Anti-corruption standards in relation to public officials: application of the advanced legal regulation by the constituent entities of the Russian Federation

Andreechev Igor' Sergeevich Deputy Head of the Administration, Chief Legal Officer, Administration of the Governor of the Arkhangelsk Region and the Government of the Arkhangelsk Region 163004, Russia, Arkhangel'skaya oblast', g. Arkhangel'sk, pr. Troitskii, 49 andreechev@dvinaland.ru Other publications by this author

1. Правовая основа применения субъектами РФ права опережающего правового регулирования при формировании законодательства о противодействии коррупции

На основе Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ) сформировалось законодательство о противодействии коррупции. При его исследовании отмечается, что оно «сложилось» ^{[20, с. 10]} и «в целом сформировано» ^{[21, с. 47]}. В Законе № 273-ФЗ (п. 3 ст. 1) для формирования системы законодательства о противодействии коррупции введено понятие «нормативный правовой акт Российской Федерации», под которым понимаются не только федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти) (п.п. «а»), но и законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п.п. «б») и муниципальные правовые акты (п.п. «в»). Такой прием дефинирования не характерен для федеральных законов, как с точки зрения законодательной техники, так и содержания (под нормативными правовыми актами РФ понимаются исключительно правовые акты федерального уровня).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, составляя законодательство о противодействии коррупции, обеспечивают реализацию и развитие федеральных актов на региональном, муниципальном и локальном (в части государственных и муниципальных организаций) уровнях.

С одной стороны, юридически это возможно на основе использования субъектами РФ полномочий по принятию правовых актов в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов государственной власти. На основе реализации этого права субъектами РФ принят широкий круг правовых актов в сфере противодействия коррупции (например, по вопросам предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, организации их официального опубликования, обращения в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения, сообщения о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и т. д.).

С другой стороны, субъекты РФ могут использовать право опережающего правового регулирования (далее – ОПР), то есть права осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. ОПР возможно при отсутствии содержательной регламентации соответствующих отношений на уровне федерального закона (абз. 3 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее – постановление № 5-п)). Такое законоположение в настоящее время закреплено в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). При этом предусмотрено, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с федеральным законом в течение трех месяцев.

Реализация права ОПР является обратной стороной регионального правотворчества, когда субъекты РФ «механически копируют федеральное законодательство» ^{[1, с. 10],[4, с. 24]} или осуществляют «дублирование актами субъектов РФ федеральных норм» ^{[5, с. 15],[15, с. 64]}.

Применительно к сфере противодействия коррупции также отмечается дублирование федеральных норм как распространенная ошибка регионального законодателя. Практика буквального воспроизведения в региональном законодательстве федеральных положений при отсутствии специфических региональных норм порочна. Воспроизведение федеральных норм без учета региональной специфики, а также объема и содержания компетенции региональных органов не является эффективным. Такое отклонение следует преодолевать, так как его наличие снижает эффективность правового регулирования ^{[19, с. 60],[20, с. 10]}.

Практика «опережающего» правотворчества субъектов РФ имеет как сторонников, так и критиков. К примеру, по мнению М.В. Степановой для стабильного развития российской правовой системы ситуация с «опережающим» законодательством субъектов РФ является нецелесообразной, ибо порождает коллизионность норм федеральных и региональных актов и не способствует упорядочению правоприменительной, в том числе судебной, практики ^{[18, с. 10]}. Мы придерживаемся иного подхода и приведем отдельные из заслуживающих внимания мнения. Л.В. Андриченко отмечает необходимость более широкого использования опережающего правотворчества субъектов РФ для обеспечения динамики развития законодательства ^{[2, с. 42]}. М.В. Залоило опережающее правотворчество субъектов РФ рассматривает как правовой эксперимент, когда на территории одного региона вводится правовое регулирование отношений, не регламентируемых федеральным законодательством, а также не урегулированных законодательством остальных субъектов РФ, что позволяет в дальнейшем при создании федеральных правовых норм или правовых норм иных субъектов РФ учесть положительный и (или) отрицательный опыт такого правового эксперимента ^{[4, с. 24]}. А.Р. Галоян отмечает, что субъект РФ не может, но и не должно ждать, пока федеральный законодатель обнаружит пробел в законодательстве и урегулирует его. В этом случае субъекты РФ следует понимать не как нарушителей федеральной законодательной гегемонии, а как «первых» в рамках развития общественных отношений, которые не стоят на месте, а постоянно развиваются. Правовая коррекция субъектами РФ неурегулированных вопросов позволит сформулировать наиболее общую и правильную норму права, что получит свое отражение в законодательстве и станет правилом для всех ^{[3, с. 40]}.

