Model of administrative cooperation of competent authorities that ensures functionality of the single market for services of the EAEU

Pustovalov Evgenii Vladimirovich Senior Educator, the department of Financial Law, Ural State Law University 620034, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Kolmogorova, 54, kab. 202 PustovalovE@gmail.com Other publications by this author

В современной технологически-сложной экономике поставка большинства услуг подлежит регулированию и контролю, в первую очередь с целью обеспечения качества и безопасности услуг, защиты их потребителей. В некоторых случаях это сопровождается получением различных разрешений (допусков, лицензий, аккредитаций). Предоставление этих разрешений предваряется проверкой (самопроверкой) соблюдения установленных законодателем или компетентным органом в порядке, определенном законодателем, требований для их получения. Впоследствии осуществляется контроль выполнения (соблюдения) требований, предъявляемых к лицам, имеющим соответствующие разрешения, как в плановом порядке, так и по информации, поступающей от государственных органов, получателей услуг, иных участников рынка.

Такое регулирование и контроль осуществляются с использованием разных вариантов (подходов): саморегулирование участниками рынка, создание компетентных государственных органов (осуществление бюджетного финансирования и наделение их властными полномочиями), иные варианты, в том числе их сочетание. Но при любом варианте институты регулирования и контроля на рынке услуг функционируют под эгидой государства, т.е. наиболее полным и последовательным образом они реализуются в рамках отдельных национальных рынков услуг, существующих в национальных границах отдельных государств.

Однако современные процессы глобализации требуют объединения рынков для повышения конкуренции, создания условий расширения рынков сбыта национальным поставщикам услуг, которые могли бы реализовывать свои услуги с минимальными административными и временными издержками на территории других государств так, как они это делают на территории государства, где были созданы и получили разрешение на осуществление деятельности.

При объединении рынков услуг возникают синергетические эффекты – это не просто механическая сумма объемов национальных рынков, а нечто большее за счет экономики масштаба, положительных обратных связей, появления дополнительной конкуренции^[1]. Эти эффекты подстегивают интерес к созданию единых межгосударственных рынков услуг.

Так, одна из целей Евразийского экономического союза (далее – Союз, ЕАЭС) в соответствии со ст. 4 Договора о Евразийском экономическом союзе^[2] (далее – Договор о ЕАЭС) – формирование единого рынка услуг в рамках Союза. Перечень секторов (подсекторов), в которых действует режим единого рынка услуг, утверждаемый Высшим Евразийским экономическим советом^[3], регулярно расширяется. Тем самым реализуется цель, закрепленная в п. 3 ст. 66 Договора о ЕАЭС, отражающая стремление к созданию и обеспечению функционирования единого рынка услуг в максимальном количестве секторов услуг.

Единый рынок в соответствии с п. 38 Приложения № 16 к Договору о ЕАЭС^[4] (далее – Протокол о торговле услугами) – это такое состояние рынка услуг в рамках конкретного сектора, в котором каждое государство-член предоставляет лицам любого другого государства-члена право на: поставку и получение услуг на условиях национального режима и режима наибольшего благоприятствования; поставку услуг без дополнительного учреждения в форме юридического лица; поставку услуг на основании разрешения на поставку услуг, полученного поставщиком услуг на территории своего государства-члена; признание профессиональной квалификации персонала поставщика услуг.

Данные нормы, устанавливающие режим единого рынка услуг, наделяют участников рынка правами, обозначают их законные интересы. При этом они являются в достаточной мере четкими, ясными и безусловными. По этой причине их можно признать нормами прямого действия, не требующими имплементации в национальное законодательство государств-членов. Они могут быть применены непосредственно как Судом Союза, так и национальными судами государств-членов^[5]. Для примера, Суд ЕАЭС в своих консультативных заключениях неоднократно, основываясь на приведенных признаках, констатировал прямое действие тех или иных норм Договора о ЕАЭС^{[6; 7]}.

Таким образом, непосредственно после введения режима единого рынка услуг в том или ином секторе нормы п. 38 Протокола о торговле услугами начинают действовать напрямую. С этого момента уже могут появиться поставщики, инкорпорированные в другом государстве-члене, получившие там же разрешение (лицензию, допуск), и в штате которых есть персонал, получивший квалификацию в государстве-члене, отличном от государства-члена, на территории которого поставляется услуга. При этом они вправе будут требовать допустить их к поставкам услуг на условиях национального режима или режима наибольшего благоприятствования, без получения дополнительного разрешения (лицензии, допуска, аккредитации и т.п.) к тому разрешению, которое они получили в своем государстве-члене.

