Inclusiveness of labor and civil service activities in the EAEU member-states

Girfanova Arina Radikovna Master's Degree sturent, the department of State Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Expert, Analytical Center for Monitoring Activity 119571, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Pr. Vernadskogo, 82 arina.girfanova@yandex.ru Other publications by this author

На сегодняшний день все государства-участники Евразийского экономического союза подписали и ратифицировали Конвенцию о правах инвалидов, имплементировав соответствующие нормы в свое национальное законодательство. Тематика инклюзивного образования основательно закрепилась в повестке, при это необходимо отметить, что понятие «инклюзивность» охватывает гораздо больше явлений как по субъектному составу, так и по сфере деятельности, оно подразумевает создание условий, позволяющих лицам из отдельных групп быть вовлеченными в общие социальные процессы. В качестве одного из таких процессов можно назвать трудовую инклюзивность, которая, как отмечает Жаворонков Р. Н. в своем исследовании, имеет значение не только с точки зрения обеспечения экономической самостоятельности лиц с ограниченными возможностями здоровья, но и в контексте реализации личного потенциала ^[1]. С целью обеспечения включения инвалидов в трудовые процессы законодательство устанавливает квотирование рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями здоровья и ряд социальных гарантий, таких как сокращенный рабочий день, специальные условия реабилитации, дополнительные дни отпуска. Вместе с тем приведенные меры нельзя назвать полноценными в рамках развития инклюзивности трудовой деятельности, а в рамках государственно-служебных отношений некоторые из них (квотирование мест) вообще не применяются. В то же время в ряде стран установился четкий тренд на развитие инклюзивной государственной службы по ряду причин. Это связано как с фактической возможностью государства в первую очередь в рамках своего аппарата организовывать соответствующие рабочие места для инвалидов, так и с пониманием, что привлечение инвалидов на госслужбу будет позитивным примером для частных работодателей.

В Российской Федерации не сформирован какой-либо подход к инклюзивности государственной службы как таковой: с одной стороны, на официальных сайтах государственных органов публикуются информационные сообщения для лиц с ограниченными возможностями здоровья, которые заинтересованы в поступлении на госслужбу, с другой, не существует как таковых мер привлечения и поддержки лиц с инвалидностью в рамках государственно-служебных отношений. Более того, такая стандартная мера в частном секторе как квотирование рабочих мест фактически запрещена в отношении госслужбы. Схожую позицию о несистемности предпринимаемых государством законотворческих и административных решений высказывает Жаворонков Р. Н. ^[1].

Анализ современных исследований, направленных на изучение такого аспекта как профессиональная деятельность лиц с ограниченными возможностями здоровья, показал, что в центре внимания большинства авторов находится право социального обеспечения и трудовые права инвалидов, а также экономические, социальные и психологические аспекты трудовой деятельности лиц с ограниченными возможностями здоровья. Так Белькова Н. М. рассматривает факторы, оказывающие влияние на трудовую занятость инвалидов, а также институциональные основы её обеспечения ^[2]. Абакумова Е. Б. пишет об основных проблемах и тенденциях в сфере государственной защиты прав инвалидов на труд, в частности, отмечается низкая эффективность действующих механизмов и переориентация политики в сторону развития антидискриминационной практики ^[3]. Вместе с тем необходимо отметить, что отечественные ученые фактически не уделяют внимание государственно-служебным отношениям в контексте профессиональной деятельности инвалидов. Жаворонков Р. Н. в рамках работы, посвящённой вопросам интерпретации судами законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов, аналогично суду приходит к выводу, что установление квот для должностей государственной гражданской службы противоречит положениям федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[4], однако ввиду «обзорного» характера работы какие-либо решения данной проблемы не предлагаются. В работах Осиповой Л. В. ^[5] и Кораблина К. К. и Ломова М. А. ^[6] также рассматриваются проблемы обеспечения занятости и нарушение прав инвалидов в данной сфере, в том числе указывается невозможность применения квот в рамках государственно-служебных отношений. Таким образом, несмотря на широкий перечень вопросов, изучаемых в рамках статей и монографий, проблема правового статуса инвалидов на государственной гражданской службе не раскрывается в необходимой мере: зарубежный опыт не рассматривается, для выделяемых проблем российской практики не предлагается решение. В данной статье предлагается рассмотреть текущее состояние привлечения лиц с ограниченными возможностями здоровья на государственную службу в рамках государств-членов ЕАЭС, а также выявить общие проблемы и предложить возможные варианты их решения и направления дальнейшей работы.

