About the specifics of organizing and conducting elections during the COVID-19 pandemic (some questions)

Chekharina Valentina Ivanovna PhD in Law Senior Scientific Associate, the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 chekharina@mail.ru

Пандемия коронавируса (COVID-19) создает серьезные проблемы для демократических ценностей во всем мире. Это особенно очевидно в отношении проведения выборов. Пандемия COVID-19 широко продемонстрировала государствам трудности, связанные с проведением выборов в экстремальных обстоятельствах. В то же время пандемия COVID-19 продемонстрировала способность органов публичной власти противостоять чрезвычайной ситуации и одновременно обнажила проблемы проведения и организации выборов во многих государствах. Международным правом и международно-правовыми стандартами предусмотрены важные положения, гарантирующие проведение демократических выборов в государствах. В статье 21(3) Всеобщей декларации прав человека 1948 г. ^[1] закрепляется, что государства должны проводить регулярные периодические выборы. Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств ^[2] и др. международные документы устанавливают общие стандарты для выборов, которые также должны проводиться в соответствии с действующим конституционным и избирательным законодательством конкретного государства.

Демократические и справедливые выборы диктуют необходимость их проведения с разумной периодичностью в условиях состязательности и открытости, что, в свою очередь, обязывает государство гарантировать избирательные права граждан так, чтобы это не допускало необоснованного их отстранения от участия в выборах публичных органов и искажения результатов электорального волеизъявления. ^{[3, c.96-97]}. В интересах обеспечения прав граждан на участие в обязательных и справедливых выборах государство вправе установить в виде общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов, что должно предотвращать отступление от реальной периодичности выборов, обеспечивая смену легислатур по решению избирателей в законные сроки. ^{[4, 96-97]}.

В условиях пандемии COVID-19 государства и лица, принимающие решения, столкнулись с тем, что необходимо определить, как управлять выборами под непосредственным ее воздействием, устанавливать их сроки, переносить день голосования или голосовать по графику, определять безопасные условия проведения выборов, способы голосования с учетом необходимых к соблюдению международных принципов и возможных препятствий для демократических процессов и последствий для здоровья. Остановимся на актуальных правовых вопросах организации и проведения выборов, возникших в пандемию COVID-19 и обусловивших их специфику.

Вопросы организация и проведения выборов во время пандемии требуют рассмотрения, исходя из принципов избирательного права и характеристик избирательного процесса. Избирательный процесс понимается как система правоотношений по организации и проведению выборов. ^{[5, c. 9]}. С юридической точки зрения избирательный процесс­ представляет определенную деятельность и систему правовых норм, эту деятельность регулирующих. [6. C. 433]. Будучи нормативно урегулированной, эта деятельность упорядочена, устойчива и состоит из определенных, установленных в определенной последовательности стадий:1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов; 3) образование избирательных участков;4) составление списков избирателей; 5) создание избирательных органов; 6) выдвижение и регистрация кандидатов; 7) предвыборная агитация; 8) голосование; 9) подсчет голосов и установление итогов голосования;10) возможный второй тур голосования; 11) определение результатов выборов;12) опубликование результатов выборов. ­­^{[7, c. 434]}. Количество этих стадий в работах различных ученых варьируется. ^[8].Учитывая важность всех стадий, в данном исследовании подробнее остановимся на специфике организации выборов на ключевых стадиях избирательного процесса, подвергшихся воздействию пандемии.

Назначение выборов означает установление точной даты проведения голосования по выборам представительных органов или непосредственно избираемых населением государственных должностных лиц. Хотя речь идет о финальной дате выборов – дне голосования, назначение выборов определяет и начало избирательно кампании и тем самым ее временные рамки. ^{[9, c. 262]}.

