The formation of macroregions as an instrument for reducing intraterritorial disparities: experience of the Ural Federal District

Suvorova Arina Valeryevna PhD in Economics Deputy Head for Academic Affairs, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences 620014, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Moskovskaya, 29, kab. 310 suvorova.av@uiec.ru Other publications by this author

Введение

Повышение степени неопределенности внешней среды, в условиях которой вынуждены функционировать хозяйствующие субъекты, расширение и усложнение перечня рисков и угроз их деятельности обуславливает актуальность развития практик управления не только отдельными акторами, но и их масштабными системами, в первую очередь территориальными комплексами. В настоящее время инструментарий политики развития территорий разного уровня включает в себя множество элементов, каждый из которых может (при грамотном использовании) способствовать снижению остроты имеющихся у территориальных единиц проблем. К таким инструментам традиционно относят наделение отдельных территорий особым статусом (территории опережающего социально-экономического развития, свободные экономические зоны, индустриальные парки и т.д.), позволяющим сделать их более привлекательными для инвесторов за счет предложения комплекса льгот и особых условий; содействие включению территориальных систем в процессы реализации масштабных проектов (национального или межнационального уровней); формирование и развитие инфраструктуры для ведения в их границах эффективной хозяйственной деятельности и т.д. Особое место среди подобных инструментов занимает районирование – процесс, предполагающий разделение масштабной территории на отдельные части, обладающие внутренней однородностью, но имеющие отличия друг от друга. Несмотря на то, что такая трактовка отсылает к решению преимущественно исследовательских задач и задает скорее географический, а не социальный или экономический контекст, районирование позволяет решать целый комплекс вопросов территориальной политики.

Большинство исследователей уделяют особое внимание экономическому (в основе которого лежит учет отраслевой специфики каждой территориальной единицы, наличие хозяйственных связей между ними) районированию, отмечая его значимость для обоснования и принятия проектных решений ^[1], формирования системного подхода к управлению регионами с учетом принципов устойчивого развития ^[2], сокращения внутрирегионального дисбаланса ^{[3, c. 70]}. И хотя районирование, основанное на учете иных (неэкономических) признаков (например, осуществляемое в интересах решения административных задач) зачастую противопоставляется районированию экономическому ^{[4, c. 159]}, его конечной целью (с точки зрения реализуемой территориальной политики) также является развитие потенциала регионов и муниципальных образований, снижение остроты имеющихся у них проблем. В целом, между этими подходами нет противоречий (например, экономические факторы могут учитываться при изменении административных границ), а формирование макрорегионов зачастую базируется на использовании целого комплекса разнородных критериев. Однако на практике этот процесс зачастую не сопряжен с глубоким анализом экономических и социальных предпосылок объединения, что объясняет значительное количество научных трудов, посвященных верификации и критике установления границ создаваемых макрорегионов. Так, состав предусмотренных Стратегией пространственного развития, утвержденной в России в 2019 году, 12 макрорегионов вызвал множество вопросов у научного сообщества: отмечается слабая степень сочетания перспективных специализаций регионов, включенных в один макрорегион ^[5], неоднородность экономического ландшафта сформированных макрорегионов ^[6], отсутствие увязки логики их выделения с задачами обеспечения экономической и геополитической безопасности страны ^[7].

Можно, однако, предположить, что объединение территорий в единый макрорегион будет способствовать ускорению их развития и снижению диспропорций их функционирования вне зависимости от того, насколько сильным является сходство хозяйственных систем отдельных регионов, в частности, за счет заявленного (в контексте выделения макрорегионов) в Стратегии пространственного развития «усиления межрегионального сотрудничества и координации социально-экономического развития» ^[8]. В рамках проводимого исследования предполагается проверить данную гипотезу, сконцентрировав внимание на таком результате совместного развития, как сокращение межтерриториальной неоднородности. При этом основой для анализа может служить информация о функционировании федеральных округов – имеющих достаточно длительную историю макрорегионов, в основе формирования которых лежали административные принципы, тогда как наличие (или отсутствие) хозяйственных связей большей частью игнорировалось. Таким образом, в рамках проводимой работы необходимо, во-первых, осуществить обоснованный выбор полигона исследования – макрорегиона (федерального округа), изучение которого позволит наиболее наглядно представить взаимосвязь между включением регионов в единый административно-территориальный комплекс и изменением уровня диспропорций их развития; во-вторых, выявить особенности трансформации масштабов межрегиональной неоднородности в этом макрорегионе, зафиксировав наличие или отсутствие тренда к сближению значений ключевых параметров, характеризующих ситуацию, сложившуюся в границах отдельных территорий.

