The questions of administrative enforcement

Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Other publications by this author

Актуальность вопроса

Проблемы социального и экономического развития не перестают быть актуальными. В настоящее время, как никогда, обострился вопрос относительно совершенствования форм и методов государственного управления, происходит активный поиск оптимальных моделей взаимоотношений государства и бизнеса, а также взаимоотношений государства и граждан. Сегодня также наблюдается тенденция ужесточения административных репрессий, которые самым непосредственным образом затрагивают практически всех без исключения граждан и хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что уклон на ужесточение административной политики весьма неоднозначно воспринимается российским обществом еще и потому, что такое ужесточение кардинальным образом не улучшает состояние правопорядка, а также практически не улучшает положение дел в области охраны и защиты прав и свобод граждан. Также заметим, что значительная часть запретов и ограничений административного характера применяется не рационально, имеют место весьма существенные перегибы, особенно болезненно это сказывается на региональном и местном уровне, когда в целом ряде случаев должностные лица практически всех органов государственной власти и управления не знают и не умеют работать административно-правовым инструментарием.

Все это делает применение мер административного принуждения малоэффективным средством обеспечения правопорядка. Неграмотное использование данных мер ведет к необоснованно жесткому административному воздействию, сдерживает позитивную социальную инициативу, а также дестимулирует экономическое развитие. Функциональность применения многих мер административного принуждения существенно искажена, особенно ярко это заметно при применении административных наказаний.

Административная ответственность и административное наказание – вместо охраны и защиты прав и свобод граждан, и вместо обеспечения правопорядка в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности людей, превратились в очень многих случаях в инструменты банального сбора денег с зазевавшихся граждан и допустивших незначительные оплошности хозяйствующих субъектов. Все это подрывает доверие образованной и думающей части общества к государству и его власти. Многие решения административного правового характера, как затрагивающие, так и не затрагивающие вопросы применения мер административного принуждения не продуманы, поспешны, в ряде моментов не имеют механизма своей четкой правовой реализации. Важные административные решения социального и экономического характера, реализацию которых так ждут люди, остаются не исполненными или существенно затягивается в своем исполнении, что минимизирует их правовой, социальный и экономический эффект. В нынешних условиях необходима принципиально иная парадигма социального развития государства, закрепление на конституционном уровне требований социальной справедливости, а также реальной юридической ответственности политической и административной власти. Все это может сделать более действенным охранительный потенциал административного принуждения, который, помимо прямых репрессий, должен выполнять еще и стимулирующие функции.

Цифровизация государственного управления, а также развитие и внедрение технологий искусственного интеллекта в сложившейся ситуации представляется весьма и весьма маловероятным. Данные инструменты вред ли добавят сегодня, что-либо хорошее в жизнь средне-статического человека, который измотан безденежьем, эмоционально неустойчив, но все еще квалифицированно и добросовестно трудится во благо своей родины. Уже сейчас можно сказать, что применение цифровых технологий не дало каких-либо положительных результатов прорывного характера в деле обеспечения правопорядка, это становиться понятно, если взглянуть на статистику преступлений и административных правонарушений. Данные технологии не только не сдерживают вал различного рода деликтов, они также принципиально не влияют на раскрытие, выявление и расследование различного рода противоправных деяний, в том силе совершаемых в сфере экономики (Данный тезис явственно прослеживается в отчете о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы за 2019 г. «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». Данный доклад подготовлен МВД России и размещен в открытом доступе 20 февраля 2020 г.) .

Обозначенная ситуация характерна не только для нашей страны, но и для целого ряда других государств. В качестве примера приведем такую чувствительную сферу как безопасность дорожного движения. Так, в США в дорожно-транспортных происшествиях каждый год гибнет примерно 38-41 тыс. человек и 4,2-4,4 млн человек получают травмы, требующие госпитализации ^[1]. В нашей стране в 2019 г. на дорогах произошло 168 099 дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 38 214 человек, а число получивших ранения в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно насчитывает около 220 000 человека. Уровень развития цифровых технологий в области дорожного движения в США не сопоставим с нашей страной, однако это не спасает жизнь огромного количества людей. Данные цифры касаются относительно узкой сферы государственного управления, однако уже исходя из них, можно сделать вывод о том, что результат развития искусственного интеллекта и в других значимых сферах государственного управления, например в сфере здравоохранения, или образования даст примерно тот же результат, как представляется, в лучшем случае будет не высоким.

