Settlement of the conflict in the Southeast of Ukraine: contradictions in terminological approaches

Krivov Sergei Valer'evich PhD in History Associate Professor, Department of Political Science, Lobachevsky Nizhny Novgorod State University Senior Researcher of the International Interdisciplinary Laboratory "Study of World and Regional Socio-Political Processes" of the Nizhny Novgorod State Linguistic University named after N.A. Dobrolyubov 603000, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Gagarina, 23, of. 307 skrivov@rambler.ru Other publications by this author     Baranova Tat'yana Vladimirovna Assistant, the department of Political Science, Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603005, Russia, Nizhny Novgorod, Ulyanova str., 1, office 307 sky-ellize@yandex.ru Other publications by this author     Grekhneva Larisa Vsevolodovna PhD in Philology Docent, the department of Russian Language Teachning Technique in Other Linguistic Environment, National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603005, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Bol'shaya Pokrovskaya, 37 larissag@yandex.ru Other publications by this author

Starkin Sergey Valer'evich Doctor of Politics Professor, the department of Political Science, Institute of International Relations and World History of Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod; Leading Scientific Associate, International Interdisciplinary Laboratory "Study of Global and Regional Socio-Political Processes", N. A. Dobrolyubov State Linguistic University of Nizhny Novgorod 603000, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 1, kab. 307 starkinserge@mail.ru Other publications by this author

1. Введение

В ноябре 2013 г. бывший президент Украины В. Янукович отказался подписать Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, что спровоцировало так называемый Евромайдан или Революцию достоинства. 21 февраля 2014 г. при участии Германии, Франции и Польши, а также в присутствии российского посла,были подписаны так называемыеКиевские соглашенияосозданиипереходного правительства национального единства, о конституционной реформе и досрочных президентских выборах в конце 2014г. Однако они были отвергнуты радикальной оппозицией, а В. Януковичпосле отстранения от власти вынужден был бежать из страны. Протесты быстро перекинулись на другие города, поляризовав украинское общество и разделив его на сторонников и противников Евромайдана.

На фоне кризиса государственной власти Украина столкнулась с проблемой территориальной целостности в отношении Крымского полуострова, а на юго-востоке страны вспыхнул ожесточенный конфликт, с самого начала проявившийся на четырёхразных уровнях. Во-первых, речь идёт ововлечениив конфликт России, варьирующемся, по оценкам экспертов, от «эффективного» до «полного контроля» над конфликтом. Во-вторых, возниклопротивоборство между донбасскими элитами и новой киевской властью из-за требований большего местного самоуправления. В-третьих, стало более очевидным противостояние между различными региональными элитными группировками, например, «донецкими» и «днепропетровскими», создавшими и финансирующими ряд военизированных формирований. Наконец, конфликт охватил массы сторонников Евромайдана и их оппонентов (Антимайдан), обычно русскоговорящих жителей Восточной Украины, рассматривающихсобытия в Киевекак незаконный государственный переворот^[1].

В современной исследовательской литературе большое внимание уделяется проблеме интернационализации конфликтов, переговорного процесса и мирных соглашений, а также вовлечениюв них государственных и негосударственных акторов. Такие соглашения представляют собой взаимодействие между внутренними, региональными и международными субъектами, а также между нормами законодательства и политическими интересами. Государственные и негосударственные субъекты могут создавать политико-правовые документы гибридного характера, избегающие четкого бинарного противопоставления международных и внутренних, «правовых» и «неправовых», т.е. юридически обязательных или необязательных договоренностей ^{[2, p.209–216]}. Они также могут включать переходные конституции и другие подобного рода узаконения, а стороны конфликтов и другие субъекты, участвующие в переговорах и в реализации соглашений, часто рассматривают их как возможность пересмотреть внутренний политический порядок других государств ^[3]. При этом внешние субъекты в последнее время все активнее участвуют в этих процессахи далеко не всегда выступают в качестве беспристрастных посредников (медиаторов) в традиционном смысле, а зачастую являются активно действующей третьей стороной ^{[4, p.175–195]}. В этой связи достаточно актуальным становится вопрос о применимости традиционного терминологического и понятийного аппарата к новым политическим реалиям.