Федеральные округа в России: предпосылки появления и особенности трансформации

Федеральные округа (ФО) в России были созданы в 2000 г. в соответствии с Указом Президента «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В документе четко не обозначены причины появления института полномочных представителей Президента, отмечается лишь взаимосвязь этого процесса с необходимостью «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений» ^[9].

В то же время исследователи, рассуждая о роли округов в системе устройства государства и их значимости для развития страны, фиксируют задачи, которых могут быть решены благодаря созданию подобных территориальных образований. Некоторые авторы делают акцент исключительно на административных функциях федеральных округов, определяя их как элемент механизма «контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации» ^[10], другие – на той роли, которую округа занимают в системе управления территориями (способствуя укреплению властной вертикали и упрощая контроль над властными структурами, действующими в регионах) ^[11], в процессах трансформации федеративных отношений ^[12]. В ряде работ подчеркивается также усиление значимости социально-экономических аспектов существования округов: исследователи отмечают тот вклад, который институт федеральных округов может внести в процесс выравнивания уровней социально-экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Российской Федерации за счет реализации комплексного стратегического планирования на макрорегиональном уровне ^[13], обеспечения условий для совместного решения регионами возникающих социально-экономических проблем ^{[14, c. 17]}, укрепления межтерриториальных связей между ними.

Очевидно, что подобные эффекты, связанные с трансформацией хозяйственного комплекса и общественных отношений, не могут быть достигнуты в краткосрочной перспективе, однако с момента создания федеральных округов прошло уже достаточно времени, что делает возможной оценку полученных в процессе их функционирования результатов. В то же самое время структура некоторых округов за прошедшие годы подвергалась трансформации, менялось их количество, что несколько затрудняет исследование происходящих в них процессов. Так, первоначально было создано 7 округов, затем (в 2010 г.) их количество увеличилось до 8 за счет выделения из состава Южного ФО Северо-Кавказского округа. В 2014 г. появился еще один федеральный округ – Крымский (образован на вошедшей в состав России территории Крымского полуострова), однако уже в 2016 г. он был включен в состав Южного федерального округа. Последним на сегодняшний момент изменением стал переход двух регионов (Республики Бурятия и Забайкальского края) из Сибирского в Дальневосточный округ. Таким образом, в настоящее время на территории страны располагается 8 федеральных округов, при этом состав только 4 из них (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Уральский) за прошедшие годы не менялся.

Следует также отметить, что состав и границы федеральных округов и макрорегионов, обозначенных в Стратегии пространственного развития России, в большинстве случаев отличаются. Это может являться свидетельством того, что разработчики документа не считают возможным использование итогов осуществленного в 2000 г. районирования (даже с учетом последующих корректировок) в качестве основы для усиления взаимосвязей между сгруппированными территориями (на чем делается акцент в Стратегии). Вероятными причинами могут быть допущенные изначально ошибки, кардинальное изменение условий или трансформация подхода к выявлению точек взаимного интереса для регионов. Единственный федеральный округ, состав которого полностью соответствует составу макрорегиона из перечня обозначенных в Стратегии пространственного развития России, – это Уральский ФО (Уральско-Сибирский макрорегион). Таким образом, именно Уральский федеральный округ представляет наибольший интерес в контексте данного исследования: его структура и границы не претерпевали никаких изменений с момента создания, а подход, определивший логику его формирования, признается актуальным лицами, ответственными за управление пространственным развитием страны. Следовательно, можно ожидать, что в отношении данного макрорегиона может быть справедлива сделанная ранее гипотеза о возможности снижения диспропорций развития входящих в его состав территорий за счет их объединения в рамках масштабной надрегиональной структуры (в основе создания которой – административные принципы).

Выявление межтерриториальных диспропорций: данные, методы

Уральский федеральный округ представляет собой крупное административное образование, расположенное на территории Урала и Западной Сибири. В его структуре – 6 субъектов Российской Федерации: 4 области (Свердловская, Курганская, Челябинская, Тюменская) и 2 автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), входящих в состав Тюменской области. Несмотря на характерную для всех регионов ярко выраженную промышленную ориентацию экономики, каждый из них обладает своей спецификой, а также отличается от других характером социальных и демографических процессов.

