Legal framework for Azerbaijan – EU cooperation in the energy sector

Энергетическое направление является одним из приоритетных векторов внешней политики Азербайджана. После обретения независимости Азербайджану было необходимо развивать нефтяной сектор своей экономики для выхода из экономического кризиса, вызванного распадом СССР. На фоне дезинтеграции хозяйственных связей между бывшими союзными республиками, возникла необходимость не только восстановления и развития нефтяных месторождений, но и поиска необходимых транспортных маршрутов для экспорта производимой нефти. В 1990-х гг. европейские страны не рассматривали Азербайджан как серьезного энергетического игрока на региональном рынке. ^[5] Лишь со строительством первых экспортных трубопроводов и открытием новых месторождений, в первую очередь, крупного газового месторождения Шах-Дениз в 1999 г. ЕС начал рассматривать Азербайджан как важного энергетического партнера в рамках процесса диверсификации европейского газового импорта.

Вопросам правовой основы отношений между ЕС и Азербайджаном в сфере энергетики в российской научной литературе практически не уделяется внимание. ^{[19; 23; 24]} Большинство исследователей изучают данную тему с точки зрения политологии, выделяя определенные тенденции и закономерности, опирающиеся на геополитические реалии и экономические аспекты отношений. Следует отметить статью М.А. Волхонского ««Углеводородная стратегия» внешней политики Азербайджана: 2008–2015 гг.», в которой автор приходит к выводу о том, что энергетическая политика Азербайджана в период независимости позволила стране общаться с ЕС и США если не на равных, то, как минимум, в качестве независимой стороны диалога. ^[18] В статье «Проблема обеспечения энергетической безопасности во взаимоотношениях Европейского союза и Азербайджана» О. В. Шабельникова приходит к выводу, что благодаря реализации сбалансированной энергетической политики Азербайджану удалось зарекомендовать себя как надежного партнера и поставщика энергоресурсов. ^[24]

Вовлечение иностранных компаний в нефтяной сектор Азербайджана началось еще с середины 1980-х гг., когда советские азербайджанские власти искали зарубежных партнеров для совместной разработки новых нефтяных месторождений «Азери», «Чыраг» и «Гюнешли». ^[9] В 1990 г. начинаются переговоры между Азербайджанской ССР и представителями BP, Statoil, Amoco и Unocal. ^[22] В июне 1991 г. Amoco выиграл тендер на разработку месторождения «Азери». С восстановлением независимости Азербайджана были внесены изменения в работу нефтяного сектора страны, была создана Государственная нефтяная компания Азербайджанской Республики (ГНКАР), а в сентябре 1992 г. три вышеупомянутых нефтяных месторождения были объединены в единый проект по разработке. Начались переговоры о создании международного консорциума, но на фоне продолжающейся войны в Карабахе их эффективность была низкой.

Ситуация изменилась в начале 1994 г. со сменой управления в ГНКАР и назначением Натига Алиева президентом, а Ильхама Алиева вице-президентом компании. Переговоры по созданию международного консорциума интенсифицировались летом, после заключения Соглашения о перемирии между Арменией и Азербайджаном. 20 сентября того же года в Баку был подписан «Контракт века». Соглашение было заключено между Азербайджаном, ГНКАР и десятью нефтяными компаниями из шести стран: BP (Великобритания); Amoco (США); ЛУКойл (Россия); Pennzoil (США); Unocal (США); Statoil (Норвегия); McDermott (США); Remco (Великобритания); Turkish Petroleum (Турция); Delta-Nimir (Саудовская Аравия). ^[11] Данный документ представляет собой рамочное соглашение между компаниями о распределении доли в проектах добычи нефти с месторождений «Азери», «Чыраг» и «Гюнешли». Согласно соглашению 80% чистой прибыли от реализации нефти доставались Азербайджану, 4% - ГНКАР, а остальные 16% распределялись между зарубежными инвесторами. Британская BP была определена оператором проекта и остается им по сей день. Данное соглашение следует считать исходной точкой развития независимой энергетической политики Азербайджана.

