Comparative analysis of administrative and legal regulation of the activity of Voluntary People's Detachment in the Russian Federation and France

Khromov Aleksandr Vladimirovich Postgraduate student, the department of Administrative Law and Administrative Procedure, Saint Petersburg University of Management Technologies and Economics 190103, Russia, g. Saint Petersburg, Lermontovskii pr., 44 lit A a_hromov@mail.ru

Sabirova Anna Kudratovna Postgraduate student, the department of Administrative Law and Administrative Procedure, Saint Petersburg University of Management Technologies and Economics 190103, Russia, g. Saint Petersburg, Lermontovskii pr., 44 lit. A ledi.999@inbox.ru

Исследование современной добровольной народной дружины в ретроспективе и в сравнении с зарубежными волонтерскими движениями актуально в связи с тем, что данный институт в современном обществе позволяет строить взаимоотношения между правоохранительными органами, органами местного самоуправления и обществом. По сравнению с предыдущими периодами истории деятельность современной народной дружины в правовом плане наиболее регламентирована. Так, в 2014 году вступил в силу федеральный закон, детально регулирующий деятельность добровольной народной дружины, её организационные вопросы и другие моменты. ^[1]

Деятельность по обеспечению общественной безопасности становится тем более эффективной, насколько более активным становится участие в ней граждан. Добровольные помощники способствуют не только снижению уровня преступности и правонарушений на улицах, но и проводят профилактическую работу в жилом секторе.

Законом № 44-ФЗ устанавливаются основные направления деятельности народной дружины: содействие правоохранительным органам в охране общественного порядка и участие в поиске лиц, пропавших без вести.

Обращая внимание на правовые и организационные особенности народных дружин, можно говорить о серьезных противоречиях.

Во-первых, при оказании содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка современные дружинники участвуют в патрулировании города с сотрудниками патрульно-постовой службы. В таких совместных патрулях действия дружинника сводятся к формальному присутствию в составе патруля, потому что с гражданами общаются сотрудники полиции, а дружинник может выступить, в крайнем случае, в роли понятого или свидетеля при составлении протокола об административном правонарушении. Такая форма действия не оправдывает целей, для которых общественность привлекается к охране общественного порядка.

Во-вторых, ко всем дружинникам при вступлении в добровольную народную дружину предъявляются самые общие требования: отсутствие судимости, отсутствие факта привлечения к административной ответственности за год, предшествующий вступлению в дружину, также дружинник не должен состоять на психоневрологическом учете и не должен состоять на учете у нарколога по причине наркомании или алкоголизма. Других требований к подготовке дружинника нет.

Первое противоречие может быть решено посредством соответствующего инструктажа сотрудников полиции, особенно старших по патрулю. Необходимо разъяснять, чтобы старший патруля, в котором принимает участие дружинник, строил работу патруля так, чтобы дружинник принимал активное участие, а не пассивно присутствовал при патрулировании. Дружинник мог бы проводить разъяснительную работу о необходимости и целесообразности соблюдения мер, направленных на защиту от заболевания и распространения вирусом COVID-19. Дружинник может раздавать памятки о защите имущества граждан от кибермошенничества, подробно разъясняя способы, которыми пользуются мошенники.

Второе противоречие имеет основания, потому что по смыслу Закона № 44-ФЗ дружинник должен уметь применять физическую силу, не превышая пределов допустимой самообороны, и оказывать первую медицинскую помощь. В 2014 году вступил в силу ведомственный приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ), которым должен решаться вопрос о подготовке дружинников. В соответствии с Приказом МВД РФ сотрудники полиции должны проводить с дружинниками инструктаж, в содержание которого входят следующие элементы:

- ознакомление дружинников с нормативным регулированием их деятельности;

- формирование, развитие и закрепление у дружинников практических навыков, необходимых для охраны общественного порядка;

- ознакомление с комплексом мер, которые дружинник должен применять для личной безопасности, и с приемами самозащиты;

- вырабатывать готовность дружинников к участию в предупреждении и пресечении правонарушений;

- формирование навыков первой медицинской помощи. ^[2]

Ведомственный приказ приобретает декларативность, так как трудно представить, что можно формировать навыки, готовность и практические умения посредством инструктажа, который представляет собой передачу устной информации от одного лица другому.