Одной из проблем выборов 2020 г. явился вопрос о переносе даты голосования на уже назначенных выборов. Пожалуй, впервые в современной истории проведения очередных выборов в связи с пандемией коронавируса в целом ряде государств, в которых заранее была назначена дата проведения выборов (парламентских, президентских и местных) или референдумов были приняты решения о переносе даты проведения выборов (референдумов) в целом, либо о переносе даты второго тура голосования, либо о введении ряда ограничительных мер, которые, фактически, не позволяют проводить соответствующие выборы и референдумы в ранее установленные дни голосования (например, Австралия, Армения, Боливия, Великобритания, Иран, Италия, Канада, Кипр, Кыргызстан, Республика Северная Македония, Сербия, Сирия, США (муниципальные выборы в отдельных штатах), Франция, Чили, Швейцария, Шри-Ланка, ЮАР). Следует подробнее остановиться на этом вопросе, поскольку он связан с назначением выборов, т.е. определением сроков их проведения как одного из важнейших моментов избирательного процесса, напрямую обусловленным конституционно установленными сроками полномочий органов публичной власти, избираемых народом.

В отечественной литературе вопросу о переносе выборов (даты голосования) особое внимание уделяется в связи с проведением выборов в Государственную Думу Федерального Собрания 2016 г. С.А. Авакьян, ^{[10, c. 42-44]} подчеркивая важность проблемы изменения сроков выборов (об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации), обращается к решению Конституционного Суда по запросу Совета Федерации от 1 июля 2015 г. «По делу о толковании ст. 96 (ч. 1) и 99 (ч. 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации» 1993 г. ^[11], который пришел к выводу о том, что отклонения от нормативного срока полномочий от него могут быть вызваны роспуском Государственной Думы Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 84 (п. «б»), 109 (ч. 1 и 2), 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4) Конституции Российской Федерации, введением на основании Конституции Российской Федерации военного положения (ст. 87, ч. 2) или чрезвычайного положения (ст. 88), а также иными, прямо не упомянутыми в ней, но нашедшими отражение в избирательном законодательстве причинами. Для таких случаев федеральный законодатель не только вправе, но и обязан предусмотреть особые правила назначения выборов Государственной Думы, без которых порядок ее формирования не отвечал бы конституционно значимым критериям правовой определенности, а иные правовые средства их достижения отсутствуют или не лишены — в балансе конституционных ценностей — сопоставимых недостатков».

Е.И. Колюшин подчеркивает, что Конституционный Суд РФ в том же Постановлении от 1июля 2015 г. сделал вывод о том, что нормы указанных положений Конституции РФ 1993 г. (без изменений) не исключают возможности изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению фактического срока полномочий Государственной Думы. При этом автор делает оговорку, что при таком подходе «у Конституционного Суда РФ открываются весьма широкие возможности для вмешательства в законодательный процесс». ^{[12, c.177-178]}.

Таким образом, изменение законом даты очередных выборов может быть объективно оправданным только при условии, что оно осуществляется в конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов и не нарушает непрерывности деятельности избираемых органов публичной власти. ^[13]. Об этом вопросе стоит вспомнить, поскольку в 2021 г. должны проходить очередные выборы в Государственную Думу, и опять может возникнуть проблема переноса даты голосования.

В отечественной литературе отмечается, что отмена выборов в российском законодательстве явление сложное и многоаспектное. С одной стороны, в нормативных правовых актах содержатся нормы., регулирующие отмену, перенос, выборов в определенных случаях, с другой стороны, отмена, перенос, выборов происходит и за пределами имеющегося правового поля, Особый правовой институт отмены, переноса, выборов входит в избирательную систему Российской Федерации, но не является элементом (стадией), избирательного процесса. [14. C. 8-9].

В статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах ^[15] говорится, что время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте Государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

Таким образом, во время кризисного состояния и при определенных условиях государства имеют право принимать чрезвычайные меры по сохранению и защите общественной безопасности, даже если эти меры ущемляют некоторые основные права. Однако стоит отметить, что принятие государством мер, ограничивающих права в той мере, в какой это строго требуется в соответствии с ситуацией, международным правом и без какой-либо дискриминации, представляет весомую проблему на практике. Многие из наиболее серьезных и систематических нарушений прав человека происходят во время чрезвычайных ситуаций, когда государства используют чрезвычайные полномочия для борьбы с угрозами общественному порядку. ^[16]. К сожалению, оценка того, что является злоупотреблением и приемлемым отступлением от соблюдения прав во время чрезвычайного положения, является сложным вопросом на практике. ^[17].

