National Anti-Corruption Plan for 2021-2024: anti-corruption elements of the legal status of civil officers

Grigorev Ivan Vladimirovich PhD in Law Docent, the department of Labor Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 adarichi@mail.ru Other publications by this author

Проблемы противодействия коррупции не новы для российского государства. В обращениях высшего руководства Страны постоянно акцентируется внимание на том, что борьба с коррупцией была и остается принципиальной задачей, которая требует профессионализма, серьезности и ответственности ^[1]. Предлагаемые Президентом РФ пути и механизмы противодействия коррупции, нашли отражение в законодательных актах определяющих правовое положение (статус) государственных служащих, в нормах о правах, обязанностях и запретах устанавливаемых на период осуществления профессиональной деятельности. Однако стоит признать, что реализация отдельных антикоррупционных элементов статуса служащих носит неоднозначный и спорный характер, поэтому вполне логичным видится выделение необходимости совершенствования системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, которым посвящен Первый раздел Национального плана противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы, принятый 16 августа 2021 г. ^[2] (далее — Национальный план).

Основы правового положения (статуса) служащих впервые были определены в Главе 3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), а в дальнейшем были продублированы в законодательстве, определяющем статус военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и муниципальных служащих без принципиальных расхождений. Кроме того, существенный блок элементов статуса закрепляется Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ).

Анализ прав государственных гражданских служащих позволяет выделить только два, имеющих антикоррупционную направленность — это право на осуществление иной оплачиваемой деятельности и право на приобретение и владение ценными бумагами, по которым может быть получен доход.

В соответствии частью 2 статьи 14 Закона № 79-ФЗ «служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов». Не смотря на то, что норма устанавливает уведомительный порядок осуществления такой деятельности буквальное ее толкование свидетельствует о разрешительном порядке выполнения деятельности, поскольку одним из основных требований является отсутствие конфликта интересов (ситуации, при которой личная заинтересованность (возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод) служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей ^[3]). Реализация рассматриваемого права сочетается с обязанностью уведомлять о возможном возникновении личной заинтересованности, предусмотренной пунктом 12 части 1 статьи 15 Закона № 79-ФЗ. Поступившее от служащего уведомление должно стать предметом рассмотрения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов ^[4]. Данная комиссия — единственный субъект в государственном органе, способный разрешать вопросы о наличии или отсутствии конфликта интересов в деятельности служащих. Стало быть осуществление служащим иной оплачиваемой деятельности без положительного решения комиссии должно рассматриваться как коррупционное правонарушение, влекущее наложение дисциплинарного взыскания. Особый порядок предусмотрен для осуществления деятельности финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Ее выполнение может осуществляться исключительно с письменного разрешения представителя нанимателя, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральным законодательством Российской Федерации (пункт 17 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ).

Возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг сформулировано весьма специфически: в пункте 4 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ определено, что служащему «запрещается приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход». Законодательно установлен запрет только на владение (не приобретение) ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) и только в случае если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов (часть 7 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). Таким образом гражданским служащим предоставлено право приобретения ценных бумаг, но возможность владения поставлена в зависимость от отсутствия конфликта интересов. Поэтому при появлении у служащего ценных бумаг он должен обратиться с уведомлением о возможном возникновении конфликта интересов в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений и исключительно после вынесения решения комиссией государственного органа по соблюдении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов может решиться вопрос о возможности владения служащим ценными бумагами. Если комиссией будет установлено наличие конфликта интересов или возможность его возникновения то в решении должны быть обозначены конкретные действия, которые необходимо совершить служащему для урегулирования или предотвращения конфликта (передача ценных бумаг в доверительное управление, необходимость изменения служебного положения и пр.).

Отдельного внимания заслуживает обязанность служащих предоставлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Невозможно согласиться с авторами, оценивающими данную обязанность как «успешно реализуемую антикоррупционную процедуру» ^[5], поскольку ее исполнение имеет существенные правовые пробелы.