Целью статьи является рассмотрение реализации Минских соглашений как интернационализированного процесса переговоров и имплементации достигнутых соглашений в контексте выработки и применения подходящего терминологического аппарата, а также столкновения различных подходов к определению природы и характера конфликта на юго-востоке Украины на уровне политической и нормативной риторики. Актуальной в этой связи является концепция формализованной политическойне урегулированности, в рамках которой мирные соглашения могут выступать в качестве политических и правовых институтов, которые, скорее, «содержат, чем разрешают конфликт» и, как правило, являются временными или переходными. На практике они часто приводят к прочным политическим конфигурациям, оставляя наиболее фундаментальные несовместимые проблемы конфликтующих сторон нерешенными, а мирный процесс в подвешенном состоянии ^{[5, p.583]}.

2.Хронология переговоров и имплементации Минских соглашений

17 апреля 2014 г.в Женеве состоялась первая встреча по мирному урегулированию украинского конфликта, на которой была провозглашена необходимость «инклюзивного, прозрачного и подотчетного конституционного процесса в Украине с немедленным установлением более широкого национального диалога с охватом всех регионов и политических групп» ^[6]. В июне 2014 г. эти пункты также были включены в Односторонний мирный план президента П. Порошенко, а затем в Минские соглашения (первое и второе). 6 июня 2014 г. во Франции встретились лидеры Германии, России, Украины и Франции, создав так называемый Нормандский формат, придавший переговорам интернационализированное измерение.

Первое Минское соглашение в сентябре 2014 г., во многом напоминающее 15 пунктов Одностороннего мирного плана, было согласовано под эгидой Нормандского формата, а 5 сентября 2014 г. его подписали члены Трехсторонней контактной группы (ТКГ) в составе Х. Тальявини от ОБСЕ, бывшего президента Украины Л. Кучмы, посла России на Украине М. Зурабова и представителей Донецкой (ДНР) и Луганской (ЛНР) народных республик – А.Захарченко и И.Плотницкого. При этом на Украине сразу же была оспорена легитимность Л. Кучмы как представителя страны на переговорах и имеющего право подписывать от её имени соглашения, а со стороны народных республик он характеризовался как «не наделённый никакими властными полномочиями и не несущий никакой ответственности за принимаемые решения» ^[7]. Фактически Киев не согласился с тем, что представители ДНР и ЛНР выступают в качестве подписывающих «сторон» Минских соглашений, что подчеркивает украинский подход к конфликту и его интерпретацию как международного вооруженного конфликта между Украиной и Россией, а не как внутреннего вооруженного конфликта с «сепаратистскими» силами ДНР и ЛНР.

В соглашении изложена дорожная карта мирного урегулирования, состоящая из 12 пунктов,включая немедленное прекращение огня между воюющими сторонами, договоренности об освобождении пленных и положения об амнистии. В формулировках данного соглашения использовалась риторика политического урегулирования с упоминанием "инклюзивного национального диалога". В нём говорилось о досрочных местных выборах в Донецкой и Луганской областях, а также указывались подробности, касающиеся разделения власти между правительством в Киеве и конфликтующими регионами за счёт большей децентрализации. По сравнению с Односторонним мирным планом в более обязательной форме предусматривалось создание местных структур самоуправления в Донецке и Луганске в соответствии с «Украинским законом об особом статусе», что должно было подчеркнуть готовность Украины принять внутренние законодательные меры для эффективного выполнения соглашений.

Однако, cтолкнувшись с нарушениями режима прекращения огня, участники ТКГне достигли взаимопонимания по поводу механизмов контроля, а задача мониторинга была делегирована ОБСЕ. Между тем, 19 сентября 2014 г. подписывается «Соглашение об осуществлении», разработанное специально для осуществления режима прекращения огня. Более того, прекращение огня при одновременной реализации спорной последовательности других мер Минских соглашений, т.е. децентрализации вместе с принятием «Закона о временном статусе местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также необходимости внесения изменений в конституцию Украины, стало серьезным препятствием на пути их реализации. В ноябре 2014 г. на непризнанных территориях были проведены местные выборы, а Председатель ОБСЕ Д.Буркхальтер объявил их несанкционированными и «противоречащими букве и духу Минского протокола» ^[8].

Вследствие эскалации вооруженного конфликта с конца 2014 г. члены ТКГ встретились, с участием представителей ДНР и ЛНР,31 января 2015 г. для урегулирования споров о толковании и выполнении Минских соглашений. Представители народных республик настаивали на изменении как их содержательной стороны, так и процедуры выполнения ^[9]. В итоге сторонам не удалось достичь консенсуса, а к началу февраля 2015 г. ситуация в Восточной Украине стала еще более тревожной. В результате Нормандская группа и ТКГ 11 февраля 2015 г. собрались на встречу в Минске для переговоров об обновленном формализованном политическом урегулировании на востоке Украины. По словам президента России В. Путина, отказ Украины напрямую разговаривать с представителями ДНР и ЛНР еще больше осложнил переговоры.

