Indicators characterizing the quality of state (municipal) services in the sphere of youth policy

Fedoseeva Kristina External Doctoral Candidate, the faculty of Law, Saint Petersburg State University 199034, Russia, Sankt-Peterburg oblast', g. Saint Petersburg, nab. Universitetskaya, 7-9 fedoseeva.kristina@gmail.com Other publications by this author

Десять лет назад началась масштабная реформа правового статуса бюджетных (автономных) учреждений, направленная на повышение эффективности использования ресурсов в государственном секторе. Таким учреждениям законодатель предоставил ряд правовых гарантий финансовой самостоятельности для достижения конкурентоспособности на рынке оказания государственных (муниципальных) услуг. Указанная самостоятельность должна позволять бюджетным и автономным учреждениям выступать в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов наравне с иными, в том числе негосударственными экономическими субъектами, и в условиях конкуренции повышать качество оказываемых услуг. Несмотря на принципиальную важность, вопрос оценки качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг до сих пор содержит множество проблем, в том числе в сфере молодежной политики. Данная отрасль в настоящее время переживает период законодательного обновления, что связано в первую очередь с принятием базового Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации»^[1], закрепляющего цели и направления реализации молодежной политики. Отсутствие до принятия данного федерального закона системности в нормативном регулировании данной сферы как на федеральном, так и на региональном уровне привело к тому, что на сегодняшний день практика внедрения инструмента государственного (муниципального) задания в сфере молодежной политики не выработала единого подхода к определению взаимосвязи между качеством оказания услуг и объемом направляемой на его выполнение субсидии.

Важно обратить внимание на то, что в рамках реформирования правового статуса бюджетных (автономных) учреждений речь шла о том, чтобы уйти от определения конкретных направлений расходования бюджетных средств при одновременном усилении ответственности учреждений за результативность их вложения, за достижение количественно измеримых и публично значимых результатов.

В соответствии с Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (утв. постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640^[7]) утверждаемое учреждению задание должно содержать показатели качества и объема государственной услуги (работы). Данное требование распространяется на все федеральные государственные учреждения вне зависимости от сферы их деятельности, в том числе на учреждения сферы молодежной политики. Показатели качества также учитываются при формировании базового норматива оказания государственной услуги. Однако за этой общей формулировкой отсутствует конкретный механизм реализации. Поэтому не удивительно, что Общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики (утв. приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 г. № 1040^[10]), применяемые при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, не содержат упоминания о качестве оказания услуги.

Базовые подходы к определению критериев качества государственной (муниципальной) услуги возможно сформулировать при исследовании правовой природы такого рода услуг.

Термин «государственная услуга» был введен в 2005 г. в связи с началом проведения административной реформы (распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»[8). Таким образом, появление данного понятия было связано с изменением роли и задач государства в современном обществе, а также с утверждением новых ценностей и приоритетов. При этом среди ученых-юристов не было и нет единого мнения относительно содержания и объема терминов «государственные услуги» и «муниципальные услуги». Мнения разнятся и по поводу субъектов оказания данных услуг, и по поводу содержания и объема данных понятий, и по поводу соотношения данных понятий между собой, а также с понятиями «публичные услуги» и «социальные услуги»[25].

В экономической теории понятие «услуга» является базовой категорией и рассматривается как вид деятельности (И. Фишер, Р. Малери, К. Гренроос, К. Маркс), результат деятельности (Ж.-Б. Сей, П. Дойль, Г. Ассэель), процесс взаимодействия (Т. Хилл, В.Д. Маркова)^[23]. Отсюда услуга определяется в качестве формы экономических отношений по нетоварному обмену и в качестве непосредственной деятельности производителя и потребителя услуги, цель которой – получение взаимной выгоды и повышение потребительской полезности самой услуги^[24].

В юридической доктрине широко распространено обсуждение возможности корреляции государственных (муниципальных) услуг с конструкцией гражданско-правового договора возмездного оказания услуг.