Нужно отметить, что эффективное применение мер административного принуждения зависит не от цифровых технологий и громких политических решений, этот процесс зависит от качественной, разумной и системной работы человека, а также правоохранительной системы государства в целом. Эффективность данного воздействия будет очевидна лишь тогда, когда государству удастся верно расставить приоритеты в системе административно-правового регулирования вообще, и приоритеты, касающиеся экономики и социального развития, в частности.

Вопросы административного и полицейского принуждения

Государственное принуждение – атрибут государства, в этой связи оно исходит от государства и объективно необходимо обществу. С помощью государственного принуждения осуществляется обеспечение правопорядка, охрана и защита прав и свобод граждан, а также защита общества от различного рода чрезвычайных событий и обстоятельств. Государственное принуждение в своем структурном плане не однородно, особое место в содержании данного метода государственного регулирования и управления занимает административное принуждение. В этой связи рассмотрим сущность административного принуждения, а также определим его место и функциональность в правовом регулировании общественных отношений.

Следует отметить, что административное принуждение, как институт административного права имеет давние традиции своего научного анализа. Теория обозначенного вида государственного принуждения начала формироваться в доктрине «Полицейского права», поэтому административное принуждение по своей сущности выполняет полицейскую функцию, а именно - принудительными средствами, дает возможность уполномоченным субъектам осуществлять охрану и защиту прав и свобод граждан, обеспечивать правопорядок в самых различных сферах государственного или полицейского управления, а также жизни и деятельности людей. Как писал в свое время Н.Н. Белявский, «…заботясь об охране государственного порядка и общественного спокойствия, полицейские власти действуют в пределах предоставленных им полномочий» ^[2]. В этой связи подчеркнем, что к правовому принуждению в какой бы форме оно не применялось, предъявляется ряд требований, которые делают его обоснованным и легитимным. А поэтому Д.Н. Бахрах верно отметил, что «…принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами, только к конкретным субъектам права, в связи с их неправомерными действиями путем принятия актов применения права» ^[3].

Исходя из этого, административное принуждение по своей функциональности занимает одно из ключевых мест в деле административного правового регулирования общественных отношений. В советский период нашей истории шла определенная дискуссия относительно соотношения убеждения и принуждения как всеобщих методов воздействия на общественные отношения. С учетом некоторого «политического романтизма» делался вывод о том, что приоритетным методом воздействия на общественные отношения является убеждение, а принуждение, в том числе и реализуемое в административно-правовых формах, как институциональная категория, а также как средство воздействие на поведение людей – в скором времени утратит свою предметную функциональность. Как писал в свое время Л.Л. Попов, «…использование разнообразных форм убеждения имеет решающее значение и в непосредственной борьбе с правонарушениями. Убеждение повышает уровень правосознания граждан, воспитывает уважение к законам и нетерпимость к их нарушению. Государство использует принуждение в целях искоренения остатков старого мира во всех сферах общественной жизни, в целях охраны собственности, общественного порядка, воспитания дисциплины труда и организованности» ^[4]. Несколько идеологизированный подтекст цитируемой работы не означает, что она полностью утратила свою научную актуальность и не может быть востребована в настоящее время. Смена приоритетов социального и экономического развития, изменения политико-правовых реалий кардинально не поменяли функциональности убеждения в деле регулирования общественных отношений, также своей роли не утратили и регулирующие качества административного принуждения. Следует отметить, что государственное принуждение в целом и административное принуждение в частности – обязательные атрибуты правового регулирования. Однако принудительных, запретительных и ограничительных предписаний не должно быть слишком много, поскольку это формирует излишне жесткую государственную политику, сдерживает позитивную социальную инициативу, подавляет демократические устои государства, а также минимизирует развитие общественного договора. Как писал в свое время В.И. Гойман, «…утверждение и господство права не может и не должно прокладывать себе путь через принуждение. Последнее, безусловно, сохраняет свое значение, однако в той мере, как этого требует реально складывающаяся социально-правовая среда. Попытки добиться решения, пусть даже самых острых социальных, национальных, политических, а также экономических проблем с помощью принуждения, не приемлемы для современного общества и в конечном итоге обречены на провал» ^[5].