Межгосударственное сотрудничество между Азербайджаном и ЕС в энергетической сфере началось с подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 22 апреля 1996 г. (вступил в силу 1999 г.) ^[14] В целом, данное соглашение, определяющее иерархичный порядок отношений между ЕС и Азербайджаном, где ЕС выступает в роли старшего партнера, закладывает основу сотрудничества между сторонами во большинстве сфер сотрудничества. Ст. 55 СПС устанавливает общую правовую базу сотрудничества сторон в сфере энергетики. Указывается, что сотрудничество сторон будет развиваться на базе принципов рыночной экономики и Энергетической хартии 1991 г., принимая во внимание Договор к Энергетической хартии 1994 г. и Протокол по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам от 17 декабря 1994 г. ^[16] Причиной иерархичного характера соглашения является тот факт, что в первоначальный период независимости постсоветские страны, кроме России, не обладали достаточным статусом для выстраивания равноправных отношений с ЕС и нуждались в финансовой, технической и гуманитарной помощи с ее стороны.

Основными направлениями совместной деятельности сторон в энергетической сфере согласно СПС являются формулирование и развитие энергетической политики; улучшение управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с рыночными механизмами; улучшение энергетических поставок; продвижение энергетической эффективности и имплементация Протокола по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам; модернизация энергетической инфраструктуры и улучшение энергетических технологий; управление и техническое обучение в энергетическом секторе; транспортировка и транзит энергетических ресурсов и продуктов; внедрение ряда институциональных, правовых, фискальных и других механизмов, необходимых для увеличения торговли и инвестиций в данной сфере; развитие гидроэнергетики и возобновляемых источников энергии. Также стороны особое внимание уделяют развитию способов транспортировки энергоресурсов и инвестиций в энергетические проекты.

Как отмечает в своей статье Алияр Азимов, сотрудничество с ЕС представлялось для Азербайджана важным с нескольких точек зрения: во-первых, сближение Азербайджана с Европой способствовало развитию демократических институтов в стране; во-вторых, укрепление отношений между Азербайджаном и ЕС развивало экономику и дипломатию страны; в-третьих, сотрудничество в сфере энергетики с ЕС позволило Азербайджану стабилизировать политическую систему в стране. ^[3]

В 1990-х гг. важным инструментом вовлечения ЕС в энергетические проекты в Азербайджане были Транспортный коридор Европа-Кавказ-Центральная Азия (ТРАСЕКА) и Межгосударственный транспорт нефти и газа в Европу (INOGATE). Целью первой программы являлось развитие транспортного коридора из Центральной Азии в Европу через Кавказский и Черноморский регионы. Вторая программа была инициирована для восстановления и развития транспортных систем из постсоветских стран в Европу. ^[4] Важно отметить, что в рамках программ ТРАСЕКА и INOGATE при значительной технической и финансовой поддержке США и Турции были проложены первые азербайджанские экспортные нефте- и газопроводы в обход России – Баку-Тбилиси-Джейхан и Баку-Тбилиси-Эрзерум. Причиной интереса США к развитию транспортных маршрутов из Азербайджана в Европу было желание создать транспортную сеть из постсоветских стран в обход России, с целью ослабления ее давления на эти страны. Турция же была заинтересована в новых маршрутах вследствие развития своей экономики и необходимости импорта нефти и газа из новых стран – Азербайджана и в перспективе из стран Центральной Азии.

Следующим рамочным форматом для развития отношений ЕС и Азербайджана в данной сфере является Европейская политика соседства (ЕПС), инициированная в 2004 г. В рамках ЕПС между сторонами Азербайджаном и ЕС 14 ноября 2006 г. был подписан План действий на пять лет, уточнявший направления сотрудничества спустя семь лет после вступления в силу СПС. План действий состоит из пяти частей: введения, перспектив нового партнёрства, приоритетов «действий», общих целей и действий, дополняющих приоритеты, а также части о мониторинге исполнения Плана действий. В документе указаны десять приоритетных сфер развития отношений, из которых одна – восьмая – посвящена энергетической сфере.