Например, Р. Кононов утверждает, что не следует смешивать понятия «государственные и муниципальные услуги» и «услуги, оказываемые в соответствии с гражданским законодательством»^[21]. У двух этих категорий услуг различные основания возникновения и механизм регламентации. Представляется, что основанное исключительно на источнике нормативного регулирования деление не отражает правовую природу рассматриваемых услуг.

В качестве еще одного аргумента при разграничении гражданско-правовой услуги и государственной (муниципальной) услуги приводится то обстоятельство, что предоставление последних услуг является уникальной областью административного права, поскольку обеспечивается мерами административной ответственности^[20]. Представляется, что в данном случае также используется достаточно формальный критерий, не раскрывающий сущность и правовую природу государственных (муниципальных) услуг.

В контексте исследования значения государственных (муниципальных) услуг следует отметить позицию Н.А. Шевелевой, которая выделяет два типа публичных услуг^[26] в зависимости от ряда критериев (несмотря на существенные изменения в бюджетном законодательстве, касающиеся уточнения типов государственных и муниципальных учреждений, теоретические аспекты такого подхода являются актуальными и в настоящее время):

1) публичные услуги, оказываемые органами публичной власти (прежде всего агентствами), в рамках обеспечения не частного, а общественно-значимого интереса (интереса неопределенного круга лиц) исключительно за счет бюджетных средств на властно-распорядительной основе путем издания индивидуального акта уполномоченного органа;

2) персонифицированные публичные услуги, оказываемые бюджетными или автономными учреждениями либо иными негосударственными организациями (аутсорсинг) на основании договора с гражданином или юридическим лицом на платной или бесплатной основе для получателя услуги (для субъекта, оказывающего услугу, она всегда будет платной, различаются только источники финансирования – частные либо бюджетные средства).

Некоторые авторы отмечают, что предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам отражает принципиально новую модель взаимодействия между частными субъектами и государством – маркетинговую модель государственного управления. По мнению А.В. Томильцева, «преимущество такой модели состоит в том, что право граждан на удовлетворение общественных потребностей посредством услуг является не абстрактной возможностью правообладания, а притязанием, гарантированным и закрепленным законами»^[19]. Безусловно, данное обстоятельство имеет большое значение применительно к тому, какие качественные и количественные характеристики к результату такого гарантированного законом притязания имеют место быть при оказании государственных (муниципальных) услуг.

На сегодняшний день государственные (муниципальные) услуги, оказываемые органами власти, регламентируются стандартами (административными регламентами), которые должны устанавливать требования к качеству таких услуг (статья 14 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[2]). Также органы власти на своем уровне утверждают нормативные акты (регламенты, стандарты) для подведомственных учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги.

Например, Администрацией города Нижний Тагил постановлением от 14 октября 2020 г. № 1911-ПА утвержден стандарт качества выполнения муниципальной работы «Организация мероприятий в сфере молодежной политики, направленных на гражданское и патриотическое воспитание молодежи, формирование правовых, культурных и нравственных ценностей среди молодежи»^[11]. Данная услуга (работа) входит в федеральный перечень (классификатор) государственных услуг и работ. В соответствии с главой 10 стандарта показателями качества оказания работы является удовлетворенность участников организацией мероприятий. Другие критерии качества аналогичной по существу услуги определяет Комитет по молодежной политике Республики Дагестан в пункте 2.9.1 приказа от 18 августа 2021 г. № 92-ОС^[12] – точность исполнения государственной услуги, профессиональная подготовка сотрудников учреждения, осуществляющего предоставление государственной услуги, высокая культура обслуживания заявителей. При этом данный орган власти в приказе указывает совершенно иное название государственной услуги – услуга по организации и проведению массовых мероприятий, направленных на решение проблем детей и молодежи в сфере гражданского и патриотического воспитания.

Очевидно, что в данной сфере уже на уровне регионального и муниципального регулирования отсутствует систематизация. В связи с этим вопрос правовой определенности регламентации качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг в сфере молодежной политики получает серьезное значение.

