On the relevance of improving legal regulation of the turnover of shares in the right of common ownership of the agricultural land plots from

Kozhokar' Igor' Petrovich Doctor of Law Docent. Leading Scientific Associate, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 89272234877@mail.ru

В литературе неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании механизма правового регулирования оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, однако адекватного решения так и не предложено ^{[1, c. 19-24; 2, с. 38-41]}. Недавняя попытка, направленная на изменение действующего законодательства с целью закрепления определенного порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, была подвергнута серьезной критике. В данной работе будут рассмотрены соответствующие предложения субъектов законодательной инициативы и критические замечания на них.

Бесспорно, подавляющее большинство проблем, существующих в данной сфере в настоящее время связано с несовершенством механизма приватизации сельскохозяйственных угодий, принадлежавших колхозам и совхозам, которая прошла в начале 1990-х гг.

Как справедливо отмечают авторы законопроекта «О внесении изменения в статью 225 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – законопроект о вовлечении в оборот земельных долей), «передача этих земельных участков бывшим членам колхозов или совхозов осуществлялась путем распределения между ними так называемых земельных долей. Последовавшее позднее постепенное приближение их правового режима к режиму доли в праве общей собственности и переоформление отношений по поводу них с использованием обычных гражданско-правовых институтов всех проблем не устранили» (см.: Проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 225 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (подготовлен Минсельхозом России, ID проекта 02/04/01-21/00112610) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.01.2021 г.) // https://privlaw.ru/wp-content/uploads/2021/03/1.-%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82-%D0%A4%D0%97_%D1%81%D1%82.-225-%D0%93%D0%9A-%D0%A0%D0%A4.pdf).

На сегодняшний день принадлежность значительного числа долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения не отражена в Едином государственном реестре недвижимости. "При этом во многих случаях обладатель доли остается неизвестным как другим субъектам гражданского права, так и государственным органам, что негативно сказывается на гражданском обороте, делая невозможным оборот указанных объектов. Нельзя исключать также распространенность случаев, когда и сам обладатель доли остается в неведении относительно принадлежащего ему права (например, перешедшего к нему по наследству), например, объекта права или размера доли.» (см.: URL: https://privlaw.ru/obzor2021-3/ (дата обращения: 21.07.2021)).

Кроме того, значительная часть земельных участков, принадлежащих в долях нескольким лицам, либо вовсе не используется по назначению, либо эксплуатируется без должного оформления соответствующих отношений между собственниками и пользователями.

В Российской Федерации по состоянию на 1 января 2019 г. количество земельных участков, находящихся в долевой собственности, составляло 1 528 943, общей площадью 50,3 млн га, из них земельных участков, находившихся в общей долевой собственности, в отношении которых сведения о местоположении границ в государственном кадастре недвижимости отсутствуют, – 430 591, общей площадью 16,3 млн га. По состоянию на 1 января 2019 г. количество земельных долей, которые были внесены органами местного самоуправления в списки невостребованных земельных долей в целом по Российской Федерации составило 1 595 757, площадью 15,3 млн га. В 2017 году площадь невостребованных земельных долей составляла – 17,0 млн га, в 2016 году – 18,4 млн га, в 2015 году – 16,8 млн га, в 2014 году – 18,1 млн га. Невостребованные земельные доли в 2018 г. составляли в среднем 6,8 % от общей площади земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации доля невостребованных земель составляла от 20 до 26,5 % (См: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения в статью 225 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Справедливо отмечено, что действующий порядок признания земельных долей невостребованными затягивает процедуру их приобретения в муниципальную собственность и вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот, а зачастую делает ее невозможной, поскольку такое признание осуществляется муниципальными органами в суде в порядке искового производства при отсутствии, как правило, ответчика, местонахождение которого неизвестно.

По мнению некоторых авторов ^{[3, 4, 5, 6]}, решение этой проблемы требует выработки механизма, способствующего вовлечению невостребованных земельных долей в рыночный оборот, и внесения соответствующих изменений в гражданское и земельное законодательство. «При этом причина, по которой земельные участки с долевой собственностью не вовлекаются в оборот, в том числе путем выдела земельного участка в счет земельной доли, обусловливает необходимость применения различных механизмов обеспечения вовлечения их в оборот с участием публичных образований. Так, в отношении земельных долей, собственники которых умерли, законопроектом предлагается признавать такие земельные доли вымороченным имуществом (См.: URL: https://iz.ru/1124087/natalia-bashlykova/uvideli-zemliu-beskhoziainye-uchastki-mogut-otoiti-gosudarstvu (дата обращения: 20.07.2021).

Существующий порядок признания земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения невостребованными регулируется ст. 12.1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; далее – ФЗ № 101). Так, согласно данной норме «невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд". При этом земельные доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1) Ст. 4344; далее – ФЗ № 218), не могут быть признаны невостребованными земельными долями. В соответствии с положениями данного закона невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, сведения о собственнике которой не содержатся в принятых до дня вступления в силу ФЗ № 218 "решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, либо земельная доля, собственник которой умер и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, или никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, или никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника" (См: п. 2 ст. 12.1 ФЗ № 101).

Законопроектом о вовлечении в оборот земельных долей предлагается признавать земельные доли, собственник которых неизвестен или от права собственности на которые собственник отказался, бесхозяйными земельными долями, а для земельных долей, собственники которых получили их при приватизации и распорядились ими, но не вовлекают земельные участки, собственниками которых они являются, в оборот или не осуществляют выдел земельных участков в счет принадлежащих им земельных долей, использовать механизм, содержащийся в ст. 238 ГК РФ с учетом особенностей, установленных ФЗ № 101.