В конце концов была достигнута договоренность. Несмотря на то, что переговоры вели политические лидеры четырех стран в рамках нормандского формата, само соглашение (Минск-2)было подписано 12 февраля 2015 г. членами ТКГ. Вновь, как и при первом Минском соглашении, представители ДНР и ЛНР подписали его без указаний на их де-юре государственную должность, а следовательно, на их де-факто политический мандат. Поэтому критики соглашений рассматривают их как «частных субъектов», а не как полноправные стороны конфликта, Минских соглашений и процесса. Также и полномочия Л. Кучмы на переговоры и подписание соглашения от Украины оспаривается многими украинскими политиками, поскольку «частное лицо не уполномочено выполнять какие-либо обязательства от имени украинского государства» ^[10]. Таким образом, члены Нормандской четверки, не подписав Минское соглашение непосредственно в качестве внешних действующих лиц, «третьих сторон» или «гарантов», в конечном итоге, делегировали это право ТКГ. Тем самым они не последовали существующей практике участия третьих сторон в мирном урегулировании, как, например, в Дейтонском соглашении 1995 г. по Боснии и Герцеговине или Парижском соглашении по Камбодже, что сделало политико-правовой статус Минских соглашений в сравнении с ними более неоднозначным.

С точки зрения содержания в 13 пунктах Соглашения «Минск-2» прописаны договоренности, относящиеся к Минскому соглашению 2014 г., а также к Меморандуму о его осуществлении. В Соглашении предусматривается немедленный вывод войск сторонами и немедленное начало «диалога о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством». Оно также устанавливает 30-дневный срок для того, чтобы украинский парламент уточнил район, который будет подпадать под особый режим в соответствии с «Законом Украины о временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и Меморандумом об осуществлении ^[11]. Кроме того, Соглашение предусматривает проведение местных выборов в соответствии с международными стандартами, а также их обсуждение и согласование «с представителями ДНР и ЛНР» в рамках встреч ТКГ по выполнению Минских соглашений.

В целом, включение в текст нового договора положений и процедурных аспектов ранее «неудачных» соглашений подчеркивает его неопределенность, а спорный статус подписывающих его лиц открывает возможности для различных толкований по поводу взаимных обязательств.

3. От провала децентрализации до Закона о деоккупации

В Соглашении говорится о «конституционной реформе на Украине с вступлением в силу новой Конституции до конца 2015 года», изменения в которой должны предусматривать: «децентрализацию…, а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей…». Действительно, с момента обретения страной независимости в 1991 году децентрализация стала ключевой частью политико-правового дискурса на Украине, имея серьёзные последствия для её общей внутренней политики ^[12]. С началом вооруженного конфликта на юго-востоке международные субъекты рассматривают её как ключевой аспект политического урегулирования и мирного процесса. В течение 2015 г. к проекту соответствующих конституционных изменений было добавлено законодательство о местном самоуправлении в восточных регионах Украины ^[13]. Поправки, уже одобренные Конституционным судом Украины, были приняты Верховной Радой в первом чтении 31 августа 2015 г. ^[14]. Однако проведение реформы приостановилось, когда у здания парламента вспыхнули насильственные протесты против «уступок для конфликтующего сепаратистского региона», а в результате взрыва гранаты погибли четыре человека ^[15]. Эта вспышка насилия в столице Украины продемонстрировала отсутствие политического консенсуса по поводу урегулирования конфликта на юго-востоке Украине, а также показала, что в украинской политической риторике понятие децентрализации становится синонимом поражения или, по крайней мере, недопустимой уступкой. Фактически любые попытки урегулирования насильственного конфликта на юго-востоке Украины с помощью мер по децентрализации и конституционным изменениям были принесены в жертву политической стабильности в центре государства.