Автономные округа (как Ханты-Мансийский, так и Ямало-Ненецкий) являются наиболее богатыми (не только в макрорегиональном, но и в национальном масштабе) субъектами: их экономика базируется на крупных запасах углеводородного сырья, на их территории реализуется значительное количество инвестиционных проектов. Экономическая специализация южной части Тюменской области определяется развитым нефтегазовым комплексом (что обуславливается масштабами ее производственной инфраструктуры, близостью к крупным месторождениям). Свердловская и Челябинская области представляют собой старопромышленные регионы, в хозяйстве которых преобладает металлургия и машиностроение (при этом Свердловская область также входит в число российских лидеров по показателям развития торговли). Наиболее же проблемным регионом округа (традиционно отстающим от своих соседей по большинству параметров) является Курганская область, специализирующаяся на машиностроении и металлообработке.

Для определения специфики изменения диспропорций развития обозначенных регионов имеет смысл обратиться к анализу тех параметров, которые наиболее комплексно характеризуют происходящие в их границах процессы. В их числе:

- валовой региональный продукт (в расчете на душу населения) – обобщающий показатель хозяйственной деятельности, реализуемой в регионе;

- инвестиции в основной капитал (в расчете на душу населения), объем которых свидетельствует о перспективах дальнейшего развития регионального социально-экономического комплекса;

- среднедушевые денежные доходы населения, отражающие возможность жителей региона удовлетворять возникающие потребности и влияющие на уровень их жизни.

Отдельного внимания также заслуживает анализ изменения численности населения, проживающего в каждом регионе: распределение жителей в пространстве характеризует результативность значительной совокупности как демографических, так и социально-экономических процессов, определяя как качество управленческого воздействия, так и потенциал дальнейшего развития территории.

В свою очередь, оценка уровня дифференциации территорий по каждому из выбранных показателей может быть основана на использовании значительного количества подходов, предполагающих расчет специальных индикаторов (индекс Тейла, индекс Херфиндаля-Хиршмана, коэффициент Джини и др.) ^{[15, c. 11]}, отражающих степень концентрации рассматриваемых активов в разных точках пространства. Однако наиболее простым и наглядным способом оценки масштабов территориального неравенства является определение межрегионального разрыва по величине оцениваемого параметра (предполагающее выявление разницы между максимальным и минимальным значениями показателя среди исследуемой группы регионов). Кроме того, имеет смысл обратиться к часто применяемым в статистических исследованиях коэффициентам, характеризующим степень неоднородности совокупности данных – коэффициентам вариации, асимметрии и эксцесса.

Коэффициент вариации показывает степень изменчивости по отношению к среднему показателю выборки и представляет собой стандартную меру дисперсии распределения вероятностей. Он достаточно часто используется при проведении анализа, поскольку позволяет устранить эффект изменения масштаба (что, в частности, дает возможность сопоставления коэффициентов вариации стоимостных показателей в текущих ценах в динамике) ^{[16, c. 29]}. В случае, если коэффициент вариации менее 33% (0,33), выборка считается однородной, если же значение полученного коэффициента выше 33% (0,33), то такая совокупность считается неоднородной с высокой степенью разброса данных ^{[17, c. 90]}.

Асимметрия и эксцесс характеризуют геометрическую форму распределения случайной величины (выступая мерами расхождения фактических данных и нормального распределения ^[18]). Коэффициент асимметрии позволяет количественно оценить меру скошенности его графика – степень «тяготения» выборки к высоким или низким значениям показателя. Отрицательный коэффициент асимметрии свидетельствует о правосторонней асимметрии (значительное количество регионов имеют высокое значение рассматриваемого параметра развития), положительный – об обратной ситуации. При этом если величина коэффициента асимметрии (по модулю) превышает 0,5, то можно говорить о достаточно высокой степени асимметрии по всей оцениваемой совокупности ^{[19, c. 51]}. Коэффициент эксцесса отражает остроту вершины графика распределения случайной величины, показывая, насколько близки или далеки от средней величины значения выборки. Так, отрицательный эксцесс означает относительно сглаженное распределение, положительный – наличие резко выделяющихся наблюдений, существенно отличающихся от центра распределения. Слабым эксцессом считается значение коэффициента, модуль которого составляет порядка 0,2-0,3; умеренным – 0,3-0,6; сильным – 0,6-1,0; если же его величина превышает 1, можно констатировать наличие очень сильного эксцесса ^{[20, c. 27]}.