В связи с этим представляет интерес вопрос о том, как осуществляется регулирование и контроль в условиях режима единого рынка услуг в отдельных секторах, когда на конкретный сектор единого рынка услуг (на всех его участников) не распространяется юрисдикция какого-либо одного государства.

Изначально необходимо отметить, что в соответствии со ст. 1 Договора о ЕАЭС Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, т.е. не является отдельным самостоятельным государством. Вместе с тем в литературе указывается, что ЕАЭС можно рассматривать как интеграционное объединение, развивающееся по наднациональному типу^[8], и отмечаются такие характерные черты подобных объединений, как «передача им государствами-членами суверенных функций: а) по управлению экономическими отношениями не только государств-членов, но и межхозяйственных связей физических и юридических лиц, имеющих гражданство этих государств-членов или действующих на их территории; б) по осуществлению международного взаимодействия с другими участниками международных экономических отношений, имея в виду, что суверенитет – верховенство власти внутри страны и ее независимость на внешней арене»^{[9, с. 244]}.

Учитывая это, необходимо определить, какую часть суверенитета применительно к единому рынку услуг государства-члены передали на уровень Союза, а какая часть осталась у них. Здесь надо отметить, что практика функционирования Союза знает примеры, когда органы ЕАЭС наделяются определенной компетенцией по отношению к лицам государств-членов. Например, в вопросах контроля за соблюдением правил конкуренции Евразийская экономическая комиссия получает компетенцию вступать в непосредственные отношения с юридическими и физическими лицами, получает право принятия обязательных для них решений, т.е. приобретает черты наднациональной публичной администрации – аналога национального органа исполнительной власти общей компетенции^[10].

Возможность наделения органов Союза в области единой политики правом принимать акты обязательные не только для государств-членов, но и для физических и юридических лиц, действующих на их территориях, отмечает Т. Н. Нешатаева, одновременно обозначая, что соотношение того, что перешло в сферу единой политики, а что осталось у государств-членов, может со временем меняться^{[9, с. 245]}.

Однако из Договора о ЕАЭС, Протокола о торговле услугами, а также заключенных в соответствии с ними иных договоров следует, что в рамках единого рынка услуг ЕАЭС как в целом, так и в отдельных секторах, единого компетентного органа или самоуправляемой организации, наделенных правами осуществления регулирования и контроля, нет. Также не наделяется отдельной компетенцией по осуществлению регулирования и контроля Евразийская экономическая комиссия. Эту деятельность продолжают осуществлять соответствующие национальные компетентные органы.

Вместе с тем даже в условиях высокой степени гармонизации национальных законодательств и обеспечения содержательной эквивалентности регулирования, в том числе подкрепленных едиными Правилами регулирования торговли услугами, учреждения и деятельности^[11], возможно появление различий в регулировании и формирование разных административных (правоприменительных) практик. Также может возникнуть необходимость получения информации (например, о наличии действующего разрешения на поставку услуг) или проведения контрольного мероприятия на территории государства-члена, где находится поставщик услуг.

Эти потребности, теоретически, могли бы быть удовлетворены путем наделения Евразийской экономической комиссии полномочиями национальных компетентных органов для ситуаций трансграничных поставок услуг в ЕАЭС в секторах, где действует режим единого рынка. Однако, во-первых, это повлекло бы за собой чрезвычайное «раздувание» бюрократического аппарата Комиссии и кардинальное увеличение бюджета Союза. Во-вторых, такая радикальная передача части государственного суверенитета на наднациональный уровень не отражает текущее состояние интеграционных процессов. В-третьих, поставщики услуг столкнулись бы с ситуацией, когда их деятельность регулируется и контролируется тремя компетентными органами: двумя национальными (государства-члена, к которому принадлежит поставщик, и государства-члена, на территории которого осуществляется поставка услуги), а также наднациональным, что одновременно увеличило бы административную нагрузку на поставщиков и неминуемо привело бы к различного рода конфликтам.