Заметим, что о позитивном аспекте в работе государства, следует сказать, что также не нужно излишне идеализировать и убеждение, как средство административно-правового воздействия на общественные отношения, несмотря на то, что оно имеет свое практическое значение при осуществлении административно-правового регулирования.

Убеждение как метод правового воздействия проявляет себя в самых разнообразных формах. Так, Л.Л. Попов в содержание метода убеждения включает «…воспитательную и организаторскую работу; критику антиобщественных поступков; распространение лучшего и передового опыта; развитие широкой системы поощрений» ^[6]. Нужно отметить, что убеждение, как средство воздействие разграничивается на два компонента, и, как метод государственного управления, кроме того, оно может рассматриваться как правовое воздействие. На данные свойства «убеждения» обратила внимание М.Б. Разгильдиева, обозначенный автор указала, что «…убеждение входит в арсенал средств и методов государственного управления, однако его не следует отождествлять с правовым убеждением, которое увязано с правовым воздействием» ^[7]. Примеры позитивного стимулирующего воздействия можно видеть в законе «О полиции». Так, в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции» закреплено, что полиция, вправе «…поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей» (п. 34 ст. 13). Приведенная выше позиция заслуживает внимание, исходя из этого, отметим, что как в одном, так и в другом случае можно говорить о позитивном воздействии на общественные отношения с помощью различных административно-правовых средств позитивного характера. Ценность позитивного воздействия состоит в том, что государство и общество тратит меньше усилий для обеспечения правопорядка, а также охрану и защиту прав и свобод граждан. В этой связи Н.Г. Гущина правильно отметила, что «…значение поощрительных норм права сводиться к тому, что посредством стимулирующего механизма их действия осуществляется достижение правомерного поведения средствами, исключающими государственно-властное принуждение» ^[8].

Как уже отмечалось, поощрение является составной частью убеждения, в поощрительных нормах закреплен стимулирующий и гуманистический потенциал, порой так необходимый в вопросах применения прямого административного принуждения. В настоящее время в КоАП России помещены нормы, касающиеся поощрения определенного поведения, а также предписания, направленные на смягчение административно-принудительного воздействия. В качестве примера таких предписаний можно привести: «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения» (ст. 2.9); «Замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением» (ст. 4.1.1) и др.

Поощрительный аспект действия норм КоАП можно видеть при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение некоторых административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП России. Так, административный штраф, уплаченный не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о его наложении, может быть уплачен в размере половины его суммы (ст. 32.2). В данном предписании можно отметить предупредительный или воспитательный подтекст. Как писал в свое время А.Ф. Гранин, «…воспитательный характер санкций правовых норм обычно подчеркивается указанием на их превентивное значение в борьбе с правонарушениями. Угроза наступления нежелательных последствий оказывает непосредственное влияние на внутреннее психическое состояние правонарушителя. Это является сдерживающим, предупредительным фактором в отношении неустойчивых граждан» ^[9]. В этой связи в качестве цели административного наказание необходимо определить также цель - как воспитание правонарушителя. Тем самым, определяя, что «…административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений и воспитание правонарушителя в духе соблюдения закона» (ст. 3.1).

Поощрительных административно-правовых средств в количественном плане значительно меньше, чем средств административного принуждения, однако вопрос не в количестве принудительных или поощрительных предписаний. Главная задача – добиться оптимального сочетания предписