Translate this page:
Please select your language to translate the article


You can just close the window to don't translate
Library
Your profile

Back to contents

Administrative and municipal law
Reference:

Improvement of legislation on administrative offenses for breach of legislation of the Russian Federation on tourism activity

Savichev Aleksei

Postgraduate student, the department of Administrative and Financial Law, All-Russian State University of Justice

117638, Russia, g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korp. 1

savichev_alexey@mail.ru
Other publications by this author
 

 

DOI:

10.7256/2454-0595.2021.5.36083

Received:

08-07-2021


Published:

04-12-2021


Abstract: The object of this research is the content of the Article 14.51 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences, which establishes administrative responsibility for breach of legislation of the Russian Federation on tourism activity. The subject of this research is the case law on administrative offenses set by the Article 14.51, normative legal acts, as well as scientific articles in periodicals. The activity of the Federal Agency for Tourism on identification of administrative offenses set by the Article 14.51 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences is exposed to critical assessment. The author indicates the declarative nature of the legal norms that stipulate the responsibility of tour operators and travel agents, as the terms of sale contracts for tourism product, to provide the tourist and (or) other customer with accurate information on the risks that the tourist may face during their trip, since there is currently no administrative responsibility for failure to provide such information. Based on the acquired results, the recommendations are formulated for the improvement of legislation on administrative offenses for breach of legislation on tourism activity: delegation of authority to initiate cases of administrative offenses set by the Article 14.51 (Paragraphs 1, 3, and 4) of the Code on Administrative Offences of the Russian Federation to the Federal Service for the Oversight of Consumer Protection and Welfare; establish the composition of administrative offenses in the Article 14.51 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences related to improper fulfillment of responsibilities by tour operators and travel agents on providing tourists with the information about risks they may face during their trip.


Keywords:

tourism, tourist activity, administrative liability, administrative offenses, case material, Federal Agency for Tourism, Federal Service for Surveillance on Consumer Rights Protection and Human Wellbeing, tourism safety, informing tourists, tour operator


Устойчивое развитие туризма, выполнение им социальной функции, обеспечение безопасности туристов возможны только при наличии административно-правовых механизмов, сдерживающих стихийное развитие отрасли и направляющих его в цивилизованное русло. Одним из таких механизмов является институт административной ответственности, применение которого выступает средством превенции правонарушений в сфере туризма, обеспечения правомерного поведения субъектов туристской деятельности и повышения уровня безопасности туристов [1, с. 58–59].

Ответственность за административные правонарушения, посягающие на те или иные правоотношения в сфере туризма, предусматривается различными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее — КоАП РФ). Например, ст. 14.3 «Нарушение законодательства о рекламе»,ст. 14.4 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований»,ст.14.7 «Обман потребителей», ст. 14.8 «Нарушение иных прав потребителей», ст. 14.39 «Нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг» и др.

В 2012 году КоАП РФ был дополнен ст. 14.51 «Нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности» [3]. Объектом данной статьи являются общественные отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, отнесено к компетенции мировых судей (ч. 1 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях обладают должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный надзор в сфере туристской деятельности (п. 97 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). С 2020 года таким органом исполнительной власти является Федеральное агентство по туризму [4].

С момента принятия ст. 14.51 КоАП РФ подверглась нескольким редакциям и в настоящее время содержит следующие составы административных правонарушений.

Ч. 1 ст. 14.51 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление туроператорской деятельности лицом, сведения о котором отсутствуют в едином федеральном реестре туроператоров. К ответственности может быть привлечено как юридическое лицо, оказывающее туроператорские услуги и не зарегистрированное в едином федеральном реестре туроператоров [5], так и туроператор, предоставивший сведения в реестр, но в нарушение осуществляющий деятельность в сфере, не предусмотренной реестровой записью [6]. Совершение данного правонарушения также вменяется турагенту, который под видом турагентской деятельности фактически занимается туроператорской деятельностью [7].

