Administrative liability for the violation of legislation in the field of handling and disposal of animal and biological waste

Указом Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97 утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу (СЗ РФ. 2019, № 11. Ст. 1106). Согласно этим Основам состояние химической и биологической безопасности определяется состоянием защищенности населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических и биологических факторов, при котором химический и биологический риск остается на допустимом уровне.

На обеспечение биологической безопасности направлены, среди прочих, и ветеринарно-санитарные меры, так какпродукция животного происхождения может рассматриваться как биологически опасная продукция, и при ее ненадлежащем качестве она может представлять угрозу жизни и здоровью людей и животных, Нельзя также забывать, что при ведении сельского хозяйства (в частности, животноводства) образуются отходы (в том числе биологические), которые требуют захоронения и утилизации, если невозможно их вторичное использование.

Следует сказать, что в Законе РФ от 24 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» упоминается как о биологических отходах (ст. 2.1 и 4.1), так и о производственных отходах (ст.12) и об отходах животноводства (ст. 18). В частности, в отношении последних устанавливается обязанность владельцев животных и производителей продуктов животноводства не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства. Вместе с тем, специальная статья об ответственности за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами животноводства (статья 8.2.3) была введена в Кодекс РФ об административных правонарушениях только Федеральным законом от 17.06.2019 № 141-ФЗ.

Указанная статья имеет шесть частей. Для юридических лиц, например, в результате их деятельности которых такие отходы образуются в значительном количестве, размеры штрафов составляют от двухсот пятидесяти до трехсот пятидесяти тысяч рублей (по части первой) либо от восьмисот до девятисот тысяч рублей (по части шестой). Таким образом, санкции установлены внушительные. Кроме того, каждая из шести частей предусматривает такой вид наказания, как административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (для юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица). А этот вид наказания в административном праве является наиболее строгим и назначается только в случаях угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды ^[1].

Еще одно обстоятельство, о котором необходимо сказать: в статье делаются оговорки, что административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов животноводства, а также при размещении отходов животноводства, повлекшие причинение вреда здоровью людей или окружающей среде либо возникновение эпидемии или эпизоотии, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Сложность, однако, заключается в том, что в законодательстве нет четкого определения понятия отходов животноводства. В юридической литературе отмечалось, что комплексное и системное правовое регулирование отношений по обращению с отходами животноводства отсутствует, и возможность вторичного использования указанных отходов предусматривается только государственными стандартами. Тем не менее, такие отходы нередко используются сельскохозяйственными товаропроизводителями в качестве вторичных ресурсов без получения лицензий на обращение с отходами I – IV классов опасности, что приводит к возникновению претензий к указанным хозяйствам со стороны органов государственного надзора и привлечению их к различным видам юридической ответственности ^[2,c.86-95]. Однако М.В. Пономарев приводит и судебные решения иного рода, когда суды соглашались с доводами сельскохозяйственных товаропроизводителей и подтверждали, что осуществляемая ими деятельность по естественному биологическому обеззараживанию куриного помета и последующее использование его как органического удобрения не может считаться сбором и обезвреживанием отходов в смысле ФЗ «Об отходах производства и потребления», а потому не требует лицензирования ^[2,c.86-95]. Автор предлагает относить отходы животноводства к биологическим отходам и вместе с тем отмечает, что деятельность по обращению с ними согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009) должна регулироваться «соответствующим законодательством Российской Федерации», однако специальное правовое регулирование обращения с биологическими отходами в настоящее время отсутствует ^[2,c.86-95].

Об опасности биологических отходов для окружающей среды и здоровья человека, необходимости решения проблемы их утилизации, а также о том, что неурегулированность этих вопросов снижает уровень биологической и ветеринарной безопасности неоднократно обращалось внимание и в иных публикациях ^{[3, с. 14, 22; 4, с.28-31; 5, с. 202]}. С этими суждениями, безусловно, следует согласиться.

Вместе с тем, необходимо заметить, что предложение М.В. Пономарева об отнесении отходов животноводства к биологическим отходам требует конкретизации, так как сам автор ставит вопрос о соотношении таких понятий, как «отходы животноводства», «биологические отходы» и «органические отходы», из чего следует, что полного тождества между этими понятиями нет. На наш взгляд, они действительно совпадают лишь частично, т.е. отходы животноводства могут быть биологическими отходами, но не все из них. В то же время биологические отходы могут относиться и к отходам животноводства как такового, но могут быть и разновидностью отходов перерабатывающей промышленности или даже медицинскими отходами. Но заслуживает внимания суждение автора о том, что некоторые отходы животноводства (такие, как навоз, куриный помет и т.п.), для которых имеется технологическая возможность и экономическая целесообразность их повторного использования для различных целей, следует считать не отходом, а вторичным ресурсом ^[2,c.86-95].

Если говорить конкретно о биологических отходах, то они являются наиболее опасными и могут оказывать наиболее серьезное негативное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей среды. Ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов установлена частью 3 статьи 10.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Санкция этой части статьи также предусматривает высокий размер штрафа для юридических лиц – от 500 до 700 тыс.рублей. Для граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей размеры штрафов существенно ниже. И здесь также предусмотрен такой вид наказания как административное приостановление деятельности правонарушителя на срок до 90 суток.

Формулировка диспозиции данной статьи носит бланкетный характер и отсылает к ветеринарно-санитарным правилам сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. Такие правила утверждены Приказом Минсельхоза России от 26 октября 2020 № 626 и вступили в силу с 1 января 2021 г. В п. 1 названных Правил указано, что они устанавливают обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами требования при перемещении, хранении, переработке и утилизации биологических отходов, за исключением биологических отходов, которые относятся к радиоактивным. Как видно из этой формулировки, речь любых лицах, в результате деятельности которых могут образовываться биологические отходы, или специально занимающиеся деятельностью по их перемещению, хранению, переработке и утилизации.

Для сравнения отметим, что в ранее действовавших одноименных Правилах, утвержденных приказом Минсельхозпрода РФ от 04 декабря 1995 № 13-7-2/469 (далее – Правила 1995 г.), круг лиц, на которых распространяются эти Правила, определялся иначе. Пунктом 1.1 Правил 1995 г. было предусмотрено, что они являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения.

Обратим внимание, что в данном пункте не указаны организации, осуществляющие реализацию продуктов и сырья животного происхождения типа магазинов розничной торговли, продовольственных рынков и других подобных организаций, однако они неоднократно привлекались к ответственности по ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ органами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору России (далее - Россельхознадзор). И в ряде случаев суды, вслед за органами Россельхознадзора, толковали пункт 1.1 Правил расширительно, применяя его к любым организациям, при осуществлении деятельности которых возникают биологические отходы (либо отходы, которые Россельхознадзор относил к биологическим, например, продукцию животного происхождения с истекшим сроком годности).

Например, при привлечении к ответственности по части 3 статьи 10.8 КоАП РФ ООО «Центральный» Арбитражного суда г. Москвы указал, что общество (рынок) нарушил указанные Правила. Кроме того, рынку также вменялось в вину и нарушение Инструкции о порядке браковки, направления на химическую утилизацию и уничтожение непригодных в пищу мяса и мясных продуктов на мясоперерабатывающих предприятиях, утвержденных Минсельхозпродом России 10 июля 1996 № 13-7-2/681. (Решение Арбитражного суда г.Москвы от 29 марта 2019 г. по делу № А40-308559/2018 // СПС «КонсультантПлюс»). Такая «аргументация» (ссылки в обоснование своих решений на нормативные акты, не имеющие отношения к делу) не укрепляет доверие к судебной власти. По нашему мнению, когда речь идет об ответственности, то расширительное толкование норм, применение их по аналогии недопустимо.

Отрадно отметить, что ФАС Московского округа указанное решение отменил и признал Постановление территориального управления Россельхознадзора о привлечении рынка к ответственности по части 3 статьи 10.8 незаконным. Суд указал, что общество осуществляет деятельность по хранению и реализации пищевой продукции, в том числе мяса. При этом оно не имеет статуса сельхозпроизводителя, не является владельцем животных и не осуществляет производство, транспортировку, заготовку и переработку продуктов и сырья животного происхождения. Мясо и мясная продукция с истекшим сроком годности (т.е. продукты питания, утратившие полностью или частично свои первоначальные потребительские свойства в процессе хранения) являются пищевыми отходами и не относятся к числу биологических отходов (трупов) в понимании, придаваемом Ветеринарно-санитарными правилами и ГОСТом 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения». Ветеринарно-санитарная экспертиза в отношении спорного мяса кем-либо не проводилась, ветеринарным конфискатом продукция не признана. Таким образом, суд пришел к выводу, что общество (рынок) не является субъектом, к деятельности которого могут быть применимы Ветеринарно-санитарные правила (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.09.2019 № Ф05-11901/2019 по делу № А40-308559/2018 // СПС «КонсультантПлюс»). Подобные решения принимали и иные арбитражные суды (См., напр.: постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2018 г. по делу № А54-3863/2017 // СПС «КонсультантПлюс»).

Вместе с тем даже на уровне высших судебных инстанций существует позиция, что решения о привлечении магазинов, рынков или их должностных лиц (директоров) к ответственности за «неправильную» утилизацию продукции животного происхождения с истекшим сроком годности по части 3 статьи 10.8 КоАП РФ являются законными и обоснованными (См.: Постановление Верховного суда РФ от 8 ноября 2019 г. № 35-АД 19-4), а некоторые авторы положительно оценивают подобную практику ^{[6, c.174]}.

Единственно возможное объяснение расширительного толкования органами Россельхознадзора и некоторыми судами Правил 1995 г. состоит в том, что в пункте 1.2 этих Правил, где давалось определение биологических отходов, магазины и рынки упоминаются. Так, к биологическим отходам наряду с трупами животных и птиц, в т.ч. лабораторных; абортированными и мертворожденными плодами, относились также ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясо-, рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и др. объектах; другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения. Правда, суды на этот пункт ссылались не всегда.

