"Competitive" head of the municipality: analysis and prospects of use

Введенная в 2015 году модель избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса ^[1], нашла достаточно широкое распространение и действует более чем в 30 % муниципалитетах ^[2].

Глава муниципального образования, избранный в конкурсном порядке, как правило, возглавляет местную администрацию (рис. 1), хотя ранее такое допускалось только в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах либо сходе граждан.

Федеральный закон одинаковым образом регламентирует порядок проведения конкурса и общее число членов конкурсной комиссии, устанавливаемое представительным органом в соответствии с требованиями федерального закона, применительно к отбору кандидатур на должности главы муниципального образования и главы местной администрации.

Источник: Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.) [Электронный ресурс] // MINJUST.RU: официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Дата размещения: 28.06.2019. – URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 12.10.2019).

Рис. 1. Сочетание способов избрания действующих глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2019 г.)

При этом если до введения модели «конкурсного» главы муниципального образования конкурсная комиссия создавалась для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации и в ее состав на уровне муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения представители региона назначались законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и в количестве только одной трети членов, а в состав конкурсной комиссии поселения, являющегося административным центром муниципального района, представители субъекта Российской Федерации не входили, то согласно действующему федеральному закону в конкурсную комиссию муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского муниципального образования города федерального значения представители государства назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и составляют уже половину членов, а в поселении и внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Остальные члены, как и ранее, назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования. Причем в случае исполнения полномочий местной администрации поселения – административного центра муниципального района местной администрацией муниципального района, представительными органами муниципального района и поселения назначается по одной четвертой членов конкурсной комиссии муниципального района.

Следует отметить, что первоначальная конструкция института «конкурсного» главы муниципального образования не предусматривала положений об альтернативности рассматриваемых кандидатур и каких-либо специальных требований к профессиональному образованию и профессиональным навыкам, необходимым для замещения указанной должности, что делало ее схожей с моделью назначения и не гарантировало приход квалифицированных кадров.

С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 171-ФЗ ^[3], представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов, а условиями конкурса могут устанавливаться требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Также предусмотрена возможность регулирования на уровне закона субъекта Российской Федерации требований к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, предпочтительным для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Существенная корректировка рассматриваемой организационной модели местного самоуправления произошла в соответствии правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации о невхождении избранного в конкурсном порядке главы поселения в состав представительного органа муниципального района на делегированной основе ввиду невозможности формирования представительного органа муниципального образования верхнего территориального уровня из лиц, не избранных самим населением ^{[4, 5]}. Взамен таких членов представительным органом поселения в представительный орган муниципального района проводятся довыборы депутатов ^[6].

Помимо повышения профессионального уровня кандидатов указанная модель позволяет сэкономить на муниципальных выборах и избавить от сопутствующих им организационных издержек. Способствует оперативному решению кадровых вопросов, особенно в случае досрочного прекращения полномочий глав местных администраций. Устраняет проблему двоевластия, типичную для взаимоотношений главы муниципального образования и «сити-менеджера». Повышает уровень ответственности высшего должностного лица муниципального образования за счет лимита доверия со стороны региональной власти.

Тем не менее, действующая модель «конкрусного» главы муниципального образования имеет свои недостатки.

Во-первых, правовой статус «конкурсного» главы муниципального образования включает одновременно признаки выборного должного лица и муниципального служащего, что затрудняет ее теоретическое понимание ^{[7, с. 40]}. Дело в том, что ограничения, содержащиеся в избирательном законодательстве, распространяются на отличный от муниципальных выборов, иной порядок, так как кандидат на указанную должность должен обладать пассивным избирательным правом. С другой стороны, должность главы муниципального образования может быть обусловлена определенными профессиональными требованиями, что характерно для института муниципальной службы.

Во-вторых, конкурсный порядок отличается «закрытостью» от основной массы населения муниципального образования и не предусматривает в обязательном порядке обнародование сведений о кандидатах, как это происходит на всеобщих выборах ^[8].

В-третъих, избрание главы муниципального образования в конкурсном порядке выглядит менее легитимно даже в сравнении с избранием главы из состава депутатов, потому что не опосредовано волей избирателей ^{[9, с. 131; 10; 11, с. 51; 12, с. 88]} и в значительной мере ассоциируется с системой государственного управления ^{[13, с. 9]}.