В ряде государств перенос даты голосования на выборах, референдумах производился (возможно, еще будет происходить) в связи с введением в стране чрезвычайного положения как особого правового режима деятельности органов государственной власти и управления, вводимого в стране или ее отдельных районов для защиты от внешней или внутренней угрозы, поддержания общественного порядка, который, как правило предполагает значительное ограничение прав и свобод граждан, юридических лиц, предусмотренного конституцией и законодательством (например, Армения, ^[18] Италия, ^[19] Кипр, ^[20] Кыргызстан,^[21] Сербия, ^[22] Латвии (с 9 ноября 2020 г. по 6 декабря 2020 г.) В других странах – в рамках обострения эпидемиологической обстановки, введения ряда ограничений, но без введения режима чрезвычайного положения, а путем установления чрезвычайной ситуации с принятием специальных законов и иных актов по борьбе с пандемией (например, Великобритания, Иран, Сирия, Франция) либо в качестве профилактической противоэпидемиологической меры (например, Сирия), либо введения режима эпидемии и специальных законов (например, Польша). ^[23]. Следует добавить. что правящая партия в Польше в 2020 г. решила не использовать конституционные полномочия для объявления чрезвычайного положения, дабы не откладывать президентские выборы и манипулировать датой выборов, увеличив шансы на выборы президента на второй срок. Но дату голосования все-таки пришлось перенести по технически причинам. В соответствии со статьей 228 Конституции Польши в ситуациях особой опасности могут быть приняты чрезвычайные меры, такие, как стихийное бедствие.

В некоторых государствах решения о переносе выборов были приняты уполномоченными государственными органами и должностными лицами на основании рекомендаций органов здравоохранения и национального (центрального) избирательного органа (например, Великобритания, Сербия), в других – решений судебных органов (например, США – отдельные штаты, ЮАР).

В Российской Федерации внесены изменения в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 N 68-ФЗ (последняя редакция), ^[24] которыми правительству предоставляются полномочиями по введению режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации, в том числе при возникновении эпидемий. Чрезвычайная ситуация, по данному закону, - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Кроме того, избирательные комиссии теперь могут отложить голосование при введении соответствующих режимов. Из закона следует, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в целях защиты жизни и здоровья россиян голосование на выборах или референдумах может быть отложено по решению соответствующей избирательной комиссии. Сроки и порядок голосования при его переносе в каждом конкретном случае будут определяться «исходя из особенностей режима повышенной готовности и (или) чрезвычайной ситуации на соответствующей территории». До отмены режима повышенной готовности или ЧС и избрания нового состава выборного органа продолжат исполнять свои полномочия действующие депутаты и органы власти. ^[25].

Представляется, что режим чрезвычайной ситуации оказывается наиболее предпочтительным, поскольку в его рамках можно вариативно принимать решение по вопросу о переносе даты голосования, учитывая распространенность пандемии, тогда как чрезвычайное положение устанавливает более жесткие запреты на проведение выборов и ограничения прав граждан.

Важным моментом являются конституционно-правовые основы для переноса даты дня голосования или проведения дистанционного голосования в условиях пандемии. Венецианская Комиссия в апреле 2020 г. в Сборнике мнений и докладов о чрезвычайном положении ^[26] указывает что в международном праве нет никакой формальной нормы, которая препятствовала бы государствам проводить выборы или референдумы и во время чрезвычайных ситуаций. Однако в соответствии с несколькими конституциями чрезвычайная ситуация может отсрочить или предоставить возможность отсрочить предстоящие выборы, например, продлив срок полномочий парламента (Хорватия, Италия, Германия, Греция, Польша, Литва, Словения, Испания, Венгрия и Канада). Точно так же чрезвычайная ситуация может привести к запрету роспуска парламента (Германия, Испания, Португалия, Польша, Венгрия, Россия). В Турции объявленное военное положение приводит к тому, что выборы откладываются (статья 78 Конституции Турции).

