 года означает способность и готовность государства к сложнейшему пути ответственного управления циркумполярным пространством в рамках международного сотрудничество и открытого диалога. Российская Федерация путем стабилизации внутреннего правового режима в Арктике, принимает так же акты, направленные на будущее развитие региона. Так, Указ Президента Российской Федерации от 26.10.2020 № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» ^[22] ссылается на Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года» ^[23] и утверждает, что значение Арктической зоны для державы обусловлено прежде всего добычей более 80% горючего природного газа, а так же 17% нефти в стране. Крупнейшие наукоемкие проекты, инвестиционные площадки формируют огромный спрос на высокотехнологическую продукцию и научный плацдарм. Континентальный шельф державы в Арктике содержит около 85,1 трлн. куб. метра горючего природного газа, 17,3 млрд. тонн нефти, что представляет собой стратегический резерв государства, который должен быть не только сохранен, но и увеличен без ущерба природному балансу. В документе четко приписана роль Северного морского пути как транспортного коридора мирового значения, который в будущем сыграет основополагающую роль в перевозке национальных и международных грузов в условиях изменяющегося климата. Примечательно, что внутренний акт содержит упоминание о вероятности наступления антропогенных изменений климатических условий, что так же может стать причиной негативного воздействия на хозяйственные системы страны. Арктическая зона является местом расположения стратегических сил в целях недопущения агрессии в сторону державы. Более того, документ содержит подробное описание итоговых достижений после реализации Стратегии развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности до 2020 года, например, сокращение миграционного потока коренного населения с 2014 по 2018 год на целых 53%.

Успехи РФ не исключают нерешенных проблем, таких как интенсивное потепление, снижение естественного прироста населения, обособленность коренного малочисленного населения, которое несмотря на все принятые меры все еще не может успешно интегрироваться в рамки устойчивого развития труднодоступных регионов. Факторами риска для национальной безопасности являются так же отставание показателей качества, индекса продолжительности жизни, как коренных народов, так и приезжих на тяжелую работу граждан. Низкое качество социальных услуг, отдаленная местность, экстремальные климатические условия, высочайший уровень профессионального риска, воздействие вредных веществ на организм, а так же отсутствие системы государственного канала завоза топлива и продовольствия и отсутствие транспортной инфраструктуры являются серьезным вызовом для международного статуса лидирующей страны в Арктике.

Торможение развития Северного морского пути вынуждают привлекать иностранные инвестиции, что является тонким льдом, по которому многонациональному государству в сложившихся условиях крайне опасно идти. Более того, существует вероятность ядовитых выбросов с территорий соседних государств, что так же угрожает национальной безопасности экологического суверенитета страны. Рост конфликтного потенциала на территории Арктики, который требует постоянного мониторинга спорных моментов, вынуждает правительство не переставать наращивать боевой потенциал, что прямым образом осложняет председательство Российской Федерации в АС и является ключевым отличием от председательство малого государства, Республики Исландия.

Выводы

Теоретическое обоснование коллективной безопасности формируется за счет общего практического движения к поддержки состояния покоя и отсутствия явных угроз и предотвращение скрытых. На сегодняшний день не существует первоисточника, где прописывалось бы определение коллективной безопасности, однако именно это делает концепт наиболее жизнеспособным, так как он является продуктом неписаного осознанного действия мирового сообщества, способного объединиться и решить вопросы, беспокоящие целый регион. Международные отношения являются многоступенчатым процессом, который затрагивает все сферы жизни общества, касаются всех уровней анализа и не могут рассматриваться в отрыве от коррелирующих с ними наук, однако состояние коллективной безопасности является устойчивым базисом выстраивания диалога, к которому будут стремиться страны в Арктике. Председательство Российской Федерации в Арктическом Совете с 2021 по 2023 годы осложняется рядом нерешенных вопросом, имеет характерную черту независимой политики, государство имеет внутриполитический консенсус и выдерживает суверенитет в процессе принятия решений. Горячий северный регион становится живой ареной разыгравшихся претензий мировых лидеров а так же малых стран, чье влияние в Арктике превосходит силу ведущих держав. Такая подмена слагаемых увеличивает возможность конфликтного соотношения сил, что является серьезным вызовом для политики Российской Федерации в регионе. Несмотря на то, что отношения Российской Федерации с другими северными странами прошли проверку на прочность, в регионе все еще сохраняется напряженное отношение в связи с противодействиями по неарктическим сценариям ^[24]. Во многом этим объясняется готовность Российской Федерации к пересмотру внутренних документов для более мягкой политики по обеспечению безопасности в регионе. Так, государство не намерено продвигать военную силу, основываясь на ведущей роли Арктического Совета именно как неформального и гибкого межправительственного механизма. Программа председательства в АС фокусируется на устойчивом развитии, на экологически безопасных технологиях ^[25].

Несмотря на такую позитивную повестку дня, существуют опасения в том, что Россия использует ведущую роль и станет продвигать лишь свои национальные интересы. Согласно исследователю Трою Буффару, многонациональная страна может заявить о себе, как о законном единственным правообладателем Арктики, а внутренняя адаптация законодательства преследует лишь корыстные интересы ^[26]. Более того неготовность Соединённых Штатов Америки к расширению полномочий Арктического Совета перекликаются с политикой Российской Федерации в сдерживании институционального потенциала организации, что противоречит общему желанию Северной Европы ^[27]. Лоббирование такого вектора не исключает возможную угрозу автономии участников, что безусловно может играть сдерживающую или контролирующую функцию. Растущее давление с целью ориентации на действия иногда является снижающим фактором эффективности научных исследований Арктического Совета, отсутствие политического доверия легитимности действий затрудняют коммуникацию, перевод и посредничество, излишняя институционализация организации может стать причиной затрудненного диалога коренных народов, чей уровень жизни все еще не одинаков на всей территории Арктики ^[28].

Сложившаяся ситуация требует от Российской Федерации четкости и аккуратности. Осторожность в нынешних позициях в Арктике является важнейшим элементом на предстоящие годы, однако вместе с тем требуются решительные меры, не противоречащие интересам других акторов региона. Заседание Рабочей группы по устойчивому развитию Арктического Совета, прошедшее 26-28 октября 2021 года с участием Дании, Исландии, Канады. Норвегии, США, Швеции и Финляндии, ассоциированных организаций и стран наблюдателей рассмотрело вопросы сохранения архитектурного арктического наследия, развитиях кластера пищевых инноваций, использование водородной энергии, варианты захоронений твердых отходов в арктических сообществах, а так же вопросы гендерного равенства и др ^[29]. Следующее заседание рабочей группы запланировано на март 2022 года. Следовательно, Российская Федерация придерживается заявленной тематики экологического уклона в вопросе арктического влияния, несмотря на сложность и многовекторность данного вопроса, вместе с тем сохраняя ответственность по устойчивому развитию многонационального государство, чью роль в Арктике трудно переоценить.