Vector of development of international legal regulation in the sphere of public-private partnership

Maslova Svetlana Valentinovna PhD in Law   Doctoral Candidate, the department of International Law, Saint Petersburg State University; Head of Laboratory, “Center for Studying Public-Private Partnership”, Higher School of Management of Saint Petersburg State University; Docent, the department of State and Municipal Administration, Saint Petersburg State University   199004, Russia, Sankt-Peterburg oblast', g. Saint Petersburg, per. Volkhovskii, 3, of. 223 maslova@gsom.pu.ru Other publications by this author

Введение

К числу одной из основных проблем современного международного правопорядка относят снижение роли государств в регулировании международных и трансграничных отношений. Данная проблема актуальна и для регулирования международных и трансграничных отношений в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП). К настоящему моменту наблюдается формирование относительно обособленной и при этом весьма значительной по своему объему совокупности разносистемных принципов и норм, регулирующих трансграничные отношения в сфере ГЧП. Для нее свойственна фрагментация, наличие пробелов, диспропорциональность, доминирование норм частного права, возрастание значения неправовых норм. Характеризуя современный режим регулирования ГЧП, едва ли не более подходящим оказывается его определение как «режима, основанного на правилах», в котором основное значение отдается соглашению о ГЧП с условиями, стандартизированными негосударственными акторами, чем «режима, основанного на праве», предполагающего высокий уровень сотрудничества государств для решения задач, стоящих перед всеми участниками международного сообщества, приоритетное значение многосторонних международных договоров. Такое состояние регулирования весьма значимых для государств отношений делает актуальным исследование потенциала международного права и государств в регулировании этих отношений.

Основная часть

Государство и право неотделимы друг от друга, право теряет свою сущность, если оно не обеспечивается государственной властью. Поэтому, каким будет «режим ГЧП», каким будет международное право в сфере ГЧП, во многом зависит от того, каким будет государство и его правовое положение в международных и трансграничных отношениях в сфере ГЧП. Как верно отмечает профессор С.В. Бахин, представления о том, что государства «самоустраняются» от участия в определении экономической политики на мировой арене – это весьма опасный миф. Государства были и остаются главными действующими лицами в мировом экономическом процессе. И с усложнением экономики роль государства будет не сужаться, а расширяться ^[10]. Мы сами видим, как в условиях глобальных вызовов и кризисных ситуаций, к примеру, распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), возросла значимость действий государств. Государства, обладая значительными полномочиями и ресурсами, подтвердили свою способность мобилизовать системы здравоохранения, социальной защиты, оказать экстренные меры государственной поддержки предпринимателям, инвесторам. Как правильно в связи с этим подмечено В.Д. Зорькиным, прогнозы идеологов глобализма об отмирании государства оказались «несколько преждевременными» ^[12].

Другой важной тенденцией в развитии международного права является оформление особых форм его взаимодействия с внутригосударственным правом в регулировании трансграничных отношений в сфере ГЧП, которые приводят к еще более глубинным связям между ними, особым механизмам их применения. Такое направление развития международного права в сфере ГЧП хорошо укладывается в русло общей тенденции продолжения сближения международного и внутригосударственного права ^{[4, 11]}.

Изложенное позволяет сформулировать теоретический тезис о том, что на современном этапе развитие международного права в сфере ГЧП означает не только создание новых норм и расширение сферы его действия, но может быть достигнуто посредством новых форм взаимодействия с внутригосударственным правом и неправовыми регуляторами в сфере ГЧП.

Результативным инструментом для создания таких условий развития международного права в сфере ГЧП, основы которого во многом закладываются уже сегодня, выступает международная конвенция, принятие которой позволит путем закрепления взаимных прав и обязанностей договаривающихся сторон согласовать интересы, позиции и действия субъектов международного права в параметрах многосторонности и универсальности. В ней могут найти свое отражение обычные нормы международного права в сфере ГЧП, получить развитие нормы применимых к ГЧП международных договоров. Международная конвенция о ГЧП может разрешить потенциальные коллизии в применении норм международного и внутригосударственного права в сфере ГЧП, сыграть существенную роль в придании юридически обязательной силы международным стандартам ГЧП ^[14], lex PPPs ^[13], установив правила и другие меры, необходимые для их использования в качестве применимого права. Посредством международной конвенции может быть определен специальный правовой режим регулирования возникающих по поводу отношений, возникающих в отношении ГЧП во взаимосвязи с Целями устойчивого развития, которые сохраняя общие с отношениями в рамках ГЧП конститутивные признаки, имеют свои специфические особенности, обуславливающие дифференцированный подход к их регулированию.

ГЧП представляет собой одну из правовых форм осуществления иностранных инвестиций, хотя и весьма специфичную. Вместе с тем разработка модели международно-правового регулирования ГЧП в русле тенденций международного инвестиционного права представляется не столь однозначной, когда все чаще слышно о «кризисе легитимности международного инвестиционного права» ^{[5, 9]}, о необходимости его реформирования ^[7]. По нашему мнению, международно-правовое регулирование ГЧП представляется целесообразным осуществлять под углом зрения на международное инвестиционное право как подотрасль международного экономического права в условиях сближения международного публичного и международного частного права, на что все чаще указывается в доктрине международного права ^[11] и практике международных судов ^{[1, 15]}. Трансграничные отношения в сфере ГЧП уже сейчас выступают объектом регулирования международного экономического права. В основу моделирования международно-правового ГЧП закладывается теоретическая конструкция, в которой объектом междуна­родного договора являются трансграничные отношения в сфере ГЧП, а предметоммеждународного договора выступают права и обязанности государств в сфере ГЧП, в том числе связанные с осуществлением регулирования трансграничных отношений в сфере ГЧП.