Последнее время следует отметить дефицит исследований практик ОПР в отдельных сферах регулирования, а также уменьшившийся научный интерес к изучению этого института. В рамках нашего исследования предлагается провести исследование практик ОПР субъектов РФ в сфере противодействия коррупции, учитывая следующие «точки отсчета».

1. Учитывая высокую централизацию регулирования на федеральном уровне, высказывается мысль, что правило об ОПР «практически не применяется в условиях действия централизованной модели федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Cубъекты РФ фактически имеют право лишь косметической корректировки» ^{[22, с. 50]}, субъекты РФ «оказались лишены возможности сколько-нибудь существенно регламентировать на законодательном уровне вопросы совместного с Российской Федерацией ведения» ^{[5, с. 14]}. В этой связи мы преследуем задачу рассмотреть вопрос о том, насколько субъекты РФ активно реализуют право ОПР в сфере противодействия коррупции, изучив примеры практик и оценить степень их востребованности.

2. Учитывая закрепление в Законе № 273-ФЗ принципа единой государственной политики в области противодействия коррупции (п. 1 ст. 7), необходимо выявить причины возникновения таких практик с точки зрения указанного принципа.

3. В юридической литературе традиционно в качестве одной из ключевых проблем, которая возникает вследствие реализации права ОПР, называется неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами РФ ^{[18, с. 10]}. Конституционный Суд РФ в постановлении № 5-п указывал, что право ОПР не дает автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом. Применительно к сфере противодействия коррупции Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко и А.М. Цирин отмечают появление «островков регионального законодательства», посредством которых субъекты РФ захватывают новые полномочия, лежащие вне сферы установленной для них компетенции ^{[19, с. 62]}. Предлагается оценить возможность возникновения коллизионности и пределов правового регулирования субъектов РФ в сфере противодействия коррупции.

4. ОПР, создаваемое субъектами РФ, рассчитано на предупреждение и преодоление коррупционных рисков. Вследствие этого важно определить какие качественные задачи решают практики ОПР в сфере противодействия коррупции. В этой связи нельзя не согласиться с мнением М.В. Степановой, что региональный нормативный правовой акт должен быть не столько дополнительным звеном в комплексном (общем) механизме отрасли, сколько частью механизма, позволяющего снять абстрактность норм федеральных законов, наполняя (развивая) их в соответствии с региональными особенностями. Свойство системности законодательства субъектов РФ в аспекте отраслевого строения означает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте РФ, но и его «встроенность», интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством ^{[18, с. 11]}.

Изучение практик ОПР на примере сферы противодействия коррупции интересно и тем, что еще до принятия на федеральном уровне Закона № 273-ФЗ, в 40 субъектах РФ были приняты региональные законы о противодействии коррупции. Такие законы принимались, начиная с 1994 г., а наибольшая часть законов принята в 2007 г. (16 законов) и в 2008 г. (18 законов). В субъектах РФ накоплен интересный опыт регулирования организационных мер по противодействию коррупции, который не в полной мере развит на федеральном уровне (например, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное просвещение и антикоррупционная пропаганда, анализ коррупционных рисков, поддержка общественных антикоррупционных инициатив и организация общественного контроля). Целью нашего исследования являются изучение практик ОПР по формированию антикоррупционных стандартов в отношении публичных должностных лиц. В целях исследования под антикоррупционными стандартами мы понимаем совокупность норм, устанавливающих систему ограничений, запретов, требований и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (далее – антикоррупционные ограничения), меры ответственности за их нарушение, а также механизмы обеспечения их применения (как ограничений, так и ответственности). В этой связи изучение практик ОПР субъектов РФ в сфере противодействия коррупции мы построим, основываясь на единстве материально-правового и процессуально-правового регулирования. Под публичными должностными лицами понимаются лица, в отношении которых законодательством о противодействии коррупции установлены антикоррупционные ограничения.

2. Регулирование субъектами РФ антикоррупционных ограничений в порядке ОПР

Ст. 12.5 Закона № 273-ФЗ предусматривает, что законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные, помимо предусмотренных федеральным законодательством, запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения.