Основным приоритетом указано достижение целей Бакинской инициативы, подписанной на министерской встрече 13 ноября 2004 г. в Баку в рамках программы INOGATE. ^[8] Помимо этого, в Плане действий указываются конкретные действия в рамках приоритетной сферы:

- Осуществлять и регулярно контролировать уровень выполнения Меморандума о взаимопонимании по установлению стратегического партнерства между Европейским Союзом и Азербайджанской Республикой в области энергетики;

- Реализовывать и постоянно обновлять Государственную программу развития топливно-энергетического комплекса на 2005-2015 гг.; обеспечить все большее сближение с целями энергетической политики ЕС;

- Продолжать сотрудничество по региональным энергетическим вопросам Каспийского и Черного морей, в том числе в рамках INOGATE и последующей деятельности по итогам Министерской конференции ЕС-Черное море-Каспийский бассейн, состоявшейся в Баку в ноябре 2004 г.;

- Содействовать развитию сотрудничества в соответствии с документами, принятыми на Министерской транспортной конференции ЕС-Черное море-Каспийский бассейн, состоявшейся в Баку в ноябре 2004 г.

Пункт 4.6.2 «Энергия» дополняет восьмой пункт приоритетов посредством перечисления направлений сотрудничества. К ним относятся конвергенция энергетической политики сторон; структурные реформы в энергетическом секторе и постепенное сближение с внутри-европейскими принципами электроэнергетического и газового рынков; развитие энергетических систем; развитие энергоэффективности и ВИЭ; техническое сотрудничество и обмен опытом; сотрудничество в вопросах безопасности радиоактивной безопасности; а также региональное энергетическое сотрудничество.

В целом, основой энергетического направления взаимодействия указывается Бакинская инициатива 2004 года и Меморандум о взаимопонимании по установлению стратегического партнерства между ЕС и Азербайджаном в сфере энергетики. ^[13]

Бакинская инициатива была подписана в рамках министерской встречи между представителями Европейской Комиссии и стран-членов ЕС с представителями Азербайджана, России, Ирана, Казахстана, Армении, Грузии, Кыргызстана, Молдовы, Турции, Украины и Узбекистана. Основной целью Инициативы является сближение энергетических систем ЕС и постсоветских стран на фоне повышения европейского спроса на энергоресурсы в начале XXI в. В документе выделяются четыре основных направления энергетического сотрудничества между участниками встречи:

- Конвергенция энергетических рынков с рынками ЕС

- Повышение безопасности и надежности энергоснабжения

- Устойчивое развитие

- Привлечение инвестиций в энергетические проекты, представляющие общий интерес.

Следующим важным документом является Меморандум о взаимопонимании по установлению стратегического партнерства между ЕС и Азербайджаном, который был подписан 7 ноября 2006 г., за неделю до подписания вышеупомянутого Плана действий ЕПС между ЕС и Азербайджаном. Меморандум состоит из преамбулы и пяти пунктов. В преамбуле отмечается общая информация о необходимости сотрудничества сторон в сфере энергетики на фоне развития нефтегазового сектора в Азербайджане и общих вызовов, с которыми стороны сталкиваются в данной сфере. В преамбуле указаны четыре конкретные сферы развития сотрудничества, которые далее раскрываются в соответствующих пунктах:

1) Создание стратегии и программы для постепенной гармонизации азербайджанского и европейского законодательства в энергетической сфере с целью конвергенции электроэнергетического и газового секторов.

2) Усиление защищенности и безопасности энергетических поставок и транзитных систем из Азербайджана и стран Каспийского бассейна в ЕС.

3) Развитие комплексной политики управления энергетическим спросом в Азербайджане, включая конкретные меры экономии и меры с целью противодействия изменению климата, используя соответствующие механизмы Киотского протокола. В данном контексте, одним из приоритетных направлений считается развитие ВИЭ.

4) Техническое сотрудничество и обмен опытом.