Именно поэтому, на наш взгляд, обращение к теории гражданского права в отношении договора возмездного оказания услуг позволило бы обнаружить некие ориентиры в вопросе формулирования критериев качества оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере молодежной политики. В качестве предмета исполнения в гражданско-правовом договоре оказания услуг выступает полученный полезный эффект от совершения исполнителем действий или осуществления определенной деятельности. Полезный эффект услуги носит нематериальный характер и в противоположность договору подряда не выражается в появлении новой вещи или изменении (улучшении) потребительских свойств уже существующих^[18]. Критерии количества и качества оцениваются по самим действиям или деятельности, осуществляемой исполнителем в рамках оказания услуг. При этом дополнительные требования к качеству оказываемых услуг могут быть установлены договором, законом или иными правовыми актами. Таким образом, имеет место зависимость между качеством услуг и полезным эффектом от их оказания.

При этом возможно обнаружить определенную связь между полезным эффектом от оказания гражданско-правовой услуги и публично значимым результатом оказания государственных (муниципальных) услуг, который, как предполагается законодателем, должен стать к тому же основным критерием целевого использования субсидий в рамках оценки деятельности бюджетных (автономных) учреждений по итогам реформирования их статуса. В этой связи следует согласиться с позицией о том, что, несмотря на внедрение на современном этапе развития общественных отношений новых подходов к правовому регулированию субсидирования организаций, следует признать неизменным отнесение субсидий именно к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных органов отслеживать их целевое использование получателем. Однако оценка достижения цели в новых условиях должна осуществляться не столько исходя из соблюдения конкретных направлений вложения бюджетных средств, сколько из достижения ожидаемого публично значимого результата в процессе их использования^[22].

Попытка выявить критерии оценки качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг в сфере молодежной политики приводит нас к анализу «Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 29.11.2014 № 2403-р^[9]), в соответствии с которыми главным результатом реализации государственной молодежной политики должно стать улучшение социально-экономического положения молодежи Российской Федерации и увеличение степени ее вовлеченности в социально-экономическую жизнь страны. Для получения заявленного результата закрепляются цели и задачи, среди которых в том числе следующие:

- формирование системы ценностей с учетом многонациональной основы государства;

- развитие просветительской работы с молодежью, инновационных образовательных и воспитательных технологий, а также создание условий для самообразования молодежи;

- формирование ценностей здорового образа жизни, создание условий для физического развития молодежи, формирования экологической культуры, а также повышение уровня культуры безопасности жизнедеятельности молодежи.

На наш взгляд, данные положения безусловно значимы для реализации государственной молодежной политики, однако в силу самого предназначения документа содержащиеся в нем формулировки остаются абстрактными и являются некими ориентирами для обеспечивающего их реализацию нормативного регулирования.

Такое нормативное регулирование содержится в утвержденных национальных проектах и государственных программах. Следует отметить, что метод проектного управления в Российской Федерации появился в развитие программно-целевого метода управления, необходимость внедрения которого была обозначена Президентом РФ еще в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ в 2013 году^[5]. Симптоматично, что в данном послании была отмечена важность доработки существующих государственных программ во взаимосвязи с основными параметрами оказания государственных услуг. Таким образом, декларируется связь между целями утверждаемых государственных программ и результатами оказываемых государственных услуг. В 2018 году для приведения перечня государственных программ в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»^[6] и «Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года», утвержденными Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 г., Правительство Российской Федерации актуализировало перечень государственных программ. С этого времени ряд государственных программ реализуется в новом формате с применением принципов проектного управления. Вместе с этим утверждены новые национальные проекты по ряду ключевых направлений. Для каждого национального проекта определяются конкретные цели и целевые показатели, а также перечень решаемых задач.

Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 при разработке национального проекта «Образование» Правительству РФ поручено обеспечить решение следующей задачи – «формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию всех обучающихся». Данная задача раскрыта Правительством РФ в паспорте национального проекта «Образование» в рамках федерального проекта «Успех каждого ребенка», эффективность выполнения которой определена преимущественно в количественных параметрах – процент или число принявших участие в мероприятиях детей и молодежи, количество вовлеченных в проект субъектов РФ, количество проведенных мероприятий и др.