В 2019 году Киргизская Республика (последней из членов ЕАЭС) ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов ^[7], что накладывает ряд обязательств как по приведению нормативных правовых актов в соответствие международным стандартам, так и по созданию специальной безбарьерной среды. В период подготовки к ратификации ожидаемо возрастает интерес к теме развития инклюзивности отдельных сфер в средствах массовой информации и в рамках работы органов власти. Одной из ключевых и наиболее обсуждаемых проблем является содействие трудоустройству лиц с ограниченными возможностями, в частности, их привлечение на государственную службу. По данным Министерства труда и социального развития Киргизии в стране насчитывается около 190 000 лиц с ограниченными возможностями здоровья, из них только 25% - занятые (в сравнении с показателем 62% для группы населения, не имеющей инвалидность)^[8], при этом на государственной гражданской службе состоят 103 человека из приблизительно 47 500 трудоустроенных инвалидов, то есть 0,2% в общей структуре занятости, в то время, как в целом численность государственных служащих составляет 18,7 тысячи человек ^[9]. Недостаточная репрезентативность гражданской службы сама по себе не кажется критической или опасной в текущем моменте, однако, необходимо обозначить несколько положений. Во-первых, участие лиц с ограниченными возможностями здоровья необходимо как минимум при решении вопросов, связанных с социальным обеспечением и развитием именно этой категории населения, а также в вопросах, связанных, например, с городским планирование и созданием среды, поскольку потребности маломобильных групп должны учитываться в первую очередь; во-вторых, малое присутствие инвалидов на госслужбе усиливает стигматизацию, в дальнейшем поступить на службу отдельным лицам будет сложнее.

В сентябре 2019 года Программный офис Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в Бишкеке провел круглый стол, на котором было выражено намерение оказать поддержку развитию инклюзивности государственной и муниципальной службы в Киргизии, однако в дальнейшем никакие шаги в данном направлении зафиксированы не были. Одной из ключевых мер по содействию трудоустройству инвалидов в соответствии с законодательством Киргизии является квотирование рабочих мест. На сегодняшний день в отчетной документации Министерства труда и социального развития фиксируется крайне низкая эффективность. В соответствии с законодательством при численности работников не менее 20 человек квота составляет не менее 5%. По состоянию на 2019 год утвержденная по всей Республике квота составляет 615 рабочих мест, службы содействия занятости населения трудоустраивают инвалидов как на квотируемые места, так и за пределами квоты, вместе с тем, даже предлагаемые рабочие места остаются невостребованными (трудоустройство в 2017 году составило 14% от годовой квоты) ^[10]. Квотирование, как мера содействия трудоустройству инвалидов имеет ряд существенных недостатков:

• для ряда работодателей квота 5% фактически невыполнима в связи со спецификой работы или по экономическим соображениям;
• незначительное число лиц с ограниченными возможностями здоровья обращаются за помощью в службы занятости населения;
• квотируемое рабочее место не соответствует уровню подготовки инвалидов (как правило, работодатель предлагает место, не требующее специальной подготовки и квалификации, а потенциальные работники имеют высшее или среднее специальное образование);
• Закон «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» закрепляет возможность выполнения нормы квотирования за счет мест на условиях неполного рабочего времени, лица с ограниченными возможностями не стремятся устроиться на эти места;
• закрепление квот не гарантирует создание условий труда (как инфраструктурных, так и психологических).