В результате украинские власти изменили тактику и политическую риторику. Весной 2018 г. усиление международного внимания к событиям на востоке Украины подтолкнуло президента и премьер-министра признать необходимость продолжения реформ, направленных на децентрализацию. При этом они подчеркнули, что децентрализация Украины, включая статус её восточных регионов, будет частью конституционной реформы и внутреннего законотворчества, а не Минских соглашений ^[16]. Такая «оговорка» становится ещё более важной в контексте принятия «Закона об особенностях государственной политики по обеспечению суверенитета над временно оккупированными территориями Донецкой и Луганской областей» 18 января 2018 г., также называемого Законом о деоккупации и реинтеграции,а также введения военного положения в ноябре 2018 г.вслед за инцидентом в Керченском проливе ^[17].Обе меры предусматривали чрезвычайное положение в восточных регионах Украины и делегировали расширенные властные полномочия президентской администрации и исполнительной ветви власти Украины, что прямо не касается содержания Минских соглашений.

При этом украинские и международные наблюдатели рассматривают Закон о деоккупации и реинтеграции как скрытое противоречие (коллизию) с содержательной и процедурной стороной Минского пакета. Закон объявляет Россию агрессором в отношении территориальной целостности Украины и «оккупационным государством», а также характеризует ДНР и ЛНР как «российские оккупационные администрации» ^[18]. Фактически Украина вводит и развивает характеристики и терминологию в духе предложенных американскими исследователями Э. Данн и М. Бобик риторических оборотов «оккупация без оккупации» и «война без войны» со стороны России ^[19]. Формулировки закона также добавляют противоречащие друг другу понятия и категории, не соответствующие общепринятым понятиям международного права "международных" и "немеждународных (внутригосударственных)" вооруженных конфликтов: «законы оккупации» и «осуществление эффективного и/или общего контроля над территорией и вооруженными группами, действующими на этой территории» ^[20]. Таким образом, эти внутренние законодательные акты, используя и адаптируя язык международного права и политики, вводят дополнительные смыслы и толкования, противоречащие Минским соглашениям, и тем самым создают препятствия для их осуществления ^{[21, 22, 23]}.

4. Дело «Украина против России» в Международном суде ООН

Дополнением к политическим проблемам, связанным со статусом и выполнением Минских соглашений, стала «игра в юридические термины»в ходе судебных процедур в различных международных судах. Фактически на повестку дня был вынесен вопрос о том, могут ли мирные соглашения осуществляться совместно сторонами, которые прямо и косвенно обвиняют друг друга в том, что они действуют недобросовестно и даже являются нарушителями международного права.

17 января 2017 г. Украина подала иск в Международный суд ООН на РФ, что было ожидаемо со стороны большинства наблюдателей, проводивших параллели с аналогичным иском Грузии в отношении Россиипо поводу событий 2008 г. Украина обвиняла Россию в нарушении Международной конвенции о запрещении всех форм расовой дискриминации, указывая на ситуацию с крымскими татарами после событий марта 2014 г. Кроме того, были добавлены обвинения в нарушении Россией Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма из-за поддержки ею тех сил в зоне конфликта, которые Украина рассматривает в качестве террористических.

Такая правовая основа для спора была выбрана потому, что обе конвенции были ратифицированы Россией, а Украина выбрала их в качестве предметной основы для своего иска в Международный Суд. Это также подчеркивает, что украинская сторона рассматривает события в своих восточных регионах как международный вооруженный конфликт с Россией, а не как внутригосударственный, вооруженный конфликт с сепаратистскими вооруженными группировками. Кроме того, обвинения Украины в том, что Россия нарушила Конвенцию о финансировании терроризма, фактически ставят вопрос о «представителях» ДНР и ЛНР как участниках террористических группировок, поддерживаемых Россией. В таком случае это направлено на получение формальной легитимации официально используемого Украиной термина «террористический», например, в контексте «антитеррористической операции (АТО)» в противовес западному понятию «пророссийские сепаратисты».

Это дело все еще находится на рассмотрении Международного Суда, однако уже в предварительных решениях, принятых им в апреле 2017 года, прослеживается общее понимание и определение ситуации. Ссылаясь на Минские соглашения по данному делу, Международный суд сделал упор на то, что: «… Совет Безопасности в своей резолюции 2202 (2015) одобрил «Пакет мер» по выполнению Минских соглашений, принятый и подписанный в Минске 12 февраля 2015 года представителями ОБСЕ, Украины и Российской Федерации, а также представителями «отдельных районов Донецкой и Луганской областей» и одобренный Президентом Российской Федерации, Президентом Украины, Президентом Французской Республики и Канцлером Федеральной Республики Германия. Суд ожидает, что Стороны на основе индивидуальных и совместных усилий будут работать над полной реализацией этого «пакета мер» в целях достижения мирного урегулирования конфликта в восточных регионах Украины^[24]. Тем самым Суд подчеркнул интернационализированный аспект осуществления второго Минского соглашения, сославшись на одобрение Совбезом ООН Соглашения и подчеркнув необходимость его соблюдения и осуществления всеми сторонами. В то же время суд избежал каких-либо четких заявлений о политико-правовом характере обязательств, которые Минские соглашения налагали бы на свои государственные и негосударственные стороны, а значит, и о статусе и обязанностях различных сторон, к которым Суд обращался непосредственно. Следует отметить, что подобная риторическая и содержательная двусмысленность соответствует предыдущим решениям Международного Суда по сложным интернационализированным и легализованным мирным соглашениям, касающимся урегулирования сложных конфликтов между государственными и негосударственными сторонами ^[25].