Законная цель поддержания конституционного порядка может оправдать перенос даты голосования в исключительных ситуациях, таких как состояние войны или стихийные бедствия. В исключительных условиях власти могут быть обязаны отложить выборы с целью ослабления напряженности и предоставления избирателям возможности выразить свою волю в безопасных и упорядоченных условиях.

Венецианская Комиссия также отмечает, что зачастую нет никаких конкретных правовых положений о переносе даты голосования на выборах. Конституционный закон № 110/1998 Coll., О безопасности Чешской Республики» ^[27] является скорее исключением, так как он устанавливает: «если в период чрезвычайного положения, состояния угрозы государству или состояния войны условия в Чешской Республике не позволяют провести выборы в срок, установленный для обычных сроков проведения выборов, то этот срок может быть продлен законом, однако не более чем на шесть месяцев». ^[28].

Отмечается также, что в настоящее время в Норвегии вносятся изменения в закон о выборах 2002 г., ^[29] в частности, с целью введения чрезвычайного положения в случае стихийных бедствий, террористических нападений или других чрезвычайных событий, препятствующих проведению выборов (пандемии или серьезные сбои в коммуникациях, например, кибератаки или сбои в энергоснабжении), и которые требуют переноса или продления выборов. Похоже, что лишь немногие страны имеют такие чрезвычайные положения в своих избирательных законах, но с учетом риска кибератак или массовых кампаний дезинформации на выборах, вероятно, было бы разумно иметь такую возможность.

Только несколько государств-членов Венецианской комиссии предусматривают в конституциях или в законодательстве возможность переноса даты голосования в случае чрезвычайного положения, а несколько других – в случае стихийного бедствия или других чрезвычайных ситуаций. Сравнительное исследование показало, что такие переносы раньше (до пандемии COVID-19) имели место лишь изредка. В многочисленных заключениях Венецианская комиссия подчеркивала важность проведения всеобъемлющих и инклюзивных общественных консультаций при принятии правовых положений по вопросам, имеющим большое значение для общества, таким как крупные поправки к избирательному законодательству. ^[30].

С февраля 2020 года более шестидесяти стран отложили проведение выборов. Общероссийское голосование по поправкам к Конституции России, первоначально запланированное на 22 апреля 2020 г., было перенесено на 1 июля 2020 г. ^[31]. 3 апреля 2020 г Центральная избирательная комиссия РФ приняла решение о переносе даты голосования на выборах, первоначально запланированных на период с 5 апреля по 23 июня, охватывающих около 94 избирательных процессов на местном и региональном уровнях. ^[32].

В то время как в некоторых странах выборы проводились, когда считалось, что заражение COVID-19 было на низком уроне, например, Новая Зеландия и Южная Корея, многие решили не отказываться от избирательного процесса, несмотря на высокий или растущий уровень передачи COVID-19. Соединенные Штаты провели свои выборы всего за день до того, как установили мировой рекорд по новым случаям COVID-19, зарегистрированным за один день.

В любом случае необходимо исходить из того, что проведение регулярных выборов является важной составляющей демократической практики. Но в чрезвычайных ситуациях, как видим, нередко приходится использовать возможность переноса даты голосования. Зарубежными авторами утверждается, что могут существовать веские причины для случаев переноса дня голосования. Однако, как указывается, этот перенос может нарушить институциональную определенность, особенно в президентских республиках. ^[33].

В этой связи вопросы о проведении выборов глав государств (президентов) следует рассматривать отдельно и с учетом специфики избирательного законодательства государств и политических режимов. Это, прежде всего, касается президентских выборы в Польше (28 июня, 12 июля 2020 г.), в Республике Беларусь (9 августа 2020 г.) президентских выборов в Таджикистане (11 октября 2020 г.), президентских выборов в Молдове (1 ноября, 15 ноября 2020 г.) и , конечно, президентских выборов в США (3 ноября 2020 г.).

