The peculiarities of normative legal regulation of the official structure of civil service of the Republic of Kazakhstan

Semin Aleksei Student of Master's Program. the department of Legal Support of State and Municipal Administration, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 82 AlexSemin1403@yandex.ru Other publications by this author

Развитие правового регулирования государственной службы в целом и ее должностной структуры в частности в государствах-участниках СНГ представляет значительный научный и практический интерес. В результате эволюционных процессов, проходящих на постсоветском пространстве на протяжении 30 лет, в бывших союзных республиках сформировались в значительной степени отличные друг от друга институты государственной службы. Необходимо отметить, что наибольшие различия наблюдаются именно в подходах к построению системы государственной гражданской службы, что может объясняться, слабым развитием данного административно-правового института в СССР.

Для исследования как общих тенденций, так и уникальных факторов, влияющих на развитие института, обратимся к опыту модернизации государственной службы Республики Казахстан. Несмотря на то, что различные юридические, экономические, организационные, социологические и исторические аспекты развития системы государственной службы Казахстана активно исследуются как казахскими (А.М. Байменов, К.Р. Балабиев, Л.Т. Жанузакова, М.С. Нуртазин, М. Кемел, А.К. Садвокасова), так и российскими учеными (С.В. Беспалов, О.В. Меженина, Е.В. Мицкая), должностная структура современной государственной службы исследована недостаточно. При этом, именно должностная структура, как упорядоченная совокупность должностей и связей между ними, позволяет наиболее полно оценить уровень развития правового регулирования всего института государственной службы.

Постсоветский этап развития госслужбы Казахстана начался с Указа Президента РК, имеющего силу закона, от 26 декабря 1995 года № 2730 «О государственной службе» ^[1], установившего базовые принципы функционирования института и определившего иерархическую структуру должностей государственной службы. В зависимости от организационного уровня государственного органа и компетенции все должности были разделены на 8 категорий: от высшей, включавшей в себя должности Премьер-Министра, Государственного секретаря, Руководителя Администрации Президента, заместителей Премьер-Министра, до седьмой категории – специалистов районных, городских и сельских исполнительных органов. В целом, действие Указа № 2730 распространялось на всех должностных лиц государства кроме Президента, председателей и депутатов Парламента и депутатов местных представительных органов (маслихатов). Дополнительным инструментом систематизации выступала система квалификационных классов, указывающих на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям различных категорий. Указом Президента Республики Казахстан от 12 июля 1996 года «Об утверждении Положения о квалификационных классах государственных служащих» были конкретизированы положения Указа № 2730 и установлены соотношения между квалификационным классом и размерами доплат к должностным окладам ^[2]. При этом, базовые квалификационные требования не устанавливались ни вышеозначенными указами, ни каким-либо иным актом общегосударственного характера.

Другими важными нововведениями стали открытые конкурсные процедуры для замещения должностей государственной службы 3-7 категории и аттестация госслужащих, таким образом, модель государственной службы Республики Казахстан стала приобретать позиционные черты ^[3].

Следующий этап развития административно-правового института государственной службы Казахстана связан с созданием в 1998 году Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и принятием Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-I «О государственной службе» ^[4]. Социально-экономические и культурные факторы развития государственности предопределили необходимость закрепления ряда характерных черт позиционной (открытой) модели государственной службы ^[5].

Закон № 453-I не только повысил стабильность и закрепил конкурсные процедуры и аттестацию, но и в значительной степени изменил должностную структуру госслужбы. Все должности государственной службы были разделены на 2 группы: политические и административные (которые в свою очередь делились на 5 категорий: A, B, C, D, E); при этом была устранена система квалификационных классов.

На третьем этапе развития административно-правового института госслужбы основной задачей являлась имплементация элементов карьерной модели с целью повышения профессиональности и стабильности государственного аппарата ^[6]. Так Закон Республики Казахстан от 11 марта 2003 года N 393 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе» ^[7] установил возможность занятия административных должностей государственными служащими в порядке перевода (без проведения конкурса) в случае их соответствия квалификационным требованиям и с согласия Агентства по делам государственной службы. Кроме того, был введен институт кадрового резерва, таким образом, начался переход Казахстана к смешанной модели организации государственной службы ^[8].

Четвертый этап реформирования государственной службы и ее должностной структуры начался в 2010 году. На основе Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года ^[9] и Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан ^[10] была выработана усовершенствованная должностная структура, включающая в себя политические государственные должности и административные государственные должности (подразделяющиеся на управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б»). Наиболее значительным преобразованием стало повышение роли кадрового резерва: назначение на административные должности корпуса «А» на конкурсной основе стало осуществляться исключительно из числа служащих, находящихся в соответствующем кадровом резерве, однако уже в 2020 году данный порядок был отменен.

Все вышеозначенные изменения нашли отражение в Законе Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» ^[11], установившем основы функционирования новой модели госслужбы страны.