Диспозиция ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ содержит два состава административных правонарушений. Первый — нарушение туроператором порядка определения размера финансового обеспечения его ответственности. Виновным в совершении данного административного правонарушения был признан туроператор, который направил в Ростуризм недостоверную информацию о количестве туристов в сфере выездного туризма за год, занизив их число более чем в пять раз. Тем самым туроператор уменьшил размер общей цены реализованного туристского продукта в сфере выездного туризма, от величины которого зависит размер финансового обеспечения его ответственности [8]. Второй — непредставление, представление недостоверных сведений о туроператоре в Федеральное агентство по туризму для внесения соответствующих изменений в единый федеральный реестр туроператоров. Например, туроператор привлечен к административной ответственности за не направление сведений в Федеральное агентство по туризму о созданных обособленных подразделениях в нарушение ст. 42 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах туристской деятельности) [9].

В ч. 3 ст. 14.51 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма, деятельности в сфере выездного туризма. Туроператор привлечен судом к административной ответственности, так как заключил с заказчиком туристского продукта договор по оказанию услуг в сфере выездного туризма, не являясь членом ассоциации «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» [10]. Рассматривая другое дело об административном правонарушении, предусмотренное ч. 3 ст. 14.51 КоАП РФ, суд прекратил производство по делу в связи с отсутствием события правонарушения, так как не было представлено убедительных доказательств, что туроператор, работающий только в сферах внутреннего и въездного туризма, осуществляет деятельность и в сфере выездного туризма [11].

В 2018 году ст. 14.51 КоАП РФ была дополнена ч. 4, которая предусматривает ответственность за нарушение аккредитованной организацией, осуществляющей классификацию гостиниц, горнолыжных трасс или пляжей, установленных требований к данным организациям, а также порядка классификации гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей [12]. Судебная практика по данному составу административных правонарушений отсутствует.

Анализ судебной практики по ст. 14.51 КоАП РФ показал, что она достаточно немногочисленная. При этом практически все обнаруженные судебные акты относятся к периоду 2017–2018 годов, когда дела об административных правонарушениях за нарушение законодательства о туристской деятельности возбуждались должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерства культуры РФ. После того как в конце 2018 года соответствующие полномочия были переданы Министерству экономического развития РФ [13], а в середине 2020 года — Федеральному агентству по туризму [4], материалы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.51 КоАП РФ, от данных органов исполнительной власти в суд не поступали (несколько рассмотренных судами дел были возбуждены прокурором).

По нашему мнению, такая ситуация связана не с отсутствием соответствующих административных правонарушений, а скорее с их латентным характером, вызванным сложностью выявления. В частности, оперативное обнаружение и пресечение данных правонарушений затрудняет отсутствие у Федерального агентства по туризму территориальных органов. Полагаем, что полномочия по составлению протоколов по чч. 1, 3 и 4 ст. 14.51 КоАП РФ должны быть переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Во-первых, у данной федеральной службы есть положительный опыт возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных указанной статьей. Во-вторых, у Роспотребнадзора есть сеть территориальных органов, что исключает необходимость дополнительных бюджетных трат на создание соответствующих территориальных структур Ростуризма. В-третьих, несмотря на то, что полномочиями по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров обладает Федеральное агентство по туризму, ведомству крайне затруднительно установить случаи осуществления туроператорской деятельности лицом, не включенным в данный реестр; случаи осуществления деятельности в сфере выездного туризма туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма; а также случаи нарушения законодательства при проведении классификации объектов туристской индустрии. Полагаем, что выявление составов данных административные правонарушений будет более эффективным при осуществлении Роспотребнадзором контрольных (надзорных) мероприятий в области защиты прав потребителей туристского продукта.

При этом за Ростуризмом целесообразно сохранить полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ, так как именно в Федеральное агентство по туризму туроператоры представляют расчет размера финансового обеспечения ответственности и иные сведения, подлежащие включению в единый федеральный реестр туроператоров.