Данная норма в юридической литературе получила от положительной ^{[10, с. 47]} до крайне негативной оценки как пример нормативного регулирования ограничения конституционных прав человека на региональном уровне ^{[9, с. 43]}. С.Е. Чанов, отмечая, что установление ограничений конституционных прав граждан законодательством субъектов РФ является недопустимым, в данном случае указывает, что ограничение конституционного права осуществляется как бы «с разрешения» федерального законодателя. Запреты, ограничения прав граждан РФ, связанные с замещением ими государственных должностей субъектов РФ, должны вводиться законодательными актами федерального уровня ^{[23, с. 44]}. По мнению М.В. Преснякова, установление дополнительных механизмов обернется проблемами для самих же государственных и муниципальных органов (в частности, кадровых служб), поэтому данная норма не получила дальнейшего развития в региональном законодательстве ^{[11, с. 38]}.

Учитывая внесенные в Конституцию России поправки, которыми установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы отнесено к ведению РФ (п. «т» ст. 71), уже поставлен обоснованный вопрос об исключении ст. 12.5 из Закона № 273-ФЗ ^[16].

2.1. Распространение требования о получении согласия в течение двух лет после прекращения полномочий лица, замещающего государственную (муниципальную) должность на постоянной основе, на замещение на условиях трудового договора должности и (или) выполнение работы (оказание услуг) на условиях гражданско-правового договора (договоров) в организации, если осуществление отдельных функций в отношении организации входили в должностные обязанности такого лица.

Ст. 12 Закона № 273-ФЗ, ст. 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ), ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) и ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 2.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) распространяют данные ограничения исключительно на лиц, замещавших должность государственной или муниципальной службы, а ст. 19.29 КоАП РФ устанавливает ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего.

В юридической литературе высказывалось предложение о возможности введения такого ограничения на региональном и муниципальном уровне в порядке опережающего регулирования ^{[17, с. 23]}.

В отдельных субъектах РФ такие практики реализованы. Примером служит закон Ставропольского края от 29.12.2006 № 98-кз «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ставропольского края».

Также данное предложение в качестве законодательного содержалось в проекте федерального закона № 262159-5 ^[12].

При отсутствии законодательного регулирования в Указе Президента РФ от 25.02.2011 № 233 (далее – Указ № 233) предусмотрено, что президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции рассматривает уведомления коммерческой или некоммерческой организации о заключении с гражданином трудового договора и (или) гражданско-правового договора на выполнение в такой организации работы (оказание такой организации услуг), если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в должностные (служебные) обязанности, исполняемые во время замещения государственной должности РФ, а основанием для проведения заседания президиума является поступившее в соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ и ст. 64.1 ТК РФ уведомление коммерческой или некоммерческой организации о заключении с трудового договора и (или) гражданско-правового договора (данные положения внесены Указом Президента РФ от 19.09.2017 № 431). Высшим должностным лицам субъектов РФ при разработке правовых актов, устанавливающих порядок рассмотрения комиссиями по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, рекомендовано руководствоваться Указом № 233 (п.п. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364).

Учитывая данные рекомендации (несмотря на отсутствие федерального законодательного регулирования) такие практики введены в отношении лиц, замещавших государственные должности субъектов РФ, в Республике Адыгея, Республике Алтай, Республике Коми, Республике Марий Эл, Республике Тыва, Удмуртской Республике, Краснодарском крае, Амурской, Владимирской, Калужской, Нижегородской, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Ростовской, Самарской, Смоленской, Челябинской областей, городе Севастополь. Вместе с тем юридически корректно урегулировать данные требования федеральным законом в рамках ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ.

2.2. Обязанность лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, уведомлять об обращении в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Для них в отличие от государственных и муниципальных служащих (ст. 9 Закона № 273-ФЗ) такая обязанность не предусмотрена. Такая обязанность, например, нормативно закреплена в законах субъектов РФ о статусе лиц, замещающих государственные должности, в Архангельской, Орловской, Саратовской областях, Ненецком автономном округе, Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, а также в иных актах субъектов РФ (например, Калининградской области, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов). Такими актами устанавливается порядок, сроки и форма подачи уведомления об обращении в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

В Архангельской области такая обязанность законодательно урегулирована и для лиц, замещающих муниципальные должности. При этом уведомление об обращении в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений лицом, замещающим муниципальную должность, подается Губернатору Архангельской области.

2.3. Распространение на работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, отдельных антикоррупционых ограничений.