В настоящее время деятельности добровольных народных дружин и участию граждан в охране общественного порядка посвящено множество трудов. В последние 2-3 года добровольные народные дружины изучались С.С. Киселевым, М.Н. Майшевым, А.Р. Насировой, С.Ю. Нифантьевым, К.И. Усеновым, Е.Н. Шаровым, Е.Н. Шелякиным и другими правоведами.

Большинство авторов уделяют внимание историческому аспекту привлечения граждан к охране общественного порядка, а также правовым и организационным вопросам.

Одним из самых распространенных предложений является расширение полномочий дружинников и предоставление им большей самостоятельности, чтобы в деятельности добровольных народных дружин в большей степени реализовывался профилактический потенциал. А.И. Новоселов описывает деятельность добровольной народной дружины в Самарской области, показывая, что дружинники самостоятельно проводят множество спортивных и кульутрно-образовательных мероприятий с населением районов, беседуют с подростками и их родителями о профилактике негативных социальных явлений. Органы местного самоуправления, реально оценивая пользу дружинников для охраны общественного порядка, предоставляют дружинникам возможность пользоваться на безвозмездной и возмездной основе спортивными сооружениями, культурными и образовательными учреждениями для проведения профилактических мероприятий. Дружинники создают в Самарской области дворовые отряды, представляющие собой объединение подростков и детей, подчиняющихся собственному уставу. Дворовые отряды состоят из подростков, состоящих на профилактическом учете, дети из неполных и неблагополучных семей, дети-инвалиды и дети, часто болеющие, дети, имеющие мачеху или отчима, дети из семей беженцев, дети безработных родителей. В дворовых отрядах дети проходят социальную адаптацию, учатся справляться с вызовами общества и времени. А.И. Новоселов делает вывод о том, что работа дружинников может быть разнообразной, а не сводиться только к совместному с полицией патрулированию улиц и к поиску лиц, пропавших без вести. ^{[11; 273]}

Нередко в научной литературе выдвигается предложение о целесообразности заимствования опыта дружин советских времен или зарубежного опыта.

В Российской Федерации и в СССР взаимодействие правоохранительных органов с населением имело особую актуальность. Для правоотношений между правоохранительными органами и населением характерно единство целей в противодействии преступности и негативным явлениям общества, в обеспечении стабильности общества и в повышении правовой культуры населения. В правовом регулировании деятельности органов внутренних дел учитываются интересы граждан, что свидетельствует о наличии связи между народом и полицией. Между народом и полицией взаимодействие возникает только в том случае, если полиция ставит в своей деятельности в качестве приоритет интересы народа и в защите их опирается на поддержку народа.

Система взаимоотношений между общественностью и государственными органами власти должна совершенствоваться и расширяться. М.Ю. Мельников в своей диссертации высоко оценивает советские формы объединений населения, которые прямо или косвенно оказывали поддержку правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка. В Советском Союзе общественные объединения самостоятельно и во взаимодействии с правоохранительными органами боролись с правонарушениями в семейно-бытовой сфере, в производственной сфере и в области общественного порядка. Граждане объединялись в виде добровольных обществ, профсоюзов, творческих союзов, советов профилактики, товарищеских судов и в других формах. М.Ю. Мельников считает, что многие из перечисленных форм можно было бы вернуть и приспособить к современным условиям. ^{[8; 23]}

Население России привлекается к охране общественного порядка с конца XIX века. В 1881 году первая добровольная дружина была организована в Москве. Услуги дружинников применялись в дни, когда лица высших государственных должностей приезжали в город, а также дружинники содействовали обеспечению общественной безопасности в 1883 и 1896 годах при коронации Александра III и Николая II. ^{[10; 89]}

В 1913 году полицейским была направлена инструкция, в соответствии с которой они могли создавать народные дружины, которые должны были оказывать содействие в борьбе с хулиганством и в решении других задач, связанных с охраной общественного порядка.