Полностью разделяя точку зрения П. Н. Кобец о том, что важнейшая задача по дальнейшему совершенствованию отечественного законодательства в сфере туристской деятельности заключается в качественном нормативном обеспечении безопасности туристов [14, с. 25], считаем, что в ст. 14.51 КоАП РФ также должна быть закреплена ответственность туроператоров и турагентов за ненадлежащее информирование туристов о возможных опасностях предстоящей поездки. Рассматривая наиболее значимые для сферы туризма источники опасности, Н. В. Сирик и А. С. Кусков отметили: источники опасности природного характера; источники опасности техногенного характера; источники опасности, связанные с жизнью общества, взаимодействием людей и их поведением; источники опасности в чрезвычайных ситуациях; пожароопасность; биологическую опасность; криминогенную опасность; военно-политическую опасность [15, с. 27–30].

Существующая редакция ст. 14 Закона об основах туристской деятельности устанавливает обязанность туроператора и турагента при заключении договора о реализации туристского продукта представить туристу и (или) иному заказчику достоверную информацию об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия [16]. Данная норма носит в большей степени декларативный характер, так как не подкрепляется реальными мерами административной ответственности в отношении тех лиц, которые не представляют такую информацию, представляют неполные или искаженные сведения. Вместе с тем эффективность организационно-правовых мер по своевременному и достоверному информированию туристов о потенциальных и существующих опасностях, о средствах защиты от них является одним из основных факторов, определяющих безопасное развитие туризма в России и за рубежом [17, с. 117].

Небесспорной является формулировка Закона об основах туристской деятельности, закрепляющая обязанность туроператора, турагента представлять информацию о возможных опасностях путешествия только при заключении договора. Считаем, что турист должен получать актуальные сведения вплоть до окончания поездки способом, который он сам определит как предпочтительный (телефонный звонок, СМС-сообщение, сообщение на электронную почту и т. п.) Особенно это актуально для «раннего бронирования», когда туристский продукт приобретается за несколько месяцев до даты планируемого путешествия, так как далеко не все туристы проверяют актуальную информацию об угрозах безопасности в выбранной дестинации непосредственно накануне поездки.

При этом в обязательном порядке до сведения туристов и (или) иных заказчиков должны доводиться официальные рекомендации Федерального агентства по туризму не посещать те или иные страны (места) временного пребывания в связи с потенциальными угрозами безопасности туристов. Указанные рекомендации размещаются в свободном доступе на официальном сайте ведомства в сети Интернет, а также представляются по запросам туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) при личном обращении, обращении по телефону, обращении через Единый портал государственных и муниципальных услуг [18]. Появление данного режима в законодательстве о туристской деятельности связано с произошедшей в декабре 2004 года катастрофой в Юго-Восточной Азии [19].

Таким образом, в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях за нарушения законодательства Российской Федерации о туристской деятельности предлагается следующее.

1. Передать Роспотребнадзору полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 1, 3 и 4 ст. 14.51 КоАП РФ, сохранив за Ростуризмом компетенцию по составлению протоколов только по ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ.

2. Дополнить ст. 14.51 КоАП РФ составами административных правонарушений: 1) непредставление, а равно представление неполной, недостоверной информации при заключении договора о реализации туристского продукта туроператором, турагентом туристам (экскурсантам) об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия; 2) непредставление, а равно представление неполной, недостоверной информации туроператором, турагентом туристам (экскурсантам) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания. Полномочия по составлению протоколов о данных административных правонарушениях могут быть возложены на должностных лиц Роспотребнадзора.