Аналитики называют критерии и параметры для установления переноса даты дня голосования на выборах в условиях пандемии COVID-19. Прежде всего, обращается внимание на текущую или ожидаемую интенсивность пандемии. Соответствующими критериями считаются, например, кривая распространения коронавируса, количество госпитализированных лиц, загруженность больниц и др. На основе этих данных государство должно оценить вероятность и степень, в которой уже назначенные выборы, предположительно, могут способствовать дальнейшему распространению болезни. Кроме того, определенная роль отводится финансовым и материально-техническим соображениям. К ним относятся средства государства для осуществления надлежащих мер по смягчению негативных последствий в ходе выборов, общий оперативный потенциал и людские ресурсы, имеющиеся на день выборов. Государство должно оценить, насколько люди готовы активно голосовать, несмотря на пандемию. Существует риск низкой явки, которая может повлиять на легитимность и результативность выборов. ^[34].

Необходимо отметить, что в тех государствах, где в условиях пандемии коронавируса проводились первые туры голосования на соответствующих выборах, явка избирателей была значительно – примерно на 20% – ниже, чем при проведении прошлых выборов (например, Иран, Франция). Так, в Иране при проведении первого тура голосования на очередных парламентских выборах в голосовании приняло участие 42,57% избирателей, что почти на 20% ниже, чем при проведении в 2016 году прошлых парламентских выборов (около 42%). Во Франции при проведении 15 марта 2020 года первого тура голосования на коммунальных выборах в голосовании приняло участие 44,46% избирателей, что почти на 20% ниже, чем при проведении в 2014 году прошлых коммунальных выборов (63,67%). ^[35].

Зарубежные аналитики также отмечают, что в случае переноса даты дня голосования на выборах странам следует предусматривать новые даты выборов для обеспечения стабильности. Возникающая картина является позитивной для большинства стран с демократическими режимами, которые смогли быстро воплотить свои решения. Но практические и материально-технические вопросы нередко являются серьезными препятствиями. Для их преодоления важное значение будет иметь дальнейший обмен знаниями и ресурсами в рамках международного сообщества. Необходимы инвестиции в управление выборами, и привлечение всех заинтересованных сторон к обсуждению сроков проведения выборов, что имеет существенное значение для обеспечения доверия к демократической практике. ^[36].

Выделяются следующие меры безопасности, которые приняли страны во время национальных выборов: средства индивидуальной защиты (СИЗ), социальное дистанцирование, особые условия (в основном, для изолированных, уязвимых и инфицированных избирателей), гигиена, вентиляция в местах голосования или требования и рекомендации проводить голосование на открытом воздухе и т.п.). ^[37]. Однако эти вопросы требуют специального исследования.

Тем не менее оценить окончательные последствиях переноса выборов и воздействие самой пандемии на политический процесс и электоральные действия пока еще затруднительно. Пандемия COVID-19 не только не закончилась, но продолжает интенсивно распространяться, число зараженных во всем мире продолжает расти. Наибольшее число заболевших после выборов было выявлено в Доминиканской Республике, Ямайке, Кыргызстане и Тринидаде и Тобаго. Другие страны, такие как Иран и Сербия, были обвинены в значительном занижении данных перед выборами, чтобы стимулировать явку избирателей. Кроме того, предвыборные мероприятия, такие как митинги, встречи, дебаты, также могут стать массовыми инцидентами, связанными с распространением вируса. ^[38]. Предполагается, что в период острой фазы пандемии у публичной власти могут быть высокие рейтинги, поскольку она получает кредит доверия по решению чрезвычайной ситуации, однако на этапе восстановления социально-экономической сферы, которая охватывает все население, а опыт еще не накопился в полной мере, итоги демократических выборов могут достаточно отличаться от предыдущих, может возникать запрос на популизм и т.п.

До сих пор было еще мало исследований по поводу того, как выборы влияют на распространение COVID-19. Хотя исторические и текущие данные ограничены, они уже позволяют извлечь уроки. Эксперты утверждают, что число заболевших коронавирусом может резко увеличиться после выборов, и правительства должны соответствующим образом подготовиться. ^[39].