Развитие таких практик обусловлено тем, что федеральными законами такие ограничения предусмотрены только для организаций, созданных РФ на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Это ст. ст. 12.2 и 12.4 Закона № 273-ФЗ (действуют с 3.12.2011), ст. ст. 349.1 (действует с 31.12.2010) и 349.2 (действует с 1.01.2013) ТК РФ, постановление Правительства РФ от 5.07.2013 № 568 (действует с 17.07.2013) и правовые акты федеральных органов государственной власти.

Т.Л. Козлов обоснованно обращает внимание на недосказанность и недостаточную определенность в вопросе организаций с государственным участием, работники которых также подпадают под действие антикоррупционных норм. Ничего не сказано о государственных учреждениях, создаваемых субъектами РФ, и муниципальных организациях. Коррупционные риски там тоже присутствуют. Логичным выглядит включение в антикоррупционное законодательство государственных и муниципальных учреждений, работники которых занимают коррупционноемкие должности либо осуществляют коррупционноемкую деятельность ^[6].

Законодательное распространение антикоррупционных ограничений на работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, предусмотрено абз. вторым п.п. «б» п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 29.06.2018 № 378 (далее – План на 2018 – 2020 годы). В рамках указанного поручения был разработан и Правительством РФ внесен проект федерального закона № 601000-7 ^[13], но после его отзыва 8.07.2020 сроки реализации данной задачи не определены.

В порядке ОПР такие практики созданы на региональном уровне. Например, это акты высших исполнительных органов государственной власти или высших должностных лиц субъектов РФ – Республики Крым, Пермского и Хабаровского краев, Московской, Ленинградской областей, Кемеровской области – Кузбасса, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, акты отдельных отраслевых исполнительных органов субъектов РФ – Алтайского края, Республики Коми, Краснодарского края и т.д. Примером служит указ Главы Республики Крым от 27.02.2015 № 54-У «О мерах по противодействию коррупции в Республике Крым», постановление Правительства Московской области от 14.03.2019 № 124/8 «О мерах по предупреждению коррупции в государственных учреждениях Московской области, государственных унитарных предприятиях Московской области, созданных для выполнения задач, поставленных перед центральными исполнительными органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области» и постановление Правительства Хабаровского края от 3.12.2020 № 521-пр «О мерах по противодействию коррупции в государственных учреждениях Хабаровского края, государственных унитарных предприятиях Хабаровского края» и т. д. В Московской области утверждены Антикоррупционные стандарты государственного учреждения (далее – ГУ), государственного унитарного предприятия (далее – ГУП), Примерное положение о предотвращении и урегулировании конфликта интересов. В Республике Крым действуют Типовое положение о предотвращении и урегулировании конфликта интересов в организациях, ГУ, ГУП, Типовое положение о комиссиях по обеспечению соблюдения лицами, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в организациях, ГУ, ГУП, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Предпосылкой введения таких практик служит то, что такие организации выполняют функции органов власти, используют бюджетные средства и публичную собственность и т. д. Анализ коррупционных правонарушений свидетельствует о их высоком уровне среди руководителей и работников государственных и муниципальных учреждений (фиктивное трудоустройство, подписание актов невыполненных работ, иные факты хищений и мошенничества, получение взяток и т.д.). А отсутствие таких практик создает парадоксальную ситуацию, когда, например, на территории одного населенного пункта есть федеральные и региональные учреждения в одной сфере (например, среднего профессионального образования или здравоохранения); в федеральном учреждении такие антикоррупционные стандарты реализуются, а в региональном – нет.

Помимо общих антикоррупционных стандартов, субъекты РФ вводят механизмы уведомления работодателя о фактах обращения в целях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений, предотвращении и урегулировании конфликта интересов, а также регулирования правил этики и служебного поведения работников. Субъекты РФ широко внедряют в своей правотворческой практике разработанные Минтрудом России Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции ^[7], например, вводя нормы о ежегодном декларировании конфликта интересов в механизме раскрытия конфликта интересов (с утверждением формы декларации о конфликте интересов) (например, Московская область, Алтайский и Хабаровский края, ХМАО - Югра).

Регулирование иных антикоррупционных инструментов (контроль имущественного положения – предоставление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, контроль за соответствием расходов, запреты на подарки и т.д.) однозначно означало бы вмешательство в полномочия РФ.