Основания для квалификации вещи в качестве бесхозяйной предусмотрены ст. 225 ГК РФ, в соответствии с которой бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности, на которую собственник отказался. Разработчики о вовлечении в оборот земельных долей предлагают законопроекта дополнить ст. 225 ГК РФ пунктом 5, устанавливающим, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, положения, установленные ГК РФ, применяются при признании права муниципальной собственности на доли в праве общей собственности на земельные участки, в том числе земельные доли, то есть распространить на доли в праве на земельный участок правила признания бесхозяйными недвижимых вещей. Также предлагается предусмотреть, что бесхозяйной земельной долей является земельная доля, собственник которой неизвестен либо от права собственности на которую собственник отказался, а также земельная доля, право собственности на которую не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав недвижимости до 1 января 2025 г.

Законопроектом о вовлечении в оборот земельных долей также предлагается внесение изменений и в ст. 262 ГК РФ в части дополнения ее пунктом 3, согласно которому в случае, предусмотренном федеральным законом, правила, установленные кодексом для признания права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, применяются к долям в праве общей собственности на земельные участки. Таким образом, по мнению авторов законопроекта, проектируемые изменения позволят органам местного самоуправления в порядке особого производства признавать право муниципальной собственности на бесхозяйные земельные доли участников общей долевой собственности на земельные участки земель сельскохозяйственного назначения, собственник которых неизвестен либо от права собственности на которую собственник отказался, а также когда участники общей долевой собственности устранились от владения земельными долями, то есть не зарегистрировали право собственности на земельную долю в Едином государственном реестре прав недвижимости до 1 января 2025 г.

25 марта 2021 г. Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства подготовил и опубликовал экспертное заключение по проектам федеральных законов «О внесении изменения в статью 225 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земельсельскохозяйственного назначения, а также в части определения ценных и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения», в котором он не поддержал заложенную в данных законопроектах идею. В экспертном заключении справедливо указано, что «закрепленная сегодня в ГК РФ модель регулирования допускает применение правил о приобретении бесхозяйных вещей только к вещам как телесным объектам, но не к правам на них. Включение же в Кодекс положения, согласно которому доли в праве собственности по общему правилу не поддаются приобретению в соответствии с нормами о бесхозяйных вещах, способно создать впечатление, что приобретение иных прав подчиняется этим нормам без оговорок. Возможность и желательность внесения подобных далеко идущих изменений в действующую модель регулирования нуждаются в самостоятельном обосновании, а их конкретное воплощение в законодательном материале – в тщательной проработке» (см.: URL: https://privlaw.ru/obzor2021-3/ (дата обращения: 21.07.2021)).

Возражения у авторов экспертного заключения вызвало и предлагаемое распространение правил ст. 238 ГК РФ о прекращении права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать, на случаи, когда обладатель доли в праве общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, не сданный в аренду, в определенный срок не выделит участок в счет установленной ему доли (п. 1 ст. 13 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в редакции законопроекта). Стоит согласиться и поддержать позицию Совета в том, что норма ст. 238 ГК РФ предусматривает иные фактические основания ее реализации. «Ситуация, к которой в соответствии с проектируемым положением должны применяться правила ст. 238 ГК РФ, принципиально отличается от тех ситуаций, для которых эти правила предназначены. В статье 238 ГК РФ речь идет о случаях, когда в собственности лица оказался объект, который в силу закона не может принадлежать таким субъектам. Что же касается Проекта, то он предусматривает применение этих правил в ситуациях, когда доля в праве общей собственности на участок сельскохозяйственного назначения может принадлежать данному лицу, но подлежит изъятию у него по той причине, что оно не осуществляет свое право должным образом. При таких обстоятельствах специальные правила для указанных ситуаций должны ориентироваться не на ст. 238 ГК РФ, а на положения ст. 284 – 286 ГК РФ (и соответствующие положения ФЗ № 101) об изъятии земельных участков, не используемых по целевому назначению» (см.: URL: https://privlaw.ru/obzor2021-3/ (дата обращения: 21.07.2021)).

Прекращение права собственности лица на земельный участок, который не может ему принадлежать (ст. 238 ГК РФ), возможно в случае, если соответствующий земельный участок оказался на законном основании (например, при наследовании) у собственника, которому он в силу закона принадлежать не может. В данном случае речь идет об имуществе, оборот которого осуществляется по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные – ст. 129 ГК РФ, ст. 27 Земельного кодекса РФ) или владение которым может осуществляться лишь ограниченным кругом субъектов, принимающих участие в его обороте. Такой земельный участок должен быть отчужден собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок ^{[7, c. 25–44]}. Аналогичные нормы содержатся в ст. 5 ФЗ № 101, которая предусматривает необходимость продажи лицом принадлежащего ему земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, если такой земельный участок (часть земельного участка) или доля оказались в его собственности в нарушение требований ст. 3 и (или) п. 2 ст. 4 данного закона.

Очевидно, что вопрос о невостребованных долях в праве общедолевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения чрезвычайно актуален и требует решения на законодательном уровне, однако предложенные законопроектом о невостребованных долях механизмы не только не способны решить указанную проблему, но и породить новые дефекты в правовом регулировании.