Основными аспектами первого пункта о постепенной гармонизации азербайджанского законодательства в соответствии с европейским являются, в основном, технические аспекты функционирования энергетической системы страны, такие как реформа ценообразования, увеличение эффективности, оптимизация систем распределения энергии и др. Выделяется две государственные программы, нацеленные на исполнение данного пункта: «Государственная программа по развитию топливного и энергетического сектора в Азербайджане» и «Государственная программа по использованию альтернативных и возобновляемых источников энергии».

Второй пункт Меморандума посвящен безопасности транспортных систем. ЕС, как импортер энергоресурсов, заинтересован в диверсификации импорта, в первую очередь, природного газа. В пп. 2.1 отмечается заинтересованность ЕС в развитии транспортных мощностей Азербайджана и подключения к азербайджанскому импорту также энергоносителей из Казахстана. С этой целью в пп. 2.5 указывается о необходимости проведения дополнительных исследований для изучения целесообразности новых газопроводов. Важное значение уделяется достижению соответствия между сторонами в вопросах гармонизации технических стандартов нефтегазовой продукции в двусторонней торговле.

Третий пункт Меморандума касается вопросов повышения энергетической эффективности и развития в Азербайджане альтернативных и возобновляемых источников энергии. Отмечается необходимость исполнения механизмов Киотского протокола и выполнения «Государственной программы по использованию альтернативных и возобновляемых источников энергии».

Четвертый пункт посвящен техническому сотрудничеству сторон в сфере энергетики и не включает в себя конкретные действия. Согласно Меморандуму, рамки технического сотрудничества будут определены в будущем и включат в себя такие вопросы, как предоставление Азербайджану наиболее современных технологий, обмен опытом в сфере безопасности, продвижение взаимных инвестиций и др.

В 2008 г. ЕС инициировал Восточное партнерство (ВП) в качестве следующего уровня ЕПС. В коммюнике Европейской комиссии от 3 декабря 2008 г. отмечается, что ВП будет развивать отношения со странами программы в индивидуальном порядке и в двух- и многостороннем формате. ^[6] В коммюнике отмечается необходимость развития сотрудничества с Азербайджаном, как единственной страной ВП, экспортирующей энергоресурсы, на основе постепенной конвергенции страны с энергетическим рынком ЕС и интеграции ее инфраструктуры. Основной целью в сфере энергетики в рамках ВП является включение стран-партнеров в единую с ЕС систему энергетической безопасности. В связи с тем, что Азербайджан не подписал с ЕС Соглашение об ассоциации, сотрудничество сторон развивалось в рамках уже подписанных СПС, Плана действий ЕПС и вышеупомянутого Меморандума.

Одним из основных достижений энергетического сотрудничества между сторонами является строительство Южного газового коридора. В ноябре 2008 г. Европейская Комиссия опубликовала коммюнике, в котором было отмечено, что «Южный газовый коридор должен быть разработан для поставок газа из каспийских и ближневосточных источников, которые потенциально могут обеспечить значительную часть будущих потребностей ЕС. Это один из важнейших приоритетов ЕС в области энергетической безопасности. Комиссии и государствам-членам необходимо работать с заинтересованными странами, особенно с такими партнерами, как Азербайджан и Туркменистан, Ирак и страны Машрика, с общей целью быстрого обеспечения обязательств по поставкам газа и строительству трубопроводов, необходимых на всех этапах развития Южного газового коридора. В более долгосрочной перспективе, в благоприятных политических условиях, поставки из других стран региона, таких как Узбекистан и Иран, должны стать еще одним важным источником поставок для ЕС». ^[7]

13 января 2011 г. в Баку Президентом Азербайджана И. Алиевым и Президентом Европейской Комиссии Ж.М. Баррозу была подписана Совместная декларация о Южном газовом коридоре, основной целью которой было выражение нацеленности двух сторон в реализации проекта для привлечения международных партнеров. ^[12] Южный газовый коридор состоит их трех трубопроводов: Южно-кавказский газопровод (также называется газопровод Баку-Тбилиси-Эрзурум), Транс-Анатолийский газопровод (TANAP) и Транс-Адриатический газопровод (TAP), которые вместе образуют единый экспортный газопровод из Сангачальского терминала под Баку до Италии пропускной способностью в 10 млрд. м³ в год. ^[2]

