Administrative legal mechanism for exercising the right of citizens to appeal to the government bodies in the Ural Federal District: the peculiarities of legal regulation

В настоящее время наблюдается масштабирование глубинных процессов, связанных со стремительным усилением конфликта в отношениях между институтами гражданского общества в целом, и гражданами в частности с одной стороны и органами государственной власти с другой во многих сферах их взаимодействия. События последних лет позволяют судить о губительных для гражданского общества тенденциях отчуждения граждан от взаимодействия с властью в правовом поле, фиктивности демократических институтов, формирования негативного отношения личности к государственной власти ввиду недееспособности и излишней казуистичности политических институтов и институтов народовластия, их формальности в рамках реализации ими возложенных на них представительных функций.

Анализ правоприменительной практики показывает, что существующий механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти (здесь и далее по тексту под органами государственной власти понимаются государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») не совершенен. Между тем, именно он является одной из наиболее важных и действенных форм непосредственного народовластия и едва ли не единственным на сегодняшний день инструментом прямого и, что немаловажно, безопасного, диалога государства и общества, в отличие от митингов, шествий, демонстраций и пикетирований ^[17], все чаще используемых гражданами в качестве инструментов протестных акций в условиях обострения социально-политических настроений в обществе, и в следствие чего, к сожалению, ставших в значительной степени сопряжёнными с риском административного и/или уголовного преследования участников данных публичных мероприятий.

Поскольку рассмотрение обращений граждан как элемент защиты прав и свобод человека и гражданина в силу п. б ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ^[2], Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ^[33] (далее – Закон об обращениях граждан) определяет компетенцию субъектов РФ по правовому регулированию отношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, следующим образом: в ч. 2 ст. 3 предусмотрено, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом».

Cчитаем целесообразным и методологически обоснованным начать исследование с определения понятия и сущности административно-правового механизма реализации права граждан на обращение в органы государственной власти. По мнению А.П. Коренева административно-правовое регулирование представляет собой «процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений» ^[15]. Иными словами, конструктивные элементы механизма административно-правового регулирования выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения в сфере государственного управления, и задействуются в процессе реализации правоотношений в определенной последовательности ^[20].

Для более точного раскрытия определения административно-правового механизма полагаем возможным взять за основу дефиницию, разработанную Е.В. Бутовой по итогам анализа понятия и сущности административно-правового регулирования, сформулированную следующим образом: механизм административно-правового регулирования представляет собой системно организованный комплекс правовых средств, обеспеченный деятельностью государственных органов и служащий достижению целей государственного управления в соответствии с определенной юридической процедурой ^[3].

Исходя из этого, под административно-правовым механизмом реализации права граждан на обращения в органы государственной власти РФ в контексте настоящего исследования предлагается понимать совокупность правовых средств (принципов, гарантий, процедур, конкретных способов регулирования соответствующих аспектов правоотношений и пр.), обеспеченных деятельностью органов государственной власти и направленных на регламентацию правоотношений, связанных с реализацией гражданами их конституционного права на обращение в органы государственной власти РФ. Что немаловажно, указанные правовые средства должны быть нормативно закреплены.

Таким образом, предметом настоящего исследования являются нормативные правовые и правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, регламентирующие административно-правовой механизм реализации гражданами права на обращения в органы государственной власти в обозначенных регионах. Критерием выбора данного округа послужили высокие показатели субъектов РФ, входящих в его состав, в рейтинге «Качество жизни в российских регионах» за периоды 2018, 2019, 2020 гг. ^{[12] [13] [14]}, что подразумевает под собой, безусловно, определенные достижения указанных регионов в части вопросов, касающихся взаимодействия институтов гражданского общества и государства.

Практически все регионы Уральского федерального округа занимают высокие места в рейтинге. Из шести регионов округа четыре стабильно входят в первые пятнадцать. Челябинская область в обозначенные периоды занимала 21, 23 и 24 места, соответственно. Лишь Курганская область выделяется на общем фоне, расположившись в нижней части рейтинга. Среднее значение рейтингового балла всех субъектов УФО в 2018 году составило – 52,06, в 2019 году – 52,11, а в 2020 уже 52,24, что, во-первых, существенно выше среднего значения по всем регионам РФ, а во-вторых, свидетельствует о ежегодном повышении качества жизни в данном округе в целом.