Нетрудно заметить, что пункт 1.2 Правил 1995 г. явно противоречит пункту 1.1 тех же Правил, что, видимо, и порождало противоречивую судебную практику. Не совсем ясно, как будет при применении новых Правил 2020 года, так как, с одной стороны, круг субъектов ответственности определен более «абстрактно» - как физические и юридические лица, т.е. формально это могут быть и магазины, и рынки. С другой стороны, остается неясность, как разграничивать биологические отходы от иных отходов (в частности, пищевых отходов животного происхождения). В новых Правилах воспроизводится понятие биологических отходов, содержащееся в статье 2.1 Закона РФ «О ветеринарии»: это трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, другие отходы, непригодные в пищу людям и на корм животным. Т.е. теперь не конкретизируется (как было в прежних Правилах) термин «ветеринарные конфискаты» (а часто именно к ним и относили просроченную продукцию), а под неопределенный термин «другие отходы» можно в принципе подвести все, что угодно. Так что можно ожидать новых судебных споров.

Что касается «других отходов», то, например, в предписании органа Россельхознадзора по итогам проверки ветеринарной лаборатории вменялось в обязанности оформлять ветеринарные сопроводительные документы на обеззараженные биологические отходы, а сами эти отходы утилизировать в соответствии с Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. Лаборатория обжаловала эти пункты предписания в суд, указав, что биологические отходы после проведения лабораторных исследований, а также трупы лабораторных животных обеззараживаются путем автоклавирования, т.е., являются безопасными в санитарном и ветеринарном отношении. После обеззараживания они относятся к отходам производства и потребления. Поэтому на них оформлять ветеринарно-сопроводительные документы не требуется. Также было указано, что лаборатория не занимается производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения, в связи с чем указанные Ветеринарно-санитарные правила на нее не распространяются. Суд согласился с аргументами лаборатории и признал соответствующие пункты предписания незаконными (См.: Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 3 мая 2018 г. по делу № А71-1611/2018 // СПС «Гарант»).

Справедливости ради надо сказать, что к ответственности по рассматриваемой статье привлекаются и непосредственно сельскохозяйственные товаропроизводители. Например, на основании поступившего в районную прокуратуру обращения гражданина А. прокуратурой с участием представителя комитета ветеринарии области и заявителя жалобы был произведен выезд на место нахождения трупов сельскохозяйственных животных с целью проверки фактов, изложенных в обращении. При осмотре территории вблизи д. Волчий хутор в ручье напротив животноводческих помещений фермера М. обнаружены биологические отходы животного (труп теленка). Вблизи д. Георгиевское среди лесных деревьев обнаружены биологические отходы (кости, трупы) сельскохозяйственных животных, вблизи Сеженского леса также обнаружены останки крупного рогатого скота. По имевшимся ушным биркам на трупах КРС и иным документам (описям) установлено, что павшие животные принадлежали фермеру М., в отношении которого заместителем председателя комитета ветеринарии вынесено постановление о привлечении М. к административной ответственности по части 3 статьи 10.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40 000 руб., поскольку в нарушение требований ветеринарного законодательства эти биологические отходы не были доставлены для утилизации на скотомогильниках, биотермических ямах и иных специально отведенных местах утилизации (Постановление ФАС Центрального округа от 23 января 2020 г. по делу № А68-13595/2018 // СПС «КонсультантПлюс»).

Согласно п.13 упоминавшихся выше Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу к числу основных задач государственной политики в области химической и биологической безопасности в части, касающейся осуществления мониторинга химических и биологических рисков, является, в частности, формирование и ведение федерального реестра скотомогильников, биотермических ям, организаций по сбору, утилизации и уничтожению биологических отходов.

Вместе с тем в специалисты в сфере ветеринарии отмечают, что более половины скотомогильников (в том числе сибиреязвенных) не соответствуют ветеринарно-санитарным требованиям, значительная их часть не имеет собственника (балансодержателя), в результате чего сами эти объекты утилизации биологических отходов являются источниками загрязнения окружающей среды, способствуют сохранению очагов инфекционных заболеваний животных, что создает реальные угрозы здоровью человека и животных ^{[7, с. 60]}. И получается, что органы Россельхознадзора привлекают физических и юридических лиц за нарушение правил утилизации биологических отходов, но и соблюдение этих правил не гарантирует биологическую безопасность ввиду плачевного состояния мест утилизации и уничтожения отходов.

В итоге можно констатировать, что, несмотря на наличие в КоАП РФ целых двух статей, посвященных обращению животноводческих и биологических отходов (ст. 8.2.3 и ч. 3 ст.10.8), при применении каждой из них возникает ряд проблем, требующих своего разрешения с учетом тех недостатков действующих нормативных актов и особенностей их толкования на практике, о которых говорилось выше. Вызывает также недоумение то обстоятельство, что эти две статьи, близкие по смыслу и по целям (обеспечение биологической безопасности, охрана окружающей среды и здоровья животных и человека), находятся в разных главах Кодекса – статья 8.2.3 – в разделе об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, а статья 10.8 – в разделе о правонарушениях в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель. Соответственно, к ответственности за их нарушение привлекают разные специально уполномоченные органы: в первом случае - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Росприроднадзор), во втором, как уже говорилось, Россельхознадзор. На наш взгляд, это также не способствует обеспечению биологической безопасности.