После отказа Азербайджана подписывать Соглашение об ассоциации с ЕС в рамках Восточного партнерства, стороны начали переговоры о заключении нового соглашения с целью замены устаревшего СПС 1996 г. ^[17] После неудачных переговоров по проектам двух документов – Соглашения о стратегической модернизации, предложенного в 2013 г., и Соглашения о стратегическом партнерстве, предложенного в 2015 г., стороны заключили документ рекомендательного характера под названием Приоритеты партнерства в 2018 г. ^[15] Данный документ не является юридически обязательным и представляет из себя список направлений взаимодействия между сторонами, по которым они договорились развивать отношения. Приоритеты сгруппированы в четыре категории: 1) Усиление роли институтов и эффективного управления; 2) Экономическое развитие и рыночные возможности; 3) Связь, энергетическая эффективность, окружающая среда и климатические меры; 4) Мобильность и контакты между людьми.

В п. 5 документа отмечается, что ЕС является крупнейшим инвестором в азербайджанскую экономику, что создает твердую основу для развития сотрудничества между сторонами. П. 23 касается важности Азербайджана для политики диверсификации энергетического импорта ЕС и отмечается, что с введением в строй Южного газового коридора Азербайджан становится не только крупным экспортёром энергоресурсов, но и важным потенциальным транзитным государством, посредством которого может обеспечиваться импорт природного газа из стран Центральной Азии и Ближнего Востока. В п. 24 документа отмечается необходимость развития энергосберегающих технологий и постепенного перехода к зеленой энергетике.

Подводя итоги, следует отметить, что энергетическое сотрудничество между ЕС и Азербайджаном началось еще до распада СССР, когда в период перестройки европейские компании начали обращать свое внимание на нефтяные месторождения в Каспийском море. Данный процесс активизировался после распада СССР, а уже в 1994 г. был подписан Контракт века, открывший для международных, в том числе и европейских, компаний Азербайджанский энергетический рынок. В 1990-х гг. ЕС участвовал в энергетических и транспортных проектах в Азербайджане посредством программ ТРАСЕКА и INOGATE.

Основа правового регулирования межгосударственного сотрудничества между странами-членами ЕС и Азербайджаном была заложена в 1996 г. с подписанием Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Данное соглашение создало правовые рамки и закрепило основные принципы взаимодействия двух сторон в экономической и, в частности, энергетической сферах.

После завершения первого этапа развития азербайджанского энергетического сектора с выходом азербайджанской нефти на мировые рынки посредством нового экспортного нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан, в середине 2000-х гг. наступил новый этап, связанный с разработкой газовых месторождений страны. Именно с начала 2000-х гг. ЕС на фоне увеличения внутреннего спроса на природный газ начал диверсифицировать импортные маршруты и стран-поставщиком. Азербайджан представляется как важный поставщик и страна-транзитер нефти и природного газа.

Азербайджан, являясь единственной страной-экспортером энергоресурсов среди стран Восточной партнерства и важным энергетическим партнером ЕС, предлагает строить сотрудничество не в рамках ЕПС, где ЕС старается выстраивать иерархичные отношения, а в формате стратегического партнерства вследствие повышения роли Азербайджана в сфере обеспечения энергетической безопасности ЕС. Несмотря на неудачные переговоры по Соглашению о стратегической модернизации и Соглашению о стратегическом партнерстве в 2013-2017 гг., в 2018 г. стороны подписали необязывающие Приоритет партнерства, которые обновили План действий ЕПС. В целом, на данный момент правовая база сотрудничества сторон оформлена в рамочном формате, который не предполагает какое-либо жесткое регулирование, а лишь определяет основные аспекты, по которым Азербайджан и ЕС развивают отношения.