Оценивая перспективы многостороннего и двустороннего метода международно-правового регулирования ГЧП, стоит отметить, что система двусторонних договоров создает не всегда последовательную систему, в то время как многосторонний договор может связать все государства вместе аналогичными и взаимными обязательствами, установив их взаимозависимость ^[2]. Многосторонний подход к международно-правовому регулированию ГЧП будет способствовать решению существующей проблемы фрагментации, возникшей как результат наличия большого массива актов, зачастую не совпадающих по своему содержанию, но предназначенных для регулирования одних и тех же отношений в сфере ГЧП. Многосторонняя основа регулирования ГЧП снизит проблему «конкурирующих» международных обязательств государств в сфере защиты прав человека, окружающей среды, иностранных частных инвестиций при их осуществлении в рамках ГЧП, обеспечив согласованность этих международных обязательств в рамках одного международно-правового акта. Многостороннее регулирование обеспечит равное правовое положение иностранных инвесторов, позволит избежать ситуаций, возникающих в результате двустороннего международного регулирования. Именно многосторонний подход к регулированию может создать договорную основу для унификации или гармонизации правового регулирования трансграничных отношений в сфере ГЧП. Обосновывая многосторонний подход к регулированию ГЧП, мы не исключаем, тем не менее, двустороннее международное регулирование ГЧП вовсе. Многостороннее регулирование ГЧП целесообразно осуществлять с учетом действующих эффективных механизмов защиты иностранных инвестиций, индивидуальных международно-правовых режимов трансграничных ГЧП, которые закреплены в действующих двусторонних международных договорах. За счет установления в них большого количества норм в целом схожего содержания двусторонний подход в регулировании можно рассматривать как шаг, движение к многосторонности ^[9]. При этом в международной конвенции о ГЧП должен быть решен вопрос соотношения, возможной коллизии обязательств государств. При обосновании многостороннего подхода к регулированию ГЧП нельзя оставлять без внимания неоднократно предпринимаемые и претерпевшие неудачу попытки заключения многостороннего инвестиционного договора. Приведшие к такому результату причины, которые могли препятствовать и многостороннему регулированию ГЧП, во многом утратили свое значение. Одна из них – противоречия в подходах к регулированию осуществления иностранных инвестиций государств-доноров и государств-реципиентов иностранных инвестиций. В настоящее время государства, прежде являвшиеся реципиентами инвестиций, становятся донорами, и все больше стран, которые выступают в двуедином статусе государства-публичного партнера и государства происхождения частного партнера. В условиях глобализации ГЧП они заинтересованы в установлении единообразных международных требований и условий осуществления иностранных инвестиций в сфере ГЧП, в универсальном, а не фрагментарном правовом регулировании ГЧП.

Обосновывая рамочный подход к регулированию ГЧП, исходим из того, что рамочная конвенция – это вид договора, устанавливающая общие цели и принципы международно-правового регулирования, общие обязательства государств и процессы для принятия ими решений в будущем ^[3]. Рамочный подход к регулированию международных и трансграничных отношений уже зарекомендовал себя во многих сферах, включая защиту окружающей среды и отдельных прав человека. Не усматривается концептуальных и правовых препятствий для применения этого подхода в экономической, инвестиционной сфере, в сфере ГЧП. Рамочный подход к регулированию международных и трансграничных отношений в сфере ГЧП может быть реализован путем принятия на начальном этапе рамочной конвенции о ГЧП, а в последующем – протоколов к ней, конкретизирующих положения конвенции по всему предмету регулируемых отношений либо по отдельным из них, а также принятия рекомендаций по осуществлению положений рамочной конвенции о ГЧП. Следование такому подходу сможет способствовать решению ряда выявленных в процессе исследования проблем международно-правового режима ГЧП. Во-первых, обеспечить более быстрое достижение консенсуса по общим принципам регулирования и реализации ГЧП и закреплению рамочных обязательств участвующих в конвенции государств. Во-вторых,обеспечить гибкость регулирования, возможность быстрого правового реагирования на динамично развивающиеся трансграничные отношения в сфере ГЧП путем принятия протоколов к рамочной конвенции о ГЧП, внесения изменений или дополнений к ним, не затрагивая базовых положений самой рамочной конвенции о ГЧП. В протоколах к рамочной конвенции о ГЧП государствами могут быть согласованы перечень основных прав и обязанностей и государств, и иностранных лиц, участвующих в трансграничных отношениях в сфере ГЧП; предоставляемые им со стороны государств гарантии и режимы деятельности; критерии допустимости вмешательства государств в осуществление иностранных инвестиций в ГЧП в целях защиты прав человека и окружающей среды; положения, направленные на унификацию регулирования соглашения о ГЧП; основания наступления ответственности иностранных лиц, участвующих в трансграничных отношениях в сфере ГЧП. Рамочный подход к регулированию будет способствовать развитию соотношения норм международного права в сфере ГЧП и неправовых регуляторов в сфере ГЧП, поскольку ключевым элементом рамочных конвенций является создание специального институционного механизма по осуществлению рамочной конвенции. В качестве такого механизма может выступать конференция сторон, уполномоченная принимать рекомендации для осуществления положений рамочной конвенции о ГЧП.