Перед исследованием современного состояния административно-правового института государственной службы и его должностной структуры необходимо определить сущностное содержание некоторых терминов и категорий. В широком понимании должностная структура государственной службы представляет собой совокупность должностей государственной службы и связей между ними. В узком понимании должностная структура указывает на «пространственное» положение должности в иерархии должностей государственного органа и выступает в качестве формальных рамок для любых взаимодействий внутри органа ^[12]. Для более глубокого исследования опыта и общих подходов к формированию и функционированию должностной структуры государственной службы Республики Казахстан необходимо придерживаться широкой трактовки термина, позволяющей провести системную оценку данного института.

Согласно Закону РК № 416-V государственная служба – деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. При этом под должностными полномочиями понимаются права и обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, отвечающие целям и задачам, стоящим перед государственными органами, в которых осуществляют свою деятельность государственные служащие. С целью сопоставления данных определений с принятыми в России рассмотрим Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» ^[13], согласно которому государственная служба представляет собой служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, их государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, а также федеральных территорий, их органов публичной власти и соответствующих лиц. Из этого определения следует, что в российской модели, в отличие от казахстанкой, государственная служба не имеет своей целью непосредственную реализацию полномочий, а выполняет обеспечительную функцию в процессе исполнения полномочий. Данное существенное различие является базисом для многих других отличий в подходе к построению и функционированию системы государственной службы и ее структуры.

Также необходимо рассмотреть другую значительную характеристику – отказ от выделения института государственной гражданской службы из общей системы государственной службы Республики Казахстан. В стране урегулированы особенности прохождения государственной военной и государственной правоохранительной службы, в то же время, отдельный закон о государственной гражданской службе отсутствует. Закон РК № 416-V устанавливает общие рамки функционирования системы государственной службы и при этом распространяет свое действие на всех государственных служащих; государственные гражданские служащие не выделяются в качестве отдельной категории, более того, данный термин отсутствует в законе. Отдельно устанавливаются особенности применения закона для лиц, проходящих государственную службу в правоохранительных органах, а военнослужащие не поименованы ни в списке тех, на кого действие закона распространяется в полной мере, ни в списке исключений (при этом в Указе Президента РК от 26 декабря 1995 № 2730 военнослужащие были включены в перечень лиц, на которых распространяется его действие). Кроме того, согласно статье 3 Закона РК № 416-V его действие не распространяется, в частности, на лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственных органов. В связи с этим, обратимся к Трудовому кодексу Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 414-V ^[14], который содержит следующее определение гражданской службы – это профессиональная деятельность гражданских служащих по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций казенных предприятий, государственных учреждений, осуществление технического обслуживания и обеспечение функционирования государственных органов. Разработка и утверждение реестра должностей гражданских служащих отнесены к компетенции государственных органов соответствующих сфер деятельности по согласованию с уполномоченным государственным органом по труду. Для примера рассмотрим Приказ Начальника Канцелярии Президента Республики Казахстан от 7 октября 2019 года № 19-42-3.3.17 «Об утверждении Реестра должностей гражданских служащих подведомственных государственных учреждений Администрации Президента Республики Казахстан» ^[15], согласно которому к должностям гражданской службы отнесены: руководитель хозяйственной службы, архивист и главный администратор по сетевому администрированию – лица, осуществляющие техническое обслуживание. Также необходимо обратить внимания на положения Реестра должностей гражданских служащих в сфере образования и науки (утвержденного Приказом Министра образования и науки Республики Казахстан от 29 января 2016 года № 123) ^[16], согласно которому к должностям гражданской службы относятся: профессор, педагог-психолог и дежурный бюро пропусков. Из рассмотренного можно сделать вывод, что в системе государственного управления Республики Казахстан гражданские служащие не являются государственными служащими. Таким образом, выделение института государственной гражданской службы не соответствовало бы терминологическому аппарату, применяемому в законодательстве Казахстана.

Как было отмечено ранее, Закон РК от 23 ноября 2015 года № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» выделяет такие группы должностей служащих как «политические» и «административные», которые по своему содержательному наполнению кажутся тождественными должностям государственной службы Российской Федерации. Для более детальной оценки данного утверждения, проведем исследование политической должности и административной должности государственной службы Республики Казахстан с точки зрения их соотношения с категориями «государственная должность Российской Федерации» и «должность государственной службы Российской Федерации». Из ранее рассмотренного определения государственной службы России следует, что должности государственной службы создаются для обеспечения исполнения полномочий, а государственные должности – для непосредственного исполнения полномочий государственных органов ^[17]. Государственные должности Российской Федерации не входят в систему должностей государственной службы и на лиц, замещающих такие должности, не распространяется действие 58-ФЗ. Разграничив данные понятия, обратим внимание на Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 150 «Об утверждении Реестра должностей политических и административных государственных служащих» ^[18] согласно которому, к группе политических должностей госслужбы относятся должности Премьер-Министра Республики Казахстан, Председателя Высшего Судебного Совета, чрезвычайных и полномочных послов, и вместе с тем – советников и помощников Президента Республики Казахстан, а также заведующих отделами Администрации Президента. Таким образом, несмотря на очевидные параллели, категория «политические должности» не схожа в полной мере ни с государственными должностями Российской Федерации, ни с должностями государственной службы. Более того, Закон РК № 416-V определяет государственную должность Республики Казахстан как структурная штатную единицу государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий.