Рассматриваемая практика требует серьезного осмысления. С одной стороны, ст. 13.3 Закона № 273-ФЗ устанавливает обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции. Субъекты РФ при отсутствии федерального правового регулирования создают нормы, устанавливающие механизм реализации данной обязанности организации, который затрагивает как руководителей, так и работников организаций. С другой стороны, ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов власти относит правовое регулирование труда отдельных категорий работников. Органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов власти.

Также дискуссионным является вопрос о возможности увольнения работника регионального или муниципального учреждения, предприятия в связи с непринятием мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, хотя такая практика в настоящее время уже имеется.

Приведенные обстоятельства еще больше актуализируют задачу урегулировать данные требования федеральным законом.

2.4. План на 2018 – 2020 годы предусматривал поручения руководителям федеральных государственных органов, высшим должностным лицам субъектов РФ и руководителям органов местного самоуправления обеспечить кадровую работу по актуализации сведений, содержащихся в анкетах, представляемых при назначении на указанные должности государственной и муниципальной службы и поступлении на такую службу, об их родственниках и свойственниках в целях выявления возможного конфликта интересов (п.п. «б» п. 12, п.п. «б» п. 13, п.п. «б» п. 14). Эти поручения соотносятся с поручением рассмотреть вопрос о целесообразности законодательного установления дополнительных мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов (п. 5).

Выполняя данное получение, на региональном и муниципальном уровне были разработаны формы для актуализации сведений о родственниках и свойственниках служащего, содержащихся в анкете, представленной при назначении на должность и прохождении службы, а в отдельных из субъектах РФ они утверждены правовыми актами (например, приказ Министерство экономического развития республики Северная Осетия-Алания от 12.03.2020 № 13 «Об актуализации сведений о родственниках и свойственниках государственного служащего, содержащихся в анкете, представленной при назначении на должность и прохождении госслужбы»).

Вместе с тем данные нормы также подлежат включению в федеральные законы, так как служащий обязан представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи (п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ и п. 8 ч. 1 ст. 12 Закона № 25-ФЗ). С точки зрения повышения мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов введение такой обязанности представляется крайне актуальным.

3. Регулирование мер ответственности за совершение коррупционных правонарушений

3.1. Применение взыскания в виде замечания к муниципальному служащему при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения. Аналогичное положение в настоящее время предусмотрено в Законе № 79-ФЗ (ч. 3.1 ст. 59.3) (введено с 1.01.2015 Федеральным законом от 22.12.2014 № 431-ФЗ). Однако аналогичное положение не внесено в Закон № 25-ФЗ, что позволило отдельным субъектам РФ закрепить данное законоположение своими законами. Таким примером служат законы (кодексы) о муниципальной службе Удмуртской Республики, Камчатского края, Вологодской, Костромской, Липецкой, Пензенской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской областей и Чукотского автономного округа, а в Карачаево-Черкесской Республике такое положение предусмотрено в отношении лица, замещающего муниципальную должность или должность главы местной администрации по контракту.

3.2. Введение дифференцированных мер ответственности к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ.

Данный вопрос актуален в связи с тем, что ч. 1 ст. 13.1 Закона № 273-ФЗ предусматривает в качестве меры ответственности за совершение коррупционных нарушений только увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, в связи с утратой доверия. В основе применения данной санкции пять видов коррупционных правонарушений. Среди них, например, непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, представление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах и т. д.

Однако увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия применяется с учетом ряда обстоятельств: характер коррупционного правонарушения, его тяжесть и обстоятельства, при которых оно совершено; соблюдение антикоррупционных ограничений; предшествующие результаты исполнения обязанностей. Данные нормы закреплены для государственных гражданских и муниципальных служащих (ч. 2 ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ и ч. 4 ст. 27.1 Закона № 25-ФЗ). Применение данных обстоятельств раскрыто в критериях привлечения к ответственности служащих за совершение коррупционных правонарушений, определенных Минтрудом России (письмо от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения»). Данные обстоятельства устанавливаются, в том числе при решении вопроса о неприменении меры ответственности как увольнение служащего в связи с утратой доверия (например, ч. 1 ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ и ч. 2.3 ст. 14.1, ч. 5 ст. 15, ст. 27.1 Закона № 25-ФЗ).

На федеральном уровне предусмотрено применение дифференцированных мер ответственности для глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации (в качестве альтернативы досрочному прекращению полномочий санкций может быть применено предупреждение) (ч. 7.3.1 ст. 40 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), введенная Федеральным законом от 26.07.2019 № 228-ФЗ с 26.07.2019).