Региональные ответственные исполнители соответствующих проектов также ставят в качестве результатов деятельности преимущественно количественные показатели. Например, Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями Санкт-Петербурга как ответственный исполнитель регионального проекта «Социальная активность» национального проекта «Образование» использует следующие показатели^[13] – доля граждан, вовлеченных в добровольческую деятельность; численность обучающихся, вовлеченных в деятельность общественных объединений; доля молодежи, задействованной в мероприятиях и др.

Таким образом, на наш взгляд, уже на уровне федеральных актов, являющихся нормативной основой для реализации проектного управления в России, параметры эффективности реализуемой государственной молодежной политики выражаются преимущественно через количественные показатели. С осторожностью можно заявить об определенной смысловой подмене понятий «качество» и «количество».

Вместе с этим ситуацию осложняет отсутствие системности нормативного регулирования сферы молодежной политики. Отдельный национальный проект, посвященный молодежи, на сегодняшний день отсутствует. При этом положения, затрагивающие такую категорию как «молодежь» (14-35 лет), содержатся в разных национальных проектах одновременно. Например, федеральным проектом «Безопасность дорожного движения» в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» определяется результат совершенствования обучения детей и молодежи основам правил дорожного движения. Федеральным проектом «Популяризация предпринимательства» в рамках национального проекта «Малое и среднее предпринимательство» определяется результат по реализации образовательных программ, направленных на развитие предпринимательских компетенций, в том числе для школьников и лиц в возрасте до 30 лет.

Определенные действия в направлении систематизации законодательства в сфере молодежной политики предпринимались на протяжении последних нескольких лет и выражались в обсуждении проекта профильного федерального закона. Результатом этого явилось принятие Федерального закона от 30 декабря 2020 г. «О молодежной политике в Российской Федерации»^[1]. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, федеральный закон является «векторным» актом, создающим единое правовое поле в сфере молодежной политики, в рамках которого могут взаимодействовать все субъекты, осуществляющие деятельность в указанной сфере, и которое позволяет заложить основы дальнейшего правового регулирования сферы молодежной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти с активным привлечением молодежи к решению значимых для нее вопросов^[14]. Несмотря на базовый характер данного федерального закона, на данный момент он также не позволяет обнаружить некие ориентиры в вопросе поиска параметров качества оказываемых услуг в сфере молодежной политики.

В рамках подготовки настоящей статьи были проанализированы государственные задания на 2019 и 2020 гг. нескольких бюджетных учреждений на федеральном и региональном уровне – ФГБУ «Роспатриотцентр», подведомственного Федеральному агентству по делам молодежи, а также СПбГБУ «Дзержинец» и СПбГБУ «Дом молодежи Санкт-Петербурга», подведомственных Комитету по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями Санкт-Петербурга. Эти учреждения оказывают услуги из федерального перечня (классификатора) государственных услуг и работ сферы молодежной политики:

- организация мероприятий в сфере молодежной политики, направленных на гражданское и патриотическое воспитание молодежи, воспитание толерантности в молодежной среде, формирование правовых, культурных и нравственных ценностей среди молодежи;

- организация мероприятий в сфере молодежной политики, направленных на вовлечение молодежи в инновационную, предпринимательскую, добровольческую деятельность, а также на развитие гражданской активности молодежи и формирование здорового образа жизни;

- организация мероприятий в сфере молодежной политики, направленных на формирование системы развития талантливой и инициативной молодежи, создание условий для самореализации подростков и молодежи, развитие творческого, профессионального, интеллектуального потенциалов подростков и молодежи.

Важно отметить, что реестровые записи данных услуг на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации^[15] содержат только указания на показатели объема, измеряемые в количестве мероприятий, но никак не отражают требования относительно параметров качества данных услуг.