Практика доказывает, что выборы могут проводиться во время пандемий или эпидемий, однако, если не будут приняты достаточные меры по охране здоровья и обеспечению безопасности, число случаев инфицирования может возрасти после выборов.

Таким образом, перенос выборов (даты голосования) во время пандемии COVID-19 следует рассматривать как новое правовое явление в новейшей истории, имеющее массовый характер, которое оказывает непосредственное влияние на избирательный процесс, гарантии избирательных прав, способы голосования избирателей, явку и результаты выборов. В то же время это может также повлиять на заинтересованность граждан в проводимых избирательных кампаниях. В этих целях необходимо разработать детальный механизм регулирования вопросов переноса выборов (даты голосования), особенно в чрезвычайных ситуациях, включив соответствующие положения в действующее отечественное избирательное законодательство с целью обеспечения подлинных гарантий проведения свободных и периодических выборов.

Помимо вопроса о переносе даты голосования к ключевым проблемам проведения выборов во время пандемии коронавируса относятся специальные способы голосования – главного этапа избирательного процесса, на котором совершается народное волеизъявление. ^{[40, c. 449]}. Поэтому так важно создать условия и принять необходимы меры, позволяющие гражданам относительно безопасно проголосовать. В условиях пандемии COVID-19 основное внимание должно уделяться тому, как предоставить возможность наибольшему числу граждан голосовать с наименьшим риском для здоровья. Присутствие на избирательных участках стало более затруднительным, поскольку акт голосования изначально требует физического присутствия голосующих лиц, что увеличивает возможность контактов и заражения коронавирусом.

Важным фактором является возможная защита уязвимых групп, особенно групп риска COVID-19. Возникает вопрос, может ли государство принять меры для защиты этих групп от инфекции, например, путем применения специальных способов голосования, которые позволяют избирателям осуществлять свое право голоса альтернативно помимо личного голосования на соответствующем избирательном участке.

На выборах в 2020 г. в зарубежных странах во время пандемии получили распространение способы, обеспечивающие дистанционное голосование. Среди них преимущественное распространение получило голосование по почте (postal voting) (например, Польша, США (президентские выборы), Германия (региональные выборы), Швейцария (выборы в кантонах). Голосование по почте является голосованием на выборах, где бюллетени распределяются среди избирателей (и, как правило, возвращаются) по почте, в отличие от избирателей, голосующих лично на избирательном участке или в электронном виде через электронную систему голосования либо использую другие формы (например, мобильное голосование или по доверенности, если это предусмотрено законодательством). Голосование по почте закреплено в избирательном законодательстве по меньшей мере 14 европейских государств. Причем в половине из них зафиксирована норма, что все избиратели имеют право на голосование по почте при определенных условиях (Германия, Исландия, Лихтенштейн, Люксембург, Польша, Швейцария, Великобритания). Голосование по почте представляет собой способ досрочного голосования и может также считаться заочным голосованием.

В отечественной литературе отмечается, что законодательного определения термина «дистанционное голосование» нет, но дистанционная форма участия избирателей в голосовании предусмотрена. Это возможность голосовать по почте. Форма голосования по почте как разновидность дистанционного участия в выборах в России не прижилась, поэтому можем рассматривать Интернет и мобильную связь как самые оптимальные средства для дистанционного голосования. ^{[41, c. 55]}.

Голосование по почте, как единственный способ голосования независимо от времени и места, считается в некоторых зарубежных странах в условиях пандемии COVID-19 наиболее удобным для использования. ^[42],[43]. Однако, при предоставлении избирателю такой возможности, риски, связанные с идентификацией избирателей и физической транспортировкой голосов, увеличиваются. Для обеспечения этого голосования крайне важно, чтобы тайна голосования сохранялась на протяжении всего процесса, при этом передача и подсчет бюллетеней были безопасными и эффективными. Швейцарские авторы отмечают, что многие страны продвигают наиболее удобные способы голосования, в частности, применяя голосование по почте и электронное голосование для привлечения избирателей. Отмечается, что голосование по почте в ряде кантонов Швейцарии приводит к снижению затрат при увеличивающейся явке. ^[44].