В-четвертых, такой глава муниципального образования фактически не подотчетен ни населению (в отношении него не может быть инициирована процедура отзыва), ни представительному органу муниципального образования (он не связан условиями служебного контракта главы местной администрации ^{[14, с. 6]}).

В-пятых, всегда существует опасность появления «сита» для неугодных кандидатов со стороны конкурсной комиссии, решающая роль в которой с большой вероятностью останется за представителями региональных властей.

В-шестых, данная модель не гарантирует соблюдение баланса интересов, ведь роль председателя представительного органа муниципального образования здесь не столь значима ^{[15, с. 129]}. В то же время сам «конкурсный» глава не может входить в состав представительного органа и использовать какие-либо механизмы консультаций и согласования интересов разных муниципальных образований, даже при том, что устраняется характерная для системы с моделью главы местной администрации, назначенным представительным органом по контракту, проблема двоевластия и наблюдается направленность на скорейшее решение текущих вопросов.

В-седьмых, модель «конкурсного» главы, позволяя провести жесткий профессиональный отбор претендентов и сократить время формирования органов местного самоуправления, не гарантирует профессионализм кандидатов. Дело в том, что федеральный закон не содержит специальных требований к уровню их образования, стажу и опыту работы, а требования к должности главы местной администрации, устанавливаемые региональным законодательством адресованы только кандидатам в главы администраций муниципального района и городского округа, что объясняется условиями осуществления переданных на данный уровень государственных полномочий.

Наконец, несмотря на кажущуюся экономию бюджетных средств, использование данной модели не исключает дополнительные расходы из местного бюджета на пенсионное обеспечение главы муниципального образования – для назначения доплаты к пенсии выборному должностному лицу местного самоуправления необходим менее продолжительный трудовой стаж, чем для назначения пенсии муниципальному служащему (в основном при наличии двух сроков осуществления полномочий).

Многие видят в ней опасность подмены органов местного самоуправления органами территориальной государственной власти, что приведет к разрушению политической системы местного самоуправления и принятию односторонних решений в ущерб развитию демократизации общественной жизни и уровня политической культуры и ответственности населения за собственный выбор ^{[16, с. 27; 17, с. 16; 18, с. 21]}. К тому же реализация данной модели нередко сопровождается нарушениями, которые подменяют либо значительно искажают смысл самих конкурсных процедур ^{[19, 20]}.

Таким образом, модель «конкурсного» главы муниципального образования стала по сути объединённой моделью «сити-менеджера» и главы муниципального образования с новыми возможностями для его деятельности, но меньшей степенью демократичности. И хотя представительство региональных властей в составе членов конкурсной комиссии можно оправдать необходимостью включенности организационных структур местного самоуправления в процесс реализации государственной политики на муниципальном уровне, его доминирование играет не в пользу принципа самоорганизации населения.

Ввиду изложенного применение рассматриваемой модели должно ограничиваться краткосрочными задачами и целесообразно в условиях низкой политической активности населения и недостаточной ресурсной обеспеченности (как финансовой, так и административной), потому что может «затормозить» муниципальное развитие в муниципалитетах со сложившейся политической структурой и стабильной социально-экономической основой (речь идет, прежде всего, о самодостаточных крупных городских округах, отстаивающих известную долю автономии у региональных властей).

Следует согласиться с мнением ряда исследователей о важности не только организационного, но и функционально-правового содержания модели «конкурсного» главы муниципального образования ^{[21, с. 50]}, которое нуждается в корректировке за счет более прозрачной процедуры приведения к должности, чётко контролируемого режима осуществления полномочий и расширения института ответственности перед населением муниципального образования.

Ослабить чрезмерное властное влияние региональных властей, усилив демократическую направленность, возможно за счет использования различных форм общественного контроля, как то общественное обсуждение кандидатов, представленных конкурсной комиссией, участие в конкурсной комиссии представителей общественной палаты (совета) муниципального образования, общественная проверка деятельности главы муниципального образования, общественные слушания по вопросу инициирования отрешения от должности главы муниципального образования, а также путем установления предельного срока нахождения в должности главы муниципального образования.