Рассматриваемые практики, например, предусмотрены законами о статусе лиц, замещающих государственные должности Архангельской, Новосибирской областей и Еврейской автономной области. Указанные законы предусматривают взыскания за коррупционные правонарушения (замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от должности в связи с утратой доверия), а также порядок, условия и сроки их применения.

3.2. Применение дифференцированных мер ответственности к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Такие практики, например, предусмотрены в законах о статусе депутатов региональных парламентов Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия-Алания, Республики Бурятия, Карачаево-Черкесской Республики, Рязанской области. Их введение обусловлено тем, что федеральные законы № 273-ФЗ и № 184-ФЗ за совершение коррупционных правонарушений предусматривают только досрочное прекращение депутатских полномочий.

Ч. 7.3.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает возможность применения дифференцированных мер ответственности в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований как лиц, замещающих муниципальные должности, в случае представления недостоверных или неполных сведений о доходах, если искажение этих сведений является несущественным. Мерами ответственности являются: 1) предупреждение; 2) освобождение от должности с лишением права занимать должности до прекращения срока полномочий; 3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий; 4) запрет занимать должности до прекращения срока полномочий; 5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока полномочий.

Помимо муниципального уровня данный подход применятся к сенаторам РФ и депутатам Государственной Думы, к которым в случае нарушения ими антикоррупционных ограничений может быть применено: предупреждение; освобождение от должности в Совете Федерации, Государственной Думе, за исключением должности члена комитета Совета Федерации (Государственной Думы), без прекращения полномочий сенатора РФ или депутата Государственной Думы с лишением права занимать должности до прекращения срока их полномочий (ч. 1 ст. 10.1 Федерального закона от 8.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», введенная Федеральным законом от 27.12.2018 № 561-ФЗ). При этом в данном регулировании отсутствуют недостатки, имеющиеся для муниципальных депутатов, так как меры ответственности не ограничены только случаем предоставления недостоверных и неполных сведений о доходах.

Вопрос о применении такой практики к региональным депутатам также ставился (проект федерального закона № 834380-7, отклонен 13.05.2020 ^[14]).

При регулировании законами субъектов РФ о статусе депутата предусматривается, за какие коррупционные правонарушения вводится ответственность, виды мер ответственности и порядок принятия решения о применении мер ответственности. При этом правовое регулирование не является единообразным. В Республике Ингушетии, Республике Бурятия, Карачаево-Черкесской Республики предусмотрены две меры ответственности (предупреждение, освобождение от должности без прекращения полномочий депутата с лишением права занимать должности), а в Республики Северная Осетия-Алания и Рязанской области пять мер ответственности (предупреждение; освобождение от должности с лишением права занимать должности до прекращения срока его полномочий; освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий; запрет занимать должности до прекращения срока его полномочий; запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий). В Рязанской области такие меры ответственности предусмотрены только в случае представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах. Также не во всех указанных субъектах РФ предусмотрено обязательное опубликование на официальном сайте информации о применении к депутату меры ответственности (таких норм нет в Рязанской области, Республике Северная Осетия-Алания). Такая обязанность предусмотрена в Республике Ингушетия, Республике Бурятия, Карачаево-Черкесской Республики, Рязанской области.

4. Процедурные вопросы исполнения антикоррупционных ограничений и проведения антикоррупционных проверок

4.1. Процедуры осуществления антикоррупционных проверок (в части соблюдения антикоррупционных ограничений), подготовки мотивированных заключений и принятия решений по заявлениям, уведомлениям, ходатайствам, связанным с исполнением антикоррупционных ограничений, в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также глав местных администраций, назначаемых на должность по контракту.

Федеральное правовое регулирование в отношении указанной категории публичных должностных лиц не является полным. В соответствии с концепцией Федерального закона от 3.04.2017 № 64-ФЗ законотворческие и исполнительно-распорядительные полномочия в сфере организации предоставления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, проведения проверки их достоверности и полноты переданы органам государственной власти субъектов РФ. Граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, должности главы местной администрации, и лица, их замещающие, представляют сведения о доходах высшему должностному лицу субъекта РФ, а проверка достоверности и полноты сведений о доходах проводится по решению высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Федеральным законом от 16.12.2019 № 432-ФЗ предусмотрено, что лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, имеет право на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организации с предварительным уведомлением об этом высшего должностного лица субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

В Методических рекомендациях по отдельным вопросам организации антикоррупционной работы в субъектах РФ и муниципальных образованиях в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих ^[8], разработанных Минтрудом России, указано, что федеральным законодательством не определен порядок сообщения о возникновении личной заинтересованности указанной категорией лиц. Субъектам РФ рекомендуется утвердить порядок сообщения о возникновении личной заинтересованности лицами, замещающими муниципальные должности.