Помимо президентских выборов в Польше и США, где активно применялось голосование по почте, что заслуживает отдельного исследования, на наш взгляд, интерес представляют выборы в Баварии, федеральной земле Германии, во время COVID-19 в марте 2020 г. с полным применением голосования по почте. По закону все избиратели Германии имеют право на почтовое голосование. Почтовые голоса должны быть получены сотрудником соответствующего избирательного округа не позднее 18:00 в день выборов. ^[45].Поначалу, несмотря на большое количество зараженных лиц, решили провести местные выборы в установленные сроки. второй тур - 29 марта 2020 г. В первом туре 15 марта 2020 г. голосование проходило при относительно нормальных обстоятельствах, включая личное голосование на избирательных участках (с соблюдением определенных мер предосторожности) и более гибкое голосование по почте. В Германии голосование по почте может запросить любой гражданин до последнего момента без объяснения причин. Даже те, кто находился на карантине незадолго до выборов смогли принять участие. Во время хода выборов пандемия достигла апогея, и официальные лица штата решили провести выборы полностью с использованием голосования по почте, что и произошло во втором туре 29 марта 2020 г.

Бавария явилась примером того, как можно адаптировать выборы во время пандемии при соблюдении демократических процедур. Возможность использовать давнюю традицию голосования по почте в Германии способствовала упрощению регулирования даже при значительном дефиците времени. ^[46].

На практике во время пандемии COVID-19 применяется ряд иных специальных способов голосования, таких, как досрочное голосование, многодневное голосование, мобильное голосование, по доверенности, голосование на специальных избирательных участках, электронное голосование, голосование вне помещения.

В Республике Корея на общенациональных выборах в парламент в апреле 2020 г. было предложено воспользоваться досрочным голосованием. Наряду с голосованием по почте, более четверти из 44 миллионов избирателей страны проголосовали досрочно. Это была рекордная доля досрочных избирателей. В стране явка составила 66,2%, что оказалось самой высокой явкой на парламентских выборах с 1992 г., когда она составила 71,9%. В Корее, впрочем, как в большинстве стран, где проводились выборы во время пандемии, были продезинфицированы избирательные участки, избиратели должны были дезинфицировать руки, применять перчатки, также измерялась температура избирателей, а те, у кого была повышенная температура, отправлялись на специально отведенные избирательные участки. Существовали также специальные меры предосторожности для тех, кто болен коронавирусом или помещен на карантин в домашних условиях. Кабины для голосования были созданы в государственных изоляторах. Первоначально лица, на которых распространялся карантин, не могли голосовать, однако были изданы соответствующие акты, устанавливающие, что им будет разрешено покинуть свое место проживания для голосования после определенного часа (18:00) для голосования. ^[47].

Электронное голосование вновь стало обсуждаться во время пандемии COVID-19. Но аналитиками оно по-прежнему считается слишком уязвимым для кибератак и нарушений безопасности. ^[48]. Пока лишь немногие страны регулярно полагаются на электронное голосование (например, Эстония), в то время как некоторые другие страны протестировали этот метод, но позже вернулись к традиционному голосованию (например, Норвегия). Из-за требований высокого уровня подготовки и тестирования практически невозможно, чтобы страны могли внедрить новые системы интернет-голосования во время пандемии COVID-19, соблюдая при этом международное право в области прав человека. В зарубежной литературе отмечается, что электронное голосование не может быть легко интегрировано в существующее законодательство. Изменение законодательства, особенно касательно электронного голосования, с точки зрения разработки технологий и внедрения технических систем идет медленно, учитывая немалые сложности принятия решений по выборам во время пандемии. ^[49].