Что важно в контексте привлечения инвалидов на гражданскую службу – вопрос квотирования здесь не урегулирован в достаточной мере. С одной стороны, государственный орган также является работодателем, соответственно, им также должно выполняться обязательство по 5% квотированию. Кроме того, Законом «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» закрепляется понятие квотирования как «установление норм обязательного участия лиц с ограниченными возможностями здоровья в отдельных сферах деятельности общества в целях их социальной поддержки» ^[11], привлечение на государственную гражданскую службу лиц с ограниченными возможностями здоровья видится в этой связи важным направлением деятельности. Вместе с тем концепция обязательного квотирования рабочих мест на гражданской службе не нашла поддержку Правительства: в 2012 году предпринималась попытка на законодательном уровне закрепить особые нормы, устанавливающие права инвалидов при поступлении на госслужбу. В Закон «О государственной службе» предполагалось внести изменения, согласно которым Государственная кадровая службы по согласованию с органами могла бы утверждать квоту для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В результате заключения Правительства принятие законопроекта о внесении соответствующих изменений было признано нецелесообразным по нескольким причинам ^[12]. Основная из них была непосредственно связана с сохранением баланса между решением проблемы трудоустройства лиц с ограниченными возможностями в том числе путём расширения возможности поступления на государственную службу и соблюдением принципа равного доступа к государственной службе на конкурсной основе.

Киргизская Республика не единственное государство, которое в попытке развития инклюзивности государственной службы столкнулось с проблемой выбора подходящего механизма.

В феврале 2015 года Республика Казахстан ратифицировала «Конвенцию о правах инвалидов» ^[13], сегодня ведется активная работа по созданию комфортной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья в социальной и образовательной сферах, в городском пространстве. Одним из ключевых направлений является развитие экономической самостоятельности лиц с инвалидностью. Наиболее типичный подход в решении данного вопроса – квотирование рабочих мест – закреплен в Трудовом кодексе в части компетенции местных исполнительных органов ^[14] и в Законе «О занятости населения» ^[15]. Вместе с тем, Правилами квотирования рабочих мест для инвалидов, утвержденными приказом Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан, закрепляется, что квота не устанавливается на государственную службу, поскольку она требует особых условий поступления (равно как для депутатов, судей, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и фельдъегерской службы, работников Национального Банка) ^[16]. Таким образом государственная служба выводится из поля базового подхода к трудоустройству инвалидов посредством квотирования рабочих мест, тогда как другие меры по привлечению лиц с ограниченными возможностями на данный момент в действие не введены. Вместе с тем в республиканском законодательстве можно выявить предпосылки к развитию инклюзивности государственной службы. Одним из этапов конкурсного отбора при поступлении на административные государственные должности является тестирование; в соответствии с приложением к приказу Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции «О некоторых вопросах занятия административной государственной должности» приём документов для проведения тестирования у кандидата, полностью или частично утратившего способность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться и ориентироваться, осуществляется на дому^[17]. С одной стороны, данная мера является первым шагом с точки зрения привлечения инвалидов на государственную службу, с другой, её целесообразность вызывает несколько вопросов:

• насколько актуальна данная форма услуги, если ей можно воспользоваться в электронном виде;
• подача документов на дому не отменяет необходимость очного прохождения тестирования, в связи с чем также возникает вопрос транспортной доступности места проведения тестирования для лиц с инвалидностью;
• при условии успешного прохождения тестирования, имеются ли рабочие места для лиц с ограничениями в самообслуживании, передвижении и ориентации на местности.

С точки зрения развития инклюзивности государственной службы важно, чтобы тема сохраняла свои позиции в повестке. Повышение числа лиц с ограниченными возможностями здоровья на государственной службе представляет один из целевых индикаторов приоритетного направления «Экономическая самостоятельность и качественная занятость» в рамках Национального плана по обеспечению прав и улучшению качества жизни лиц с инвалидностью в Республике Казахстан до 2025 года ^[18].