В результате Октябрьской революции были разрушены все государственные и общественные институты, а стихийность исторического события требовала быстрого государственного обустройства. Создаваемые комитеты не справлялись с большим объемом задач, связанных с охраной общественного порядка, поэтому к деятельности государственных органов стала привлекаться общественность в форме рабоче-крестьянских вооруженных формирований. В этот период появились народные продотряды, комбеды, части особого назначения и другие народные объединения. ^{[7; 27]}

В 1913 году правительство Российской империи разработало инструкцию для полицейских, в соответствии с которой они могли привлекать дружинников к борьбе против хулиганства и к решению вопросов, связанных с охраной общественного порядка.

После Октябрьской революции перестали существовать многие общественные и государственные институты, но практика показывала, что в условиях стихийных событий нужны определенные аналоги для построения государственности. Во всех сферах жизнедеятельности общества создавались контролирующие комитеты, которые не справлялись с тем объемом проблем, которые образовались на постреволюционном пространстве. Общественность стала объединяться в виде вооруженных формирований рабочих и крестьян, продовольственных отрядов, комитетов бедноты и в других формах. В 1917 году была создана советская милиция, в которой основным звеном были организованные вооруженные рабочие и крестьяне, оказывающие содействие профессиональным милиционерам. ^{[9; 157]}

К концу 1920-х годов профессиональная милиция была практически сформирована, и уже отпала необходимость в дополнительных вооруженных формированиях. Однако правоохранительные органы были заинтересованы в дальнейшем взаимодействии с населением государства в борьбе против преступности. Совет народных комиссаров издал постановление о создании отрядов содействия милиции (ОСОДМИЛ). ^[3]

ОСОДМИЛ были добровольными объединениями, создаваемыми и руководимыми местными советами. Однако, несмотря на добровольность участия, члены ОСОДМИЛ были вооружены табельным оружием на время службы и имели удостоверение, подтверждающее их членство в ОСОДМИЛ и их полномочия. В ОСОДМИЛ не могли вступить лица моложе 18 лет, лишенные активного избирательного права, находящиеся под следствием или судимые. ^{[6; 278]}

В военные годы 1941 – 1945 годы при правоохранительных органах создавались группы охраны общественного порядка (ГООП). Члены добровольных групп официально были оформлены и выполняли функции милиции в тех областях, где не требовалось профессиональной подготовки. Члены ГООП имели более широкий служебный статус, который позволял им самостоятельно охранять железнодорожные пути, нести дежурство на шоссейных дорогах и выполнять другие милицейские обязанности. К.Д. Голицын констатирует, что обеспечение надлежащего порядка в годы войны в населенных пунктах является во многом заслугой участия граждан в милицейской работе. ^{[5; 58]}

В 1958 году основные послевоенные проблемы были устранены, населенные пункты отстроены, у населения появилась надежда на жизнь с высоким экономическим уровнем, но уровень преступности оставался на высоком уровне. Ленинградцы самостоятельно выступили с инициативой создания добровольной народной дружины, а через 30 лет по всему Советскому Союзу более 13 миллионов человек участвовали в добровольной народной дружине. В конце 1980-х годов гражданский энтузиазм стал угасать в свете экономических и политических событий, а политическая ситуация, сложившаяся после распада СССР, вообще не способствовала повышению гражданской активности.

Сравнительное рассмотрение волонтерской деятельности в России и во Франции позволяет выявить не только особенности, характерные для страны, но и определить, какие меры могут быть предприняты для совершенствования организационного и правового устройства добровольной народной дружины в России. Сравнение России и Франции обусловлено тем, что в обеих странах волонтерские настроения сдерживались. Во Франции государственные власти старались не допускать образования волонтерских движений, не устанавливая полного запрета на общественные проявления. В России долгое время добровольное участие граждан было под полным контролем государства в силу сложившегося политического стиля руководства в стране. Однако рассмотрение статистических данных показывает, что на 2014 год, когда в России был принят Закон № 44-ФЗ, во Франции хотя бы раз приняли участие в волонтерских акциях 40,3% населения, а в России на этот же период – только 9%. ^{[4; 51]}

Добровольцы России и волонтеры Франции исполняют схожие функции, но не являются тождественными. Во Франции волонтеры участвовали в охране общественного порядка в 2005 году в Париже во время длительных массовых выступлений. В Париже эти волонтеры были названы «комитетом гражданского дежурства». Задачей комитета гражданского дежурства было содействие полиции в охране общественного порядка. Каждому члену комитета были выданы средства связи, видеокамеры и некоторые средства тушения пожаров. При обнаружении возгорания сотрудник комитета должен был сообщить об этом в полицию, приступив к самостоятельному тушению пожара собственными силами.

Законодатель Франции не уделяет такого внимания правовому регулированию народных дружин, как в России, потому что основными полномочиями по поддержанию общественного порядка остаются за полицией. Однако во Франции накопился достаточный практический опыт в регулировании муниципальной полиции, которая находится в ведении органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления Франции стали воссоздавать муниципальную полицию в конце XX века. Этому процессу способствовал Закон «О муниципальных полициях» от 15 апреля 1999 года, в котором муниципальная полиция позиционируется как общественная полиция, основная функция которой превентивная, а не репрессивная. Муниципальная полиция обеспечивает в пределах территориального образования безопасность, спокойствие и санитарно-гигиеническое благополучие населения.

В России попытки создания муниципальной милиции не реализовались по объективным причинам, а во Франции жители, принимаемые в ряды муниципальной полиции, становятся официальными полицейскими, и их деятельность утрачивает добровольный характер.

В отличие от муниципальной полиции добровольцы во Франции участвуют в деятельности службы пожарной охраны. Эта деятельность не утрачивает добровольного характера, так как исполняется в свободное от основной работы время. Добровольцы по сигналу тревоги должны принять участие в тушении пожара с подразделением, к которому они прикреплены. Если доброволец участвует в спасательной операции при тушении пожара, то он получает денежное вознаграждение с сохранением заработной платы по основному месту работы. Деятельность добровольцев стимулируется Национальной пожарной охраной с помощью премий, наград, знаков отличия, благодарностей по месту основной работы и другое. ^{[12; 222]}

В России добровольное участие в пожарной охране только развивается, но законодатель придает особое значение этому направлению добровольческого движения. Федеральный закон «О добровольной пожарной охране» № 100-ФЗ направлен на решение проблемы, связанной с защитой населенных пунктов от пожаров. С другой стороны, механизм создания добровольных пожарных дружин в российском законодательстве до конца не разработан ни на федеральном уровне, ни на региональном уровне.

Таким образом, компаративистское исследование Франции и России приводит к следующим выводам в отношении добровольной народной дружины.

1. В обеих странах демократическое устройство позволяет гражданам участвовать в охране общественного порядка с гарантией от государства данного права.

2. В России добровольная народная дружина стала национальным символом, поэтому её деятельность и организационное построение детально урегулированы на федеральном, региональном и ведомственном уровне.

3. Во Франции нет добровольной народной дружины, но есть близкий к этому орган – муниципальная полиция, которая не является добровольным объединением, а представляет собой административный орган власти.

4. На современном этапе в России развивается добровольная пожарная дружина, для которой был бы полезен опыт Франции в данной области.