Альтернативой созданию для регулирования и контроля трансграничных поставок услуг единого наднационального компетентного органа либо нескольких наднациональных компетентных органов по секторам услуг является налаживание административного сотрудничества национальных компетентных органов в рамках отдельных секторов услуг. Это сотрудничество должно «спаять» полномочия компетентных органов государств-членов в некое подобие полномочий единого «виртуального» компетентного наднационального органа, распространяющего свой суверенитет на весь единый рынок государств-членов в рамках отдельного сектора услуг, за счет чего могут быть обеспечены необходимые регулирование и контроль.

В Договоре о ЕАЭС (п. 1 ст. 67) организация взаимного административного сотрудничества компетентных органов государств-членов, наряду с гармонизацией законодательства государств-членов, обозначается как средство либерализации торговли услугами. При этом среди принципов, которыми должны руководствоваться государства-члены при налаживании административного сотрудничества (п. 2 ст. 67 Договора о ЕАЭС), указывается на необходимость учитывать наилучшие мировые практики, соблюдать пропорциональность, то есть обеспечить необходимый и достаточный уровень административного сотрудничества для эффективного функционирования единого рынка услуг.

В этом контексте можно обратить внимание на преамбулу к Директиве ЕС о внутреннем рынке услуг^[12]. В Европейском союзе (далее – ЕС) цель сформировать единый рынок услуг поставили еще в 1957 году, закрепив ее в Римском договоре^[13]. С тех пор было накоплено большое количество правоприменительной практики, на основе которой была подготовлена и принята названная Директива ЕС^{[14, p. 236]}. В п. 105 преамбулы к ней отмечается, что отсутствие административного сотрудничества может вести к значительному возрастанию количества правил, применяемых к поставщикам, к дублированию контроля трансграничной деятельности, а также может использоваться недобросовестными хозяйствующими субъектами для уклонения от контроля или для обхода национальных правил об услугах. В Договоре о ЕАЭС эти мотивы налаживания сотрудничества компетентных органов отдельно не указываются, однако справедливость таких опасений вполне просматривается и применительно к Союзу.

Содержание административного сотрудничества компетентных органов раскрывается в ст. 68 Договора о ЕАЭС. Выделяются такие формы как: оперативный информационный обмен по секторам услуг и по отдельным участникам рынка, а также создание механизма предупреждения нарушения поставщиками услуг прав и законных интересов потребителей, добросовестных субъектов рынка, а также общественных (государственных) интересов.

Что касается субъектов, которые вступают в сотрудничество, то они единообразно именуются «компетентные органы». При этом из п. 6 Протокола о торговле услугами следует, что ими могут быть не только административные органы (органы исполнительной власти), но также суды и организации, которым делегированы полномочия государством-членом осуществлять контрольную, разрешительную или иную регулирующую функцию. В частности, это могут быть различные профессиональные объединения и ассоциации.

Данное определение является важным, поскольку из него следует, во-первых, возможность того, что регулирование и контроль в государствах-членах в отдельных секторах рынка услуг может быть одновременно содержательно эквивалентным, но при этом допускаются различные подходы к вопросу делегирования государством своих регулирующих и контрольных функций частным субъектам, во-вторых, что возможно административное сотрудничество органов и организаций, имеющих различный правовой статус. Так, например, в проекте Соглашения об административном сотрудничестве по сектору услуг по прогнозу погоды и метеорологии в рамках Евразийского экономического союза предполагается, что его участниками в зависимости от государства-члена, которое представляется при данном сотрудничестве, будут государственные некоммерческие организации, государственные учреждения, министерства и др.^[15].

В целях обеспечения эффективности сотрудничества компетентные органы государств-членов заключают соглашения (п. 1 ст. 68 Договора о ЕАЭС). К настоящему времени такие соглашения еще не заключены, однако в материалах рабочих групп Евразийской экономической комиссии по отдельным секторам услуг, размещаемым на официальном сайте Комиссии, выложено достаточно большое количество концепций таких соглашений, проектов самих соглашений, а также позиций компетентных органов по ним.

Обобщая практику подготовки проектов соглашений об административном сотрудничестве компетентных органов и их обсуждения, можно поставить следующие вопросы, имеющие практическое значение:

1. Насколько обязательно заключение данных соглашений, т.е. достаточно ли правового регулирования Договора о ЕАЭС и Протокола о торговле услугами для административного сотрудничества компетентных органов?