Е.И. Колюшин отмечает, что нельзя идеализировать дистанционное электронное голосование, закрывая глаза на его очевидные недостатки. Автор считает, что оно углубляет неравенство избирателей, так как уровень пользования новыми технологиями существенно различается в зависимости от возраста, места нахождения, вероисповедания. Кроме того, применение на одних и тех же выборах и традиционного, и массового дистанционного электронного голосования породит проблему неравных условий голосования и определения их итогов. ^[50].

Авторы в то же время подчеркивают, что дистанционное голосование является дополнительным преимуществом для избирателей с ограниченными возможностями и может повысить явку голосования. ^[51]. Преимущество онлайн-голосования видится и в том, что оно существенно экономит бюджетные средства, упрощает и ускоряет подсчет голосов. ^[52].

Эксперты считают, что пандемия коронавируса даст толчок в развитии электронных систем голосования в России. ^[53].

Следует отметить, что во время пандемии также встречаются попытки ограничений прав зараженных лиц на голосование. Хотя надо признать, что это сложная проблема. В июле 2020 г. в Хорватии состоялись парламентские выборы. ^[54]. Проведение выборов в разгар пандемии вызвало широкую дискуссию об ограничениях права на голосование, предложенных Государственной избирательной комиссией Республики Хорватии в целях защиты здоровья населения. Первоначальные инструкции Комиссии по голосованию были существенно изменены за несколько дней до выборов после того, как в процесс был вовлечен Конституционный суд. До решения Конституционного cуда лицам, у которых был COVID-19, было запрещено голосовать.

Различные европейские опросы общественного мнения о способах голосования указывают на разнообразие настроений среди избирателей, при этом некоторые европейские страны отдают предпочтение голосованию удаленно, в то же время немало предпочитает голосовать на обычных избирательных участках. Важными аргументами при использовании специальных способов голосования являются механизмы надежной идентификации избирателей, обеспечение тайны голосования, предотвращение манипулирования результатами, обеспечение функционирования почтовых или других соответствующих служб, совершенствование возможностей органов управления выборами. ^[55].

В заключение следует подчеркнуть, что пандемия COVID-19 создала в 2020 г. беспрецедентные проблемы для проведения очередных национальных выборов на всех уровнях. Одним из наиболее важных параметров, который потребовалось оценить, является возможность проведения выборов в соответствии с международными избирательными стандартами, несмотря на пандемию COVID-19. В этих условиях государства должны определять, в какой степени принципы всеобщего, свободного, равного и тайного избирательного права будут соблюдены, несмотря на чрезвычайные меры по борьбе с пандемией, принимать решение о том, какие ограничения могут быть приняты в качестве возможного компромисса в ходе проведения голосования, в том числе с применением альтернативных способов голосования.

Наиболее эффективными гарантиями проведения достаточно безопасных для здоровья выборов во время пандемии COVID-19, а возможно, и во время других чрезвычайных ситуациях, является перенос даты дня голосования на выборах и расширение альтернативных способов голосования, исключающих непосредственное посещение избирательного участка, таких как дистанционное, голосование по почте, досрочное голосование, мобильное, электронное голосование, голосование по доверенности и др. Тем не менее вопрос о переносе выборов имеет не только практический и процессуальный характер, но также важное теоретическое значение для науки избирательного права. Пандемия COVID-19 активизировала дискуссию об альтернативных способах голосования, дополняющих или даже заменяющих традиционное личное голосование, чтобы избежать контактов между избирателями и работниками избирательных комиссий на выборах. Голосование по почте стало одним из наиболее широко обсуждаемых вариантов замены или дополнения личного голосования в зарубежных странах. Следует также активнее изучать возможности других способов голосования, в том числе досрочного, многодневного, дистанционного, мобильного и электронного голосования в целях использования наиболее эффективного опыта в электоральной практике Российской Федерации. Несмотря на трудности соблюдения всех международных избирательных стандартов в пандемию COVID-19, необходимо разрабатывать новые механизмы регламентации правил проведения выборов в период пандемии COVID-19 в целях уменьшения рисков заражения и соблюдения основных избирательных принципов, чтобы выборы были значимыми, честными и пользовались доверием общественности.