Научная новизна настоящего исследования, таким образом, заключается в ранее не проводившемся комплексном анализе нормативных правовых и правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, регламентирующих административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти РФ.

Анализ указанных правовых норм позволил разделить их на четыре группы в зависимости от того, каким нормативным правовым или правовым актом они закреплены. Так, первую группу составляют нормы, установленные высшими законами субъектов РФ - конституциями (уставами) субъектов РФ, - в части, касающейся закрепления самого права на обращения (см. например ст. 62 Устава Курганской области ^[32], ст. 9 Устава (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – ЯНАО)) ^[31]. Вторую группу составляют нормы, содержащиеся в законах субъектов РФ об обращениях граждан (см. например Закон ЯНАО от 02.09.2017 № 60-ЗАО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» (далее – Закон ЯНАО) ^[9], Закон Курганской области от 06.12.2006 № 203 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Курганской области» (далее – Закон Курганской области) ^[6]. Третья группа состоит из нормативных правовых актов органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ (см. например постановление Правительства Тюменской области от 27.12.2019 N 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области» ^[22], распоряжение заместителя Губернатора – руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Челябинской области от 01.10.2018 № 102/1 «Об утверждении Порядка организации рассмотрения обращений граждан в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области» ^[27], приказ Управления делами Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области от 16.07.2015 № 99 «Об утверждении Положения об организации работы по рассмотрению обращений граждан в Управлении делами Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области» ^[25]).

Четвертую группу составляют административные регламенты, положения, порядки, инструкции и иные акты схожей природы, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ в целях детальной регламентации административно-правового механизма реализации права граждан на обращения в рамках своей подведомственности (см. например Порядок личного приема представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления Губернатором, Вице-Губернатором, заместителями Губернатора Тюменской области ^[21]; Положение о порядке рассмотрения обращений граждан в Министерстве социальной политики Свердловской области ^[24]).

Административной реформой, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р ^[28], обозначившей статус административного регламента как одного из ключевых инструментов модернизации и повышения эффективности реализации органами государственной власти своих функций в части оказания государственных услуг, предполагалось, что установление и детальная регламентация этих нормативов позволит, в том числе, ликвидировать очереди в госучреждениях. И хотя данную задачу на сегодняшний день едва ли можно считать выполненной, говорить об отсутствии положительного результата разработки и принятия подобных актов органами государственной власти не приходится. Так на примере Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации ^[23], устанавливающей в п. 2.2.6 обязанность органов прокуратуры направлять ответы на обращения или уведомления о переадресовании обращений заказными письмами или бандеролями, можно констатировать вполне результативную попытку восполнения Генеральной прокуратурой РФ допущенной федеральным законодателем пробельности в части вопроса, регламентирующего порядок и способ направления гражданину ответа на обращение, что принципиальным образом влияет на реализацию его права на получение ответа ^[30].

Как справедливо отмечает А.А. Мамедов, дальнейшая разработка обозначенных актов будет оказывать несомненную помощь в работе органов государственной власти ^[18], и что немаловажно, установление в них требований к помещениям, в котором будет осуществляться личный прием граждан, времени работы как самих органов власти, так и непосредственно структурных подразделений и должностных лиц, рассматривающих обращения, закрепление порядка осуществления контроля, конкретных процедур, связанных с рассмотрением жалоб и пр. – все это несомненно будет играть положительную роль в повышении эффективности механизма реализации права на обращения.

Говоря о законах субъектов РФ, регулирующих механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти, представляется обоснованным предложенное А.Т. Карасевым и А.В. Савоськиным разделение их на две группы по предмету административно-правового регулирования в целях конкретизации предмета научного исследования: универсальные (принятые во исполнение Закона об обращениях граждан) и специальные (принятые в развитие иных федеральных законов, например законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, о законодательной инициативе и наказах избирателей и пр.) ^[10].

Вторые представляют опосредованный интерес для настоящего исследования, тогда как анализ нормативных правовых актов, составляющих первую группу, в части отраслевых законов субъектов РФ, входящих в состав Уральского федерального округа (далее – субъекты РФ УФО), позволяет сделать вывод о сосредоточении основного массива дополнительных гарантий прав граждан на обращения в органы государственной власти именно в указанных законах, а также сформировать условные категории дополнительных гарантий в зависимости от предмета их регламентации. Так дополнительные гарантии, связанные с личным приемом граждан закреплены, в статьях 7-10 Закона ЯНАО, устанавливающих, в частности, порядок уведомления граждан о времени и месте осуществления органами государственной власти личного приема граждан, право на предварительную запись на личный прием в целях сокращения времени ожидания, возможность организации выездных личных приемов, а также личных приемов с использованием средств видео-конференц-связи; категории граждан, имеющих право на личный прием в первоочередном порядке и пр.

Гарантии, связанные с особенностями направления коллективных обращений содержатся в законах Курганской области и ЯНАО, Законе Челябинской области от 27.08.2009 № 456-ЗО «О рассмотрении обращений граждан» (далее – Закон Челябинской области) ^[8]. При этом, региональный законодатель, закрепляя соответствующие нормы, идёт разными путями. В то время как ч. 2 ст. 1 Закона Челябинской области просто содержит дефиницию о распространении действия указанного закона в том числе и на коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, законы ЯНАО и Курганской области закрепляют нормы, более подробно регламентирующие как требования, предъявляемые к данной категории обращений, так и дополнительные гарантии, связанные, например, с обязанностью органов государственной власти направить ответ на обращения «каждому гражданину, подписавшему коллективное обращение» (однако, при условии соблюдения тех самых требований, в частности: указания ФИО каждого гражданина, почтового адреса, личной подписи и пр.).

Дополнительные гарантии, связанные с получением гражданином информации о статусе его обращения, содержатся в Законе ЯНАО и Законе Ханты-Мансийского АО - Югры от 18.04.2007 № 36-оз «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (далее – Закон ХМАО) ^[7];

Особый интерес для настоящего исследования представляют дополнительные гарантии, связанные со сроком рассмотрения обращений, а именно с сокращением общего 30-тидневного срока рассмотрения обращений. Здесь региональный законодатель также применяет разные подходы. Так, например, в соответствии со ст.4 «Дополнительные гарантии права граждан на сокращение сроков рассмотрения обращений» Закона ЯНАО в случае, если окончание срока рассмотрения обращения приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается предшествующий ему рабочий день. Очевидно, что данная норма идет вразрез с общеправовым положением, установленным ст. 193 ГК РФ, согласно которому днем окончания срока считается ближайший следующий за нерабочим рабочий день. Однако, полагаем, в этом и заключается сущность данной нормы как дополнительной гарантии – большая лояльность к интересам и правам граждан. Часть 1-1 указанной статьи устанавливает сокращенный 20-тидневный срок рассмотрения обращения родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 6 Закона ХМАО, органы государственной власти автономного округа могут устанавливать сокращенные сроки рассмотрения обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, таким образом, решение по аналогичному вопросу отдано на откуп органам государственной власти. Что характерно, подобный подход законодатель ХМАО избрал применительно практически ко всем положениям закона, в связи с чем можно сделать однозначный вывод, что Закон ХМАО носит лишь рамочный, формальный характер, не устанавливая существенных дополнительных гарантий прав граждан на обращения в органы государственной власти, а лишь дублируя некоторые основные положения федерального закона.

Практически все исследуемые законы субъектов РФ УФО, регламентирующие обращения граждан, содержат определения основных терминов, используемых в Законе об обращения граждан, требования, предъявляемые к письменным обращениям и правила заполнения личных карточек обратившихся граждан, почти идентичный категориально-понятийный аппарат, включая понятия обращения гражданина, предложения, заявления и т.д. При этом в некоторых законах и подзаконных актах содержатся дополнительные категории и понятия (например «коллективное обращение» в законах Курганской, Челябинской областей, ЯНАО; «заявитель», «электронная копия документа» в Положении об организации работы по рассмотрению обращений граждан в Управлении делами Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области). Порядок организации рассмотрения обращений граждан в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области и вовсе содержит целый ряд новелл в категориально-понятийном аппарате административно-правового механизма реализации права граждан на обращения, в частности: аннотация, вопросы местного значения, всесторонность, контрольное обращение, круг заявителей, нецензурное обращение, объективность и пр.