Особенности трансформации масштабов межрегиональной неоднородности в Уральском федеральном округе

За прошедшие с момента создания Уральского федерального округа годы (в рамках проводимого исследования базой для анализа выступили данные за 2000-2019 гг., 2020 г. не был рассмотрен из-за необходимости концентрации на устойчивых долгосрочных тенденциях, которые несколько исказились под влиянием эффектов пандемии) неоднократно менялись факторы, влияющие на социально-экономическую ситуацию в регионах, трансформировались условия их развития, что не могло не сказаться и на изменении некоторых структурных особенностей.

Так, масштабы межрегионального разрыва по величине валового регионального продукта на душу населения за рассмотренный период менялись весьма существенно (рис. 1): минимальное значение межрегиональной разницы в уровне подушевого ВРП (10,5 раза) наблюдалось в 2009 г., максимальное (22 раза) – в 2018 г. В то же самое время связка «лидер-аутсайдер» трансформировалась весьма незначительно: наибольшее значение рассматриваемого показателя было характерно для автономных округов (их позиции относительно друг друга в разные годы были разными), то наименьшая величина параметра стабильно сохранялось за Курганской областью.

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 1 – Изменение масштабов межрегионального разрыва по величине валового регионального продукта на душу населения

Хотя устойчивой тенденции изменения масштабов межрегионального разрыва по величине валового регионального продукта на душу населения не сложилось, очевидно, что ожидаемого сближения значений регионов, входящих в один федеральный округ, не наблюдается (более того, линия прямолинейного тренда, показывающего усредненное за 19 лет направление трансформации, имеет положительный наклон, что означает увеличение разницы между максимальным и минимальным значениями в рамках выбранной совокупности).

Схожие выводы позволяет сделать и анализ изменения коэффициентов вариации, асимметрии и эксцесса валового регионального продукта на душу населения (рис. 2).

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 2 – Коэффициенты вариации асимметрии и эксцесса валового регионального продукта на душу населения

Значения коэффициента вариации свидетельствуют о высокой степени неоднородности данных рассмотренных регионов на протяжении всего исследуемого периода (существенно величина коэффициента не меняется, но можно заметить, что ее снижение, наблюдаемое с 2003 г., прекратилось в 2012 г., и в последние несколько лет вариация растет). Асимметрия тоже значительна (ее масштабы со временем увеличиваются), при этом ее положительные величины свидетельствуют о том, что масштабы подушевого производства большей части регионов (4 из 6) ниже среднего для всего федерального округа значения. Динамика коэффициента эксцесса говорит о том, что со временем разница в значениях, характеризующих масштабы производства в различных регионах, только нарастает.

Сравнительный анализ инвестиционных процессов, происходящих в регионах округа, также позволяет сделать достаточно однозначные выводы. Хотя ярко выраженной тенденции изменения масштабов межтерриториального разрыва по данному показателю не наблюдается (рис. 3), следует констатировать существование значительной разницы между максимальным и минимальным значениями на протяжении большей части рассматриваемого временного периода (более 30 раз).

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 3 – Изменение масштабов межрегионального разрыва по величине инвестиций в основной капитал на душу населения

Коэффициент вариации (как и коэффициент асимметрии) за прошедшие годы практически не изменился: значения данных показателей также свидетельствуют о высокой степени неоднородности развития регионов округа, при этом, как и в случае с ВРП, масштаб инвестиционных вложений в экономику большей части рассмотренных субъектов Российской Федерации значительно ниже параметров лидеров (рис. 4).

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 4 – Коэффициенты вариации асимметрии и эксцесса инвестиций в основной капитал на душу населения

Величина коэффициента эксцесса свидетельствует о наличии в выборке наблюдений (характеризующих развитие отдельных регионов), резко отличающихся от других, причем со временем масштабы этих межрегиональных диспропорций только нарастают.