В Республиках Белоруссия и Армения аналогично другим государствам устанавливаются квоты рабочих мест для трудоустройства лиц с ограниченными возможностями здоровья. В Армении размер квоты варьируется от 1 до 3 % в зависимости от того, является ли организация государственной ^[19]. Законодательство Республики Белоруссия устанавливает несколько отличающийся порядок – бронирование ^[20]; в данном случае определяется не процент от общего числа работников, а конкретное количество рабочих мест, которые работодатели обязаны обеспечить. Законы этих государств или подзаконные акты не закрепляют конкретные положения относительно практики квотирования в рамках государственной службы, вместе с тем, ориентируясь на практику большинства государств на постсоветском пространстве affirmative action (позитивная дискриминация, практика создания особых условий «предпочтительности» для отдельных групп граждан) в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья едва может иметь место. В отношении государственной службы подчеркивается необходимость соблюдения конкурсной основы поступления, без каких-либо ограничений. Вместе с тем эксперты отмечают, что лица с инвалидностью сталкиваются с дополнительными барьерами при поступлении на госслужбу, основной их них – психологические самоограничения ^[21]. Кроме того, как отмечают эксперты, потенциальный кандидат на должность государственной службы самостоятельно находит вакансию и готовит необходимые документы к поступлению, тогда как лицам с ограниченными возможностями может потребоваться помощь и дополнительная консультация. Важно понимать, что речь идет не о перманентном предоставлении преференций, а скорее о формировании общества, в котором будут устранены основные барьеры для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Основная проблема, с которой сталкивается большинство стран бывшего СССР, при попытке реализации политики развития инклюзивности государственной гражданской службы, рассмотренная на примере государств, входящих в Евразийский экономический союз, – невозможность применения методов, которые типично используются в частном секторе экономики, а именно квотирования рабочих мест. Складывается ситуация, при которой, с одной стороны, на работодателя накладывается обязанность организовать рабочие места для лиц с ограниченными возможностями, с другой, государство (как «работодатель» для гражданских служащих) снимает эту обязанность с себя. Основным аргументом является нарушение принципа равного доступа к службе на конкурсной основе. Действительно, квотирование может создавать впечатление создания особых исключительных условий для одной категории граждан с одновременной невозможностью занять данные должности лицами без ограниченных возможностей здоровья. Важно отметить, что «частные» работодатели задаются вопросом «почему государство также не трудоустраивает лиц с инвалидностью по квоте?», после чего уровень исполнения предписания о формирования рабочих мест для инвалидов остается на достаточно низком уровне. При этом, осознавая невозможность применения квот на госслужбе, государства не предпринимают активных действий по внедрению каких-либо иных технологий привлечения лиц с ограниченными возможностями здоровья на гражданскую службу. Такая неповоротливость системы в целом может быть связана с различным пониманием природы инвалидности как таковой: согласно одному из подходов лица с ограниченными возможностями нуждаются в создании особых условий, согласно другому – необходимо убирать барьеры, после чего инвалиды сами выйдут на тот же уровень активности и вовлеченности в общественные процессы, что и люди без каких-либо ограничений. В связи с чем видится необходимость реализации двух портфелей мер: первый – краткосрочный – должен быть направлен на выравнивание текущей ситуации, в частности выделение группы должностей или формирование реестра конкретных должностей (как правило это младшая группа должностей), для которых ввиду специфики выполняемой работы и общих квалификационных требований допустимо установление квот. Параллельно необходимо проводить работу по концептуальному пересмотру подхода к содействию в трудоустройстве лицам с ограниченными возможностями здоровья – долгосрочные меры. Здесь необходимо проводить комплексную работу, к которой привлекаются как практики в сфере развития кадрового потенциала государственной гражданской службы, так и специалисты в сфере социальной, медицинской, психологической работы с инвалидами. Привлечение ученых-юристов, экономистов, социологов к данной работе позволит учесть зарубежный опыт при формировании методологии для долгосрочной программы привлечения лиц с инвалидностью на государственную гражданскую службу.