Следует отметить сформированный в субъектах РФ УФО подход в части вопроса, касающегося субъектного состава правоотношений по реализации гражданами конституционного права на обращения, - он соответствует установленному Законом об обращениях граждан. Закон ЯНАО при этом закрепляет в качестве дополнительных гарантий льготные категории граждан, обладающих исследуемой правоспособностью: среди них граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, лица, удостоенные звания "Почетный гражданин Ямало-Ненецкого автономного округа", беременные женщины, граждане старше 70 лет и пр. Вместе с тем, уже обозначенный Порядок организации рассмотрения обращений граждан в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области дополняет субъектный состав правоотношений следующими категориями – заявитель, круг заявителей, должностное лицо (в трактовке, отличной от Закона об обращениях граждан).

Несомненный интерес для исследования представляет опыт закрепления конкретных полномочий органов власти и должностных лиц в механизме реализации права граждан на обращения. Указанные положения содержатся в соответствующих региональных законах Челябинской области (ст. 4), и ХМАО (ст. 3) ^[34]. Полагаем, что подобный подход положительно влияет на прозрачность и доступность в понимании механизма всеми его субъектами.

Необходимо также отметить, что юридическая диспозиция, закрепленная в ч. 1 ст. 3 Закона об обращениях граждан, согласно которой правоотношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение, регулируются только федеральными законами, формально запрещает иным органам власти, кроме Федерального Собрания РФ, принимать свои нормативные акты о работе с обращениями граждан. В то же время ч. 2 ст. 3 дает право субъектам РФ вводить положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе отсутствующие в федеральном законе. Подобное правовое регулирование по всей видимости было направлено на активизацию правотворческой деятельности субъектов РФ в части установления дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан на обращения ^[11]. А.В. Безруков полагает, что таким образом федеральный законодатель стремился как бы «подтолкнуть» законодателя регионального к правотворческой активности ^[1], и данное предположение, надо заметить, кажется весьма логичным.

Однако, указанный подход федерального законодателя, вероятно, внес некоторую неясность и в конечном итоге стал причиной отмены многими субъектами РФ региональных законов об обращениях граждан в 2006 году, и не принятием вслед за этим новых законов. На сегодняшний день из 85 субъектов РФ указанные законы приняты лишь в 43 ^[16]. Применительно к УФО, в числе субъектов РФ, не принявших на сегодняшний день соответствующие законы, значатся Свердловская и Тюменская области.

Неоднозначной, но весьма интересной спецификой в рамках настоящего исследования обладают подзаконные акты субъектов РФ, наравне с законами регулирующие отдельные аспекты механизма реализации права граждан на обращения (например, расширенный категориально-понятийный аппарат в Положении об организации работы по рассмотрению обращений граждан в Управлении делами Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области, сокращенные сроки рассмотрения отдельных категорий обращений, закрепленные в Порядке организации рассмотрения обращений граждан в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области и пр.), при этом российская юридическая наука в части исследуемого вопроса все же сосредоточена на нормативных правовых актах в целом, и прежде всего законах, и система подзаконных актов изучена недостаточно.

С.Н. Волкова на основе анализа действующей системы нормативных правовых актов полагает, что подзаконные акты всегда принимаются в соответствии с законом, на основании и во исполнение закона, т. е. содержат вторичные нормы, дополняющие и развивающие первичные предписания, как правило, содержащиеся в законах, а для обозначения группы актов, которые регулируют важные общественные отношения и содержат первичные нормы права и приняты в отсутствие закона, предлагает заимствовать из зарубежной практики термин «регламентарные акты» ^[4].

Можно согласиться с данной точкой зрения в части определения статуса подзаконных актов, однако введение дополнительной категории «регламентных актов» кажется излишним. К слову, данный подход не нашел своего отражения в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» от 2014 года ^[26], определяя при этом статус подзаконных актов как принимаемых (издаваемых) на основании и во исполнение законов. Однако, как отмечали В.В. Ширшиков и А.М. Михеева, в предложенном проектом толковании и иерархии нормативных правовых актов есть ряд неточностей и расхождений, проблем юридической техники, которые необходимо обсуждать и устранить ^[5]. Впрочем, как итог на сегодняшний день, разработка проекта прекращена. Таким образом, вопрос правовой природы и статуса подзаконных нормативных правовых актов в юридической науке на сегодняшний день является дискуссионным, и ясность в решении данного вопроса может внести, пожалуй, лишь федеральный законодатель. Исходя из этого, полагаем разумным согласиться с Л.Г. Махаевой в вопросе целесообразности возвращения законодателя к работе по разработке и закреплению единого понятия и статуса подзаконного нормативного акта на уровне федерального закона РФ ^[19].

Подводя итог, приходится констатировать, что при имеющихся отдельных положительных тенденциях (установление субъектами РФ УФО дополнительных гарантий реализации права граждан на обращения, детальная регламентация отдельных процедур при рассмотрении и подаче обращений, реализация органами государственной власти и должностными лицами нормотворческого потенциала с использованием актов разных уровней для регламентации исследуемых правоотношений и пр.) механизм административно-правового регулирования отношений по реализации гражданами права на обращения в органы государственной власти в субъектах РФ УФО в целом разнороден и требует унификации, структуризации и системной доработки. В частности, вопросы одинакового правового значения регулируются в субъектах РФ УФО разными по своей природе правовыми актами, что с системной точки зрения, во-первых, говорит о разрозненности подходов регионального законодателя в решении одинаковых вопросов, во-вторых, несомненно осложняет субъектам данных правоотношений возможность реализовывать свои права и интересы, усложняя понимание механизма, который по своей этимологической природе, напротив, должен быть максимально прозрачным и понятным. Так, например, расширенный субъектный состав исследуемых правоотношений в ЯНАО закреплен в отраслевом законе, в то время как в Челябинской области аналогичный вопрос регламентирован Порядком организации рассмотрения обращений граждан в Аппарате Губернатора и Правительства Челябинской области, при этом отраслевой закон Челябинской области носит крайне номинальный характер, не устанавливая никаких дополнительных гарантий права граждан на обращения и не привносящий в механизм реализации права граждан на обращения, по сути, ничего нового.

Нельзя в этой связи не согласиться с позицией И. В. Тимошенко о том, что низкий уровень качества обеспечения механизма осуществления гражданами своего конституционного права на обращение напрямую связан с количеством повторных обращений либо жалоб в вышестоящие органы публичной власти относительно непринятия мер по ранее поданным обращениям их нижестоящими структурами, что подтверждается ежегодно публикуемыми органами государственной власти данными соответствующей статистики ^[29].

В целях устранения обозначенной деструкции в системе правовой регламентации административно-правового механизма реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в субъектах РФ, повышения его ясности и понятности, представляется необходимым и разумным с учетом результатов всесторонней научной дискуссии между представителями научного сообщества, практиками и законотворцами поднять вопрос о необходимости закрепления на уровне Закона об обращениях граждан (путем внесения соответствующих изменений в ст.3 закона, например) унифицированных подходов к правовому регулированию отдельных конкретных аспектов исследуемого механизма с учетом иерархии и правового статуса нормативных правовых актов субъектов РФ. Базовые аспекты, регулирующие вопросы категориально-понятийного аппарата, сроков рассмотрения обращений, льготного порядка рассмотрения обращений, конкретных полномочий органов власти и должностных лиц в механизме реализации права граждан на обращения и пр. целесообразно закрепить на уровне регионального отраслевого закона, в то время как процедурные аспекты (время приема, прядок отслеживания статуса рассматриваемых обращений, конкретные действия должностных лиц с учетом специфики органа государственной власти и пр.) - в порядках, инструкциях, регламентах и иных актах схожей правовой природы.

Важно отметить, что некоторые субъекты РФ не в полной мере используют нормотворческий потенциал в сфере регламентации административно-правового механизма реализации права граждан на обращения. Подтверждением тому является факт отсутствия отраслевых законов в Тюменской и Свердловской областях, равно как и очевидная формальность и рамочность некоторых соответствующих законов, принятых в других регионах. В частности, Закон ХМАО и Закон Челябинской области содержат лишь минимальные номинальные положения, в лучшем случае дублирующие положения Закона об обращениях граждан, и не вносящие в механизм реализации права на обращения ничего нового. Полагаем, что изменить подобный вектор правового регулирования возможно только посредством изменения самого отношения регионального законодателя к данному вопросу, чего можно добиться в рамках активной дискуссии на самом высоком уровне между федеральным и региональным законодателем, практиками и представителями научного сообщества, ввиду особенной важности и значимости исследуемого механизма как одного из немногочисленных и едва ли не последних действенных способов диалога общества и власти и обратной связи в механизме государственного управления, способствующего улучшению информационного обеспечения деятельности государственного аппарата и повышению доверия общества к властным институтам ^[35].