Среднедушевые денежные доходы – это единственный из параметров, по которому наблюдается некоторое сокращение отличий между отдельными территориями: масштабы межрегионального разрыва уменьшились с 5,6 раз в 2000 г. до 3,9 раз в 2019 г. (рис. 5).

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 5 – Изменение масштабов межрегионального разрыва по величине среднедушевых денежных доходов населения

В то же самое время снижение разницы между максимальным и минимальным значениями не сопряжено с повышением степени однородности всех значений, входящих в выборку: хоть и можно констатировать некоторое уменьшение коэффициента вариации, его величина продолжает оставаться достаточно высокой, а динамика коэффициентов асимметрии и эксцесса свидетельствует об увеличении межтерриториальной разрозненности внутри округа (рис. 6).

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 6 – Коэффициенты вариации асимметрии и эксцесса среднедушевых денежных доходов населения

Изменение числа жителей в каждом из субъектов Российской Федерации отражает особенности происходящих социально-экономических процессов: наиболее существенное снижение численности населения характерно для Курганской области, являющейся самым проблемным из рассмотренных регионом (рис. 7). В свою очередь прирост населения наблюдался только в наиболее успешных и демонстрирующих высокие темпы экономического роста автономных округах и в соседствующей с ними Тюменской области (южной ее части, не включающей в себя округа). Рост числа жителей ХМАО и ЯНАО обусловлен главным образом превышением рождаемости над смертностью (из-за высокой доли молодежи в структуре населения), а в южной части Тюменской области – существенным миграционным приростом.

Рассчитано по: ^[21],[22]

Рисунок 7 – Базисные темпы роста численности населения регионов, входящих в состав Уральского федерального округа, % (база – 2000 г.)

Очевидно, что трансформация системы расселения является еще одним свидетельством усиления отличий между отдельными территориальными системами, входящими в состав округа: лидеры экономического развития наращивают ресурсы для дальнейшего качественного роста, тогда как аутсайдер хозяйственных преобразований их стремительно утрачивает.

Заключение

Следует констатировать, что межрегиональные диспропорции, присущие территориям-элементам Уральского федерального округа, со временем не уменьшаются: хотя их масштабы, характеризующие различные параметры развития регионов, весьма существенно отличаются друг от друга, в динамике все они лишь усиливаются (некоторой спецификой обладает величина среднедушевых доходов населения, однако и в отношении данного показателя наблюдается рост расхождений между значениями, составляющими выборку). Таким образом, сделанная ранее гипотеза о возможности снижения диспропорций развития территорий за счет их объединения в рамках масштабной административной структуры (федерального округа) не подтверждается: разница между показателями их развития не только не уменьшается, но и, напротив, возрастает.

Интеграция разрозненных элементов в единую социально-экономическую систему может способствовать решению проблем каждого из них за счет усиления масштабов взаимодействия между ними, возникновения позитивных эффектов, вызванных совместной хозяйственной деятельностью, однако очевидно, что исключительно административных преобразований недостаточно. Формирование федеральных округов, несмотря на ожидания некоторых авторов, не приводит к снижению остроты межтерриториальных разрывов – решение данной задачи требует серьезного обоснования интеграционных процессов, предполагающего выявление социально-экономических предпосылок, а не базирующегося на административных принципах. Это, в свою очередь, обуславливает значимость той фазы управленческой деятельности, связанной с районированием, результатом которой является определение территорий, имеющих потенциал интеграции.

Сделанные выводы позволяют также выявить некоторые риски функционирования Уральско-Сибирского макрорегиона (формирование которого предусмотрено Стратегией пространственного развития России): он включает в себя те же самые субъекты Российской Федерации, что и Уральский федеральный округ, а это значит, что его успешная деятельность (предполагающая достижение заявленных ориентиров преобразований социально-экономического пространства, в том числе связанных со снижением диспропорций между его отдельными элементами) требует разработки специальных механизмов, позволяющих повысить связанность отдельных регионов, активизировать их взаимодействие.

Подводя итог проведенному исследованию, следует отметить, что федеральные округа не следует воспринимать как составляющие механизма сокращения межтерриториальных диспропорций: они выполняют иные функции. Районирование, связанное с решением задач пространственного «сглаживания», требует учета социально-экономических, а не административных аспектов, что не позволяет ожидать безусловного снижения диспропорций функционирования отдельных территорий вследствие их включения в единую надрегиональную структуру.