Выделение рассматриваемых категорий должностей происходит по функциональному признаку, так согласно Закону РК № 416-V политический государственный служащий – это государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носят политико-определяющий характер, который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.

Обратимся к системе административных должностей государственной службы, прежде всего необходимо отметить, что согласно Закону РК № 416-V административный государственный служащий – это государственный служащий, осуществляющий свою деятельность на постоянной или избранной профессиональной основе, за исключением случаев, предусмотренных законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан. Данное определение не отражает ни сущностное содержание деятельности административных служащих, ни особенности выделения этой категории.

Исследовав Реестр должностей политических и административных государственных служащих, отметим, что состав административных должностей по сравнению с политическими более однороден и структурирован. Административные должности разделены по кругу полномочий и задач на 2 корпуса: А и Б. Служащие, замещающие должности корпуса «А» обеспечивают взаимосвязь между принятием стратегических решений и их исполнением и реализацию политики, формируемой политическими государственными служащими. Корпус «А» включает в себя такие должности как: руководитель аппарата центрального исполнительного органа, руководитель аппарата акима области и т.п. Основной задачей служащих корпуса «Б» является реализация государственной политики на уровне исполнительской деятельности в соответствии с установками, задаваемыми служащими корпуса «А» ^[19]. В корпус «Б» включены такие должности как: заведующий сектором и референт Администрации Президента, советник Премьер-Министра, помощник депутата, руководитель управления областного подразделения центрального государственного органа и т.п. При этом, несмотря на сложную структуру, классификацию должностей по группам категорий, категориям и подкатегориям, наличие нормативов минимальной штатной численности подразделения для введения некоторых должностей, а также общую однородность и целостность реестра должностей корпуса «Б», он сформирован по «списочному» принципу без открытой методологии отнесения должности к конкретной категории.

Административные должности государственной службы, разделенные по кругу задач и объему полномочий на корпус «А» и корпус «Б», составляют единую, но не институализированную систему государственной «гражданской» службы (термин «гражданская» используется исключительно с целью отделения этого вида государственной службы от военной и правоохранительной службы), структурно и содержательно схожую с государственной гражданской службой Российской Федерации.

Таким образом, должностную структуру государственной службы Республики Казахстан, несмотря на отказ от выделения института государственной «гражданской» службы, характеризует четкая и логичная корпусная вертикаль. При этом, категория политических должностей государственной службы имеет уникальный характер и не соотносится в полной мере ни с государственными должностями, как было доказано выше, ни, например, с особыми списками политических должностей, замещаемых на неконкурсной основе, применяемыми в системе государственной службы США. Подобная ситуация осложняет классификацию и оценку места политических должностей в системе государственной службы Казахстана, однако, с формальной точки зрения, политические должности совместно с административными формируют единую систему государственной службы Республики Казахстан.

Из рассмотренного соотношения политических и административных должностей Республики Казахстан с государственными должностями и должностями государственной службы Российской Федерации следует значительное различие в должностной структуре государственного управления двух стран. Необходимо напомнить, что в случае России, должностная структура государственной службы является составной частью должностной структуры государственного управления, включающей в себя и государственные должности ^[20]. В случае Казахстана, применение такого подхода видится проблематичным, так как отсутствует единая смысловая категория, объединяющая должности Президента и депутатов Парламента, не включенные в Реестр должностей государственной службы РК. Более того, согласно Конституционному закону Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года N 2733 «О Президенте Республики Казахстан» ^[21] Президент является высшим должностным лицом, очевидно, не в значении, используемом в Законе РК «О государственной службе Республики Казахстан», согласно которому, должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. Таким образом, должностная структура государственного управления Казахстана нуждается в дополнительной правовой регламентации и систематизации подходов.

Подводя итог, необходимо отметить, что несмотря на отказ от выделения самостоятельного института государственной гражданской службы, госслужба Казахстана представляет собой показательный пример эволюции смешанной модели государственной службы, имеющей черты, характерные как для позиционной (открытой), так и для карьерной (закрытой) модели. В ходе исследования было доказано, что прямое сравнение должностных структур государственного управления и государственной службы России и Казахстана невозможно в силу значительной разницы в терминологическом аппарате и общих принципах формирования должностных структур. С учетом общей исторической базы в виде единой системы государственной службы СССР с «ослабленным» административно-правовым институтом государственной гражданской службы, подобная разница хоть и закономерна, но все же свидетельствует о разнонаправленных тенденциях развития систем госслужбы двух стран. Таким образом, исследование и систематизация опыта формирования и функционирования должностной структуры государственной службы Республики Казахстан, наравне с опытом других государств-участников СНГ, необходимы для дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования государственной службы Российской Федерации.