References
1. Zorina E. A. Institut otvetstvennosti sub''ektov turistskoi deyatel'nosti i turistov kak sredstvo obespecheniya bezopasnosti v chrezvychainykh situatsiyakh // Nauchno-analiticheskii zhurnal «Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta Gosudarstvennoi protivopozharnoi sluzhby MChS Rossii». — 2011. — № 1. — S. 57–64.
2. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot 30.12.2001 № 195-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2002. — № 1 (ch. I). — St. 1.
3. O vnesenii izmenenii v Federal'nyi zakon «Ob osnovakh turistskoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii» i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii: Federal'nyi zakon ot 03.05.2012 № 47-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2012. — № 19. — St. 2281.
4. O sovershenstvovanii gosudarstvennogo upravleniya v sfere turizma i turistskoi deyatel'nosti : Ukaz Prezidenta RF ot 05.06.2020 № 372 // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2020. — № 23. — St. 3627.
5. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 23 sudebnogo raiona «Krasnoflotskii raion g. Khabarovska» Khabarovskogo kraya ot 27.09.2018 po delu № 5-596/18 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 15.06.2021).
6. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 1 Pervomaiskogo raiona g. Izhevska Udmurtskoi Respubliki ot 29.05.2017 po delu № 5-503/17 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 15.06.2021).
7. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 24 sudebnogo raiona «Tsentral'nyi raion g. Khabarovska» Khabarovskogo kraya ot 18.09.2018 po delu № 5-761/18 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 15.06.2021).
8. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 25 sudebnogo raiona «Tsentral'nyi raion g. Khabarovska» Khabarovskogo kraya ot 20.09.2018 po delu № 5-649/18 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 15.06.2021).
9. Postanovlenie mirovogo sud'i Blagoveshchenskogo gorodskogo sudebnogo uchastka № 7 Amurskoi oblasti ot 10.07.2019 po delu № 5-1019/19 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 15.06.2021).
10. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 1 Pervomaiskogo raiona g. Izhevska Udmurtskoi Respubliki ot 28.07.2017 po delu № 5-697/17 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 17.06.2021).
11. Postanovlenie mirovogo sud'i Sudebnogo uchastka № 61 Leninskogo sudebnogo raiona Respubliki Krym ot 13.12.2017 po delu № 5-663/17 // GAS RF «Pravosudie». — URL: https://sudrf.ru/ (data obrashcheniya: 17.06.2021).
12. O vnesenii izmenenii v Federal'nyi zakon «Ob osnovakh turistskoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii» i Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh v tselyakh sovershenstvovaniya pravovogo regulirovaniya predostavleniya gostinichnykh uslug i klassifikatsii ob''ektov turistskoi industrii : Federal'nyi zakon ot 05.02.2018 № 16-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2018. — № 7. — St. 976.
13. O nekotorykh voprosakh sovershenstvovaniya gosudarstvennogo upravleniya v sfere turizma i turistskoi deyatel'nosti : Ukaz Prezidenta RF ot 14.09.2018 № 514 (utratil silu) // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2018. — № 38. — St. 5834.
14. Kobets P. N. Sovremennye pravovye podkhody k regulirovaniyu bezopasnosti v sfere turizma v Rossiiskoi Federatsii // Turizm: pravo i ekonomika. — 2018. — № 3. — S. 22–25.
15. Sirik N. V., Kuskov A. S. Bezopasnost' v turizme: problemy pravoprimenitel'noi praktiki // Bezopasnost' biznesa. — 2019. — № 6. — S. 25–31.
16. Ob osnovakh turistskoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii: Federal'nyi zakon ot 24.11.1996 № 132-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 1996. — № 49. — St. 5491.
17. Zorina E. A. O sovershenstvovanii organizatsionno-pravovykh mer po informirovaniyu ob ugroze bezopasnosti turistov v mestakh vremennogo prebyvaniya (otdykha) // Sotsiologiya i pravo. — 2016. — № 4 (34). — S. 115–120.
18. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta po predostavleniyu Federal'nym agentstvom po turizmu gosudarstvennoi uslugi po informirovaniyu v ustanovlennom poryadke turoperatorov, turagentov i turistov (ekskursantov) ob ugroze bezopasnosti turistov (ekskursantov) v strane (meste) vremennogo prebyvaniya : Prikaz Minkul'tury Rossii ot 27.06.2012 № 666 // Rossiiskaya gazeta. — 2012. — № 180.
19. Ob Obrashchenii Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii «K Pravitel'stvu Rossiiskoi Federatsii o merakh po zashchite prav i zakonnykh interesov rossiiskikh grazhdan v usloviyakh chrezvychainykh situatsii prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera za predelami territorii Rossiiskoi Federatsii» : Postanovlenie GD FS RF ot 12.01.2005 № 1424-IV GD // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2005. — № 4. — St. 244