В соответствии со статьей 20 № 79-ФЗ служащие, чьи должности определены особым перечнем, ежегодно должны отчитываться не только о своих доходах, но и о доходах своих супругов и несовершеннолетних детей. Федеральные законы не содержат исключений из данной обязанности, но пункт 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 закрепляет возможность непредставления сведений о доходах и имуществе супругов служащих и их несовершеннолетних детей если на это имеются «объективные и уважительные причины». Можно согласиться с учеными, считающими, что «рассмотрение факта непредставления указанных сведений по объективным причинам не способствует противодействию коррупции, поскольку данные сведения остаются непредставленными» ^[6], однако необходимо учитывать, что неисполнение зачастую не зависит от воли служащего.

Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах, одобренными Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол № 24 от 13 апреля 2011 г.) пояснено, что объективной является причина, существующая независимо от воли служащего (например, служащий длительное время не располагает сведениями о местонахождении супруги (супруга) и у него отсутствуют возможности для получения такой информации); уважительной — причина обоснованно препятствующая служащему представить необходимые сведения (болезнь, командировка и т. п.) ^[7].

Дополняется перечень объективных и уважительных причин письмом Минтруда России от 18.07.2013 № 18-2/10/2-4038 «Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (вместе с «Разъяснениями по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (законодательство по состоянию на 17 июля 2013 г.)» ^[8]), в котором названы следующие: а) супруг (супруга) признан безвестно отсутствующим, б) супруг (супруга) находится в розыске; в) супруги при юридически оформленном браке фактически не проживают друг с другом и (или); г) между ними существуют личные неприязненные отношения; и т.д.. Если первые две причины можно в полной мере считать объективными и уважительными, то две последние вызывают большие сомнения, поскольку не имеют под собой документального подтверждения.

Вызывает споры объективность и уважительность такой причины как «нежелание» супруга (супруги) разглашать сведения о своих доходах и имуществе. Методическими рекомендациями по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах данная причина рассматривается как объективная, но неуважительная. В отсутствии правовой регламентации необоснованный подход правоприменителей сводится тому, чтобы «служащие самостоятельно регулировали этот вопрос со своими супругами» ^[9], аналогичную позицию занимают и судебные органы, заявляющие что «межличностные отношения супругов не освобождают служащего от исполнения возложенных на него обязанностей» ^[10] при этом совершенно игнорируется невозможность исполнения такой обязанности. По нашему мнению нежелание супругов представлять свои данные должно квалифицироваться как объективная и уважительная причина непредставления служащим сведений и доходах и имуществе до момента законодательного возложения на супругов соответствующей обязанности и ответственности за ее неисполнение.

В современных реалиях при вынесении решения по вопросу о невозможности представления сведений о доходах и имуществе супругов служащих комиссия должна дать комплексную оценку всей совокупности сведений, содержащихся в заявлении служащего и установленных в ходе подготовительных мероприятий. При этом служащим, в первую очередь, должно быть представлено подтверждение принятия всех возможных мер для обеспечения надлежащего исполнения обязанности (что сделано для установления места жительства супруга и несовершеннолетних детей, запрашивалась ли информация по последнему известному месту нахождения, какая информация была получена и пр.).

С 2013 года на служащих была возложена обязанность представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), цифровых финансовых активов, цифровой валюты, совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений, если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки. Указанную обязанность также сложно признать эффективной, поскольку служащие имеют возможность предъявить любые документы, подтверждающие сделки законность которых может вызывать сомнение (например, в подтверждение договора займа можно представить копии расписки на любую сумму, в то время как ее оригинал уничтожить). Однако Верховный Суд РФ, предписывает нижестоящим судам принимать любые доказательства законности приобретения, в частности получение средств по гражданско-правовым договорам дарения или займа ^[11]. Необходимо поддержать позицию ученых, считающих, что «служащий, имеющий коррупционные доходы, найдет способ их легализовать через близких лиц, в отношении которых не возложена обязанность представлять сведения о доходах и имуществе (родителей, совершеннолетних детей, братьев и сестер и т. п.)» ^[12].