При этом российская сторона в ходе публичных слушаний указала, что «Минские соглашения неоднократно называются международными субъектами единственным неоспоримым решением конфликта», в то время как Украина упорно избегала их упоминания в своих заявлениях, пытаясь «клеймить» представителей ДНР и ЛНР как «террористов», несмотря на то, что они подписали соглашения и являются частью ТКГ. Также Россия обратилась к суду с просьбой воздержаться от любого вмешательства в политические переговоры и процесс урегулирования на основе Минских соглашений, например, путем принятия существенных или процедурно противоречивых правовых мер. Это, по её мнению, может затруднить выполнение Минского пакета и ввести непреднамеренные политические ограничения на продолжение международного диалога и мирного процесса в Украине ^[26].

При этом Украина указывала, что «исторически довольно часто» государства ведут переговоры с «террористическими группировками» для достижения мирных соглашений, ссылаясь на пример переговоров Колумбии с Революционными вооруженными силами Колумбии – Народной армией (FARC). Однако Украина подчеркнула, что в ее видении ДНР и ЛНР не имеют статуса официальных участников переговоровв рамках Минских соглашений и их реализации. По мнению Украины, именно юридическая процедура в Международном Суде, наряду с решением Международного Суда о предварительных мерах, может «привести Россию в соответствие со своими минскими обязательствами». Наконец, Украина подчеркнула, что политические аспекты переговоров и выполнения Минских соглашений не будут и не должны препятствовать юрисдикции Международного Суда в отношении правовых споров между сторонами, которые одновременно участвуют в диалоге и процессе политического урегулирования ^[27].

5. Заключение

Таким образом, следует согласиться с характеристикой конфликта на юго-востоке Украины как формализованной политической неурегулированности. С политической и юридической точек зрения соглашения о его урегулировании демонстрируют типичные примеры вызовов и проблем, которые возникают в ходе переговоров и имплементации интернационализированных мирных соглашений периода после Холодной войны. Отказ одной из сторон, как правило, государства, территориальная целостность которого оспаривается негосударственной стороной, встретиться с другой стороной непосредственно в ходе мирных переговоров является типичным осложнением переговорных процессов. Прямые переговоры, т.е. встречи, на которых участники переговоров входят в зрительный контакт, могут быть истолкованы как акты неявного признания негосударственных сторон, их представителей, а также их соответствующих претензий. Такие различные точки зрения на мандат, подотчетность, ответственность и статус «прямых» и «третьих» сторон в ходе переговоров и осуществления мирных соглашений являются типичными противоречиями. Фактически на протяжении всего периода проработки, подписания и осуществления соглашений столкновение интересов сместилось в сторону толкования и интерпретации терминологии. Заявления законных представителей Украины и России прямо или косвенно касались разногласий по поводу политических аспектов и статуса современных соглашений о мире и прекращении огня, прямо или косвенно указывая, в частности, на оспариваемую законность, авторитет и ответственность сторон соглашений. Россия и Украина расходятся во мнениях как относительно характера конфликта, так и относительно статуса сторон Минского процесса. В то время как Украина считает Россию прямой конфликтной стороной, которая несет ответственность за выполнение Минского пакета, Россия неявно позиционирует конфликт на востоке Украины как внутренний вооруженный конфликт, обозначает статус «представителей» ЛНР и ДНР как участников мирных соглашений, а свою роль определяет как роль посредника и международного переговорщика. Несмотря на взаимные претензии участников переговорного процесса в связи с несоблюдением договорённостей и продолжающимся насилием,пакет Минских соглашений по-прежнему является ключевой политико-правовой основой для управления конфликтом в восточных регионах Украины. На следующих этапах Украина и Россия, предположительно, продолжат взаимодействие в рамках международных судебных инстанций, опираясь и ссылаясь на Минские соглашения.