На региональном уровне складывается законотворческая практика, когда лица, замещающие муниципальные должности, подают уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов высшему должностному лицу субъекта РФ, а законом субъекта РФ регулируется подготовка мотивированных заключений и проведение антикоррупционных проверок.

Такая практика, например, имеется в законах Архангельской, Липецкой, Московской областей, Пермского края и Ямало-Ненецкого автономного округа, хотя предмет правового регулирования таких законов субъектов РФ очень различен.

Несмотря на это во многих муниципальных образованиях данные отношения по-прежнему является предметом муниципального правового регулирования либо вообще не урегулированы, что также актуализирует решение этой задачи комплексно на федеральном уровне.

4.2. Антикоррупционные проверки в отношении руководителей государственных учреждений субъектов РФ.

Правила проверки достоверности и полноты сведений о доходах, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.03.2013 № 207) очень фрагментарны по сравнению со стандартами, определенными указами Президента РФ в отношении государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности РФ. Они не содержат механизма направления при проведении проверок запросов в кредитные организации, налоговые органы, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и операторам информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов. Нет унифицированного порядка проведения проверок соблюдения руководителями федеральных государственных учреждений иных антикоррупционных ограничений, создания комиссий по конфликту интересов. При этом субъектам РФ рекомендовано руководствоваться указанными Правилами.

Стандарты, определенные указами Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и № 1066, внедряются в нормы о таких антикоррупционных проверках в отдельных субъектах РФ, выходя за пределы указанных Правил. Примером служит постановление Правительства Архангельской области от 9.04.2013 № 153-пп «Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей государственных учреждений Архангельской области, и лицами, замещающими эти должности, применения к ним дисциплинарных взысканий за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством РФ о противодействии коррупции», также отчасти постановление Правительства Пермского края от 26.04.2013 № 348-п.

Выводы по итогам исследования

Формат статьи не позволяет дать анализ всех примеров практик ОПР субъектов РФ в сфере противодействия коррупции. Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы и предложения.

1. Осуществление субъектами РФ ОПР направлено на унификацию антикоррупционного регулирования на региональном и муниципальном уровне и заполнение пробелов, обусловленных непоследовательностью (неполнотой) федерального правового регулирования.

Субъекты РФ, руководствуясь принципом единой государственной политики в области противодействия коррупции (п. 1 ст. 7 Закона № 273-ФЗ), завершают систему антикоррупционного регулирования, что подчеркивает его незавершенность. При этом такое регулирование соответствует требованиям согласованности, взаимосвязанности, интегрированности и соподчиненности с федеральным законодательством.

Несмотря на необходимость решения качественных задач в сфере противодействия коррупции субъекты РФ очень консервативно используют право ОПР, что обуславливает необходимость решения данных вопросов на федеральном уровне.

2. Несмотря на требование унификации антикоррупционых ограничений, закрепленное законодательством о противодействия коррупции (п.п. 5 и 6 ст. 7 Закона № 273-ФЗ, п.п. «т» п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460), оно последовательно не реализовано на федеральном уровне как в части материально-правовых, так и процессуально-правовых отношений в сфере ПК.

При определении пределов правового регулирования субъектов РФ следует исходить из того, что введение антикоррупционных ограничений и мер ответственности за их нарушение (неисполнение), должно устанавливаться только федеральными законами.

Предлагается исключить ст. 12.5 Закона № 273-ФЗ и одновременно провести ревизию антикоррупционного законодательства, комплексно урегулировав федеральными законами антикоррупционные ограничения, механизмы их исполнения и меры ответственности за их нарушение (неисполнение). Такой подход в полной мере будет соответствовать внесенным в Конституцию России поправкам, которыми установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы отнесено к ведению РФ (п. «т» ст. 71).

3. Рассмотренные в статье региональные антикоррупционные практики (в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, работников государственных и муниципальных учреждений) заслуживают отражения в федеральных законах.