Судебная практика по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы ^[11] вызывает ряд сомнений. Во-первых, подход судов, что действующее законодательство не предусматривает возможности учета в числе расходов лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, и членов его семьи прожиточного минимума, затрат на оплату коммунальных услуг, алиментных выплат и других, не относящихся к расходам на приобретение имущества приводит к тому, что служащий и члены его семьи якобы не питаются и не несут обязательных расходов на содержание имущества приводит к неосновательному завышению их доходов на приобретение имущества. Разделяем мнение специалистов, предлагающих учитывать в структуре расходов хотя бы прожиточный минимум ^[13]. Во-вторых, возможность выявления судами «незначительного расхождения» доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение имущества, позволяющая взыскать лишь ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана приводит к существенному снижению поступлений в государственную казну. Кроме того, оценочная категория «незначительное расхождения» требует установления конкретных законодательных рамок даже для судебного усмотрения, поскольку только «правильное установление пределов усмотрения обеспечивает его законность» ^[14].

Вызывает нарекание и установление запрета для отдельных категорий служащих и членов их семей открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. По Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены ... только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Служащие, и тем более члены их семей, вправе самостоятельно и по своему усмотрению распоряжаться денежными средствами, которые они уже честно заработали. Думается, что соответствующий запрет не соотносится с положениями статьи 55 Конституции РФ, не смотря на то, что Конституционным Судом РФ неоднократно отмечалось, что «служебная деятельность осуществляется в публичных интересах и связана с реализацией служащими особых, публично-правовых, функций, что, предопределяет их особый статус, включающий в себя как права и обязанности, так и налагаемые на них ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой, наличие которых компенсируется в том числе предоставляемыми им гарантиями и преимуществами» ^[15].

Отдельным пунктом Национального плана выделена необходимость совершенствования правового регулирования ограничения дарения служащим. Несовершенстве правового регулирования данного института, вызывает давние споры, связанные с тем, что Гражданский кодекс РФ разрешает служащим получать подарки, а Федеральный закон «О гражданской службе РФ» — запрещает. В соответствии со статьей 575 Гражданского кодекса РФ запрещается дарение, за исключением обычных подарков (стоимость которых превышает трех тысяч рублей) государственным служащим... в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Указанный запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями.

В статье 17 Федерального закон «О государственной гражданской службе РФ» говорится о двух видах подарков: а) подарки (денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) от физических или юридических лиц, получать которые запрещено и б) подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ. Считаем, что подпункт 3 пункта 1 статьи 575 Гражданского кодекса РФ, допускающий возможность получения «обычных» подарков служащими необходимо признать утратившим силу (такой подход уже успешно реализован в ряде зарубежных стран ^[16]).

Порядок оценки, сдачи и выкупа подарков, полученных федеральными служащими на протокольных и официальных мероприятиях регламентируется постановлением Правительства от 9 января 2014 г. № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации» (вместе с «Типовым положением о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации») ^[17]. Данный Типовой порядок представляется сложным для исполнения, поскольку предполагает совершение большого числа действий от представителей государственного органа, которым необходимо: образовать комиссию по поступлению и выбытию активов; определить стоимости подарка на основе рыночной цены, действующей на дату принятия к учету, что производится, как правило, экспертным путем; предоставить возможность служащему выкупить подарок; решить вопрос о целесообразности использования подарка для обеспечения деятельности государственного органа; при необходимости принять меры по реализации подарка, его безвозмездной передаче на баланс благотворительной организации, либо по его уничтожению. Думается, что Порядок необходимо упростить обязав служащих сдавать подарки в органы, в которых проходит служба, независимо от их стоимости, а при отсутствии целесообразности их использования государственными органами последние должны передавать их в музеи, для экспертизы историко-культурной, художественной, научной или иной ценности, с учетом которой подарки будут формировать музейные фонды или уничтожаться. Кроме того, необходимо унифицировать Типовое положение, распространив его действие на гражданских служащих субъектов и муниципальных служащих, что приведет к устранению существующего нарушения пункта 7 части 3 статьи 21.1 Закона № 273-ФЗ предписывающего регламентацию выкупа подарка исключительно нормативными актами федерального уровня.

Подводя итог исследованию следует с сожалением отметить, что проблемы коррупции не решены ни в одной стране. Ужесточение мер ответственности вряд ли приведет к ее исчезновению, о чем свидетельствуют страны, в которых предусмотрена смертная казнь за совершение коррупционных преступлений. Хочется верить, что подходы к модернизации отечественного антикоррупционного законодательства, продекларированные в Национальном плане, будут осуществлены с учетом мнения научного сообщества, а существующие пробелы и коллизии правового положения (статуса) государственных гражданских служащих будут устранены.