Анализ государственных заданий показал, что в качестве ключевого показателя качества услуг данные учреждения выделяют количество участников мероприятий. Некоторые учреждения дополняют данный показатель еще несколькими позициями – количество публикаций в СМИ или на ресурсах учреждений о проведенных мероприятиях, количество направленных учреждению жалоб, количество созданных на мероприятиях фото- и видеоматериалов, надлежащее состояние документов, в соответствии с которыми выполняется работа и др. (скорее всего речь идет о локальных нормативных актах и договорах с подрядчиками, а также отчетными документами).

Представляется, что данные показатели недостаточно характеризуют качество оказываемых услуг. В ситуации, когда качество услуги декларируется в качестве ключевого критерия эффективности работы учреждений, данный показатель требует более детальной регламентации.

В России существует система независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования^[3]. При этом в отношении качества оказания услуг организациями в сфере молодежной политики независимая оценка не проводится. Такая независимая оценка качества оказания услуг осуществляется по следующим общим критериям: открытость и доступность информации об организации социального обслуживания; комфортность условий предоставления социальных услуг и доступность их получения; время ожидания предоставления социальной услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность работников организаций социального обслуживания; удовлетворенность качеством оказания услуг.

Информация о результатах оценки также размещается на официальном портале ГМУ. Кроме того, обеспечивается техническая возможность выражения мнений получателями услуг об их качестве.

Представляется, что распространение существующих механизмов независимой оценки (в частности, применительно к оценке качества условий оказания услуг) на услуги в сфере молодежной политики позволит получать представление о полезном эффекте от ее оказания, исследовать результат услуги по существу, а не только с позиции количественных показателей результата такой услуги.

Например, применительно к образовательным услугам законодатель выделяет две части независимой оценки качества образования – независимую оценку качества подготовки обучающихся и независимую оценку качества условий осуществления образовательной деятельности организаций (пункт 2 статьи 95 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»^[4]). Аналогичный подход можно было бы внедрить и в рамках оценки качества оказываемых услуг учреждениями молодежной политики. Например, в Санкт-Петербурге учреждения по делам молодежи делятся на дома (дворцы) молодежи и подростково-молодежные центры и клубы (согласно Методическим рекомендациям по регламентации деятельности государственных учреждений по делам молодежи, подведомственных администрациям районов Санкт-Петербурга, утвержденным распоряжением Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями от 14 ноября 2016 г. № 104-р^[16]). Подростково-молодежные центры и клубы в числе прочих видов деятельности организуют работу кружков, секций, любительских объединений, клубов по интересам и других форм досуговой деятельности для детей, подростков и молодежи (в рамках оказания государственной услуги «Организация досуга детей и молодежи»). Несмотря на то, что такая деятельность формально не является образовательной, она очень схожа с ней по своей природе. Вполне реально оценить данную деятельность с позиции условий оказания услуг и подготовки молодежи. Тем более что в настоящее время появляется все больше частных молодежных центров, способных конкурировать по критериям качества деятельности с государственными (муниципальными) учреждениями. Например, применительно к данному виду услуг критериями качества в некоторых публично-правовых образованиях^[17] выступают: укомплектованность кадрами в соответствии со штатным расписанием; уровень информированности (наличие информации на сайте, на стендах, возможность получения информации при личном обращении по телефону); результативность услуги (доля представленных услуг к общему количеству поступивших заявок); своевременность предоставления услуги (с соблюдением сроков, указанных в административном регламенте); отсутствие необоснованных отказов в предоставлении услуги; удовлетворенность качеством предоставления услуги (отсутствие обоснованных жалоб). На наш взгляд, такие критерии качества не отражают публично значимый результат, полезный эффект от оказания услуги «Организация досуга детей и молодежи». Помимо предложенной нами ранее оценки условий качества оказания услуги можно было бы также исследовать, насколько полученные навыки оказались полезны для подростков и молодежи (например, благодаря участию и победам в различных конкурсах, фестивалях и конференциях).

Применительно к остальным видам государственных (муниципальных) услуг следует также отходить от формальных критериев оценки качества, акцентируя внимание на измерении факта достижения декларируемого публично-значимого результата.

Таким образом, вопрос определения критериев качества оказания государственных (муниципальных) услуг учреждениями требует дополнительной проработки и регламентации.