2. Каков предмет данных соглашений: предопределен ли он вопросами и формами сотрудничества, которые прямо предусмотрены в Договоре о ЕАЭС и Протоколе о торговле услугами, либо возможно его расширение или сужение?

3. Возможно (допустимо) ли ассиметричное участие компетентных органов государств-членов в таких соглашениях: например, когда один из компетентных органов не присоединяется к соглашению или присоединяется, но с оговорками?

Обращаясь к первому вопросу, необходимо отметить положение абз. 2 п. 1 ст. 68 Договора о ЕАЭС, в котором соглашение рассматривается лишь как инструмент повышения эффективности административного сотрудничества, но не как обязательное условие его осуществления. В связи с этим при отсутствии соответствующего соглашения нет никаких препятствий для административного сотрудничества по принципу ad hoc, однако очевидно, что масштабность, систематичность и, как следствие, результативность взаимодействия в таких условиях обеспечить невозможно.

Данный вывод косвенно подтверждается также тем, что несмотря на то обстоятельство, что сейчас в перечне секторов, в которых функционирует единый рынок услуг в рамках ЕАЭС, насчитывается более полусотни позиций^[16], соглашения об административном сотрудничестве не заключены, а стороны, несмотря на сроки, указанные в планах либерализации, продолжают внутриведомственные согласования по проектам соглашений об административном сотрудничестве^[17]. При этом само согласование соглашений, обмен позициями по ним, проведение опросов участников рынка, выработка на их основе каких-то решений – это уже само по себе проявление административного сотрудничества.

Также надо отметить возможность расширения нормативной базы на уровне Союза по вопросу межведомственного сотрудничества компетентных органов, т.к. рассматривается целесообразность подготовки межгосударственного соглашения по вопросам взаимодействия компетентных органов при осуществлении административно-процессуальных и контрольно-надзорных действий в рамках секторов услуг^{[18, с. 43]}. При появлении такого соглашения могут быть восполнены пробелы правового регулирования административного сотрудничества для случаев, когда конкретные компетентные органы на межведомственном уровне не могут прийти к консенсусу по поводу содержания соглашения об административном сотрудничестве.

В ст. 68 Договора о ЕАЭС есть два перечня. Первый в п. 2 данной статьи через оборот «административное сотрудничество включает в себя» содержит указание на информационный обмен как в целом по секторам услуг, так и по отдельным участникам рынка, а также на создание механизмов предупреждения нарушения поставщиками услуг прав и законных интересов потребителей, добросовестных субъектов рынка, общественных (государственных) интересов.

При этом информации, которая может быть запрошена при осуществлении административного сотрудничества, неисчерпывающим образом охарактеризована в п. 3 ст. 68 Договора о ЕАЭС. Подразумевается, что компетентные органы могут запрашивать любую информацию, необходимую для эффективной реализации требований положения Договор о ЕАЭС в части административного сотрудничества.

Что касается второго перечня (п. 4 ст. 68 Договора о ЕАЭС), то в нем определяются цели административного сотрудничества компетентных органов государств-членов. Создавая юридические механизмы и формулируя конкретные нормы, необходимо руководствоваться ими.

Таким образом, отвечая на второй вопрос, можно констатировать, что хотя в праве Союза имеются ориентиры относительно предмета соглашения компетентных органов об административном сотрудничестве в рамках сектора услуг, в котором действует режим единого рынка, однако они не устанавливают в этой части жестких рамок – предмет ограничен обозначенными целями административного сотрудничества. Два формально закрепленных направления (формы) сотрудничества (п. 2 ст. 68 Договора о ЕАЭС) не должны ограничивать предмет соглашения. Исходя из целей административного сотрудничества, компетентные органы могут включить в свое соглашение и дополнительные положения по формам взаимодействия, заранее не предопределенные Договором о ЕАЭС или иным соглашением в рамках ЕАЭС.

Вместе с тем необходимо учитывать, что право Союза не предусматривает возможность придания соглашениям об административном сотрудничестве, о которых говорится в ст. 68 Договора о ЕАЭС, межправительственного статуса – они должны оставаться соглашениями между компетентными органами и носить межведомственный характер^[19].

Что касается третьего вопроса, то ответ на него производен от возможности так называемой разноскоростной интеграции государств-членов ЕАЭС^[20]. Пункт 43 Протокола о торговле услугами предполагает, что отдельные государства-члены могут либерализовать отдельные сектора услуг в более поздние сроки по сравнению с остальными государствами-членами Союза, что не является препятствием для последних к созданию единого рынка услуг в таких секторах. Очевидно, что в этом случае соглашение об административном сотрудничестве может быть заключено без участия компетентного органа государства-члена, отстающего в вопросах либерализации, либо с его участием, но имеющим ограничения. Тем не менее, бесспорно, что участие в процедурах административного сотрудничества даже в ограниченном варианте будет способствовать более скорой либерализации соответствующего сектора услуг, где наблюдается разноскоростная интеграция, и, как итог, расширению единого рынка.

Отдельно необходимо отметить возможность существования общих информационных ресурсов Союза по вопросам единого рынка услуг (п. 6 ст. 68 Договора о ЕАЭС). Они могут стать большим подспорьем для административного сотрудничества, заменяя собой многие рутинные процедуры по составлению запроса, его направлению, подготовке ответа и обратной отправке, упрощая получение информации из различного рода репозиториев, когда можно обойтись даже без запроса, и т.п. Если будет обеспечено единое информационное пространство, то оно позволит реализовать и требования о транспарентности (ст. 69 Договора о ЕАЭС).

В настоящее время, пожалуй, положительным примером функционирования общего информационного ресурса в сфере единого рынка услуг ЕАЭС можно назвать только официальный сайт Евразийской экономической комиссии^[21], где отражается, в том числе, ход работы по либерализации рынка услугу ЕАЭС по секторам, а также подсайт по внутренним рынкам ЕАЭС^[22], где, например, можно подать обращение о существовании потенциального препятствия для функционирования единого внутреннего рынка государств-членов ЕАЭС. Однако этих ресурсов недостаточно для обеспечения эффективного административного сотрудничества компетентных органов в разрезе конкретных секторов: необходимо создавать единые базы данных о выданных разрешениях, о применяемых ограничительных мерах и мерах ответственности к участникам рынка услуг, о жалобах получателей услуг и т.п.

В качестве примера интересен опыт Информационной системы единого рынка ЕС (Internal Market Information System)^[23]. С использованием данной платформы, в частности, осуществляется обмен информацией о поставщиках услуг, о квалификации персонала. Так, за 2019 год было осуществлено более 50 тыс. транзакций по обмену информацией. При этом динамика развития системы такова, что год к году рост активности обращения к ресурсу составляет более 50 %. Данная система используется одновременно во многих секторах услуг, более того, ее использование не ограничивается только рынком услуг: она помогает ускорять и автоматизировать административное сотрудничество в ряде смежных областей. Заранее подготовленные шаблоны вопросов и ответов, а также их машинный перевод помогают преодолевать языковой барьер; уведомления по заранее согласованным темам помогают своевременно принимать меры; формы для подачи жалоб получателями услуг, поставщиками услуг позволяют оперативно получать обратную связь от участников рынка и принимать по ним меры.

Обобщая, необходимо констатировать, что административное сотрудничество компетентных органов в целях обеспечения функционирования единого рынка услуг ЕАЭС в отдельных секторах находится в стадии становления и получения первых результатов. Во многом это обусловлено тем, что режим единого рынка действует лишь в некоторых из них и при этом не во всех случаях роль компетентных органов велика: в ряде секторов разрешения на осуществление деятельности могут отсутствовать, а регулирование и контроль могут быть минимальными. В рамках таких секторов поставщики и получатели услуг возможно даже не замечают отсутствие административного сотрудничества компетентных органов.

Однако в ряде других секторов даже в условиях признания содержательной эквивалентности регулирования, введения режима единого рынка поставщики могут в связи с отсутствием административного сотрудничества испытывать трудности, т.к. появляется элемент недоверия к ним со стороны получателей услуг. Так, последние могут опасаться столкнуться с незащищенностью и невозможностью использовать результаты услуг для целей, для которых они приобретаются, например, в связи с тем, что отсутствует официальное подтерждение наличия соответствующего разрешения у поставщика.

Необходимость административного сотрудничества компетентных органов в рамках единого рынка услуг ЕАЭС делает актуальным вопроса адекватности его модели, заложенной в праве Союза и практике его применения. Безусловно, она должна отвечать реальным потребностям, максимально эффективно обеспечивать функционирование единого рынка услуг и позволять предупреждать злоупотребления. Одновременно она не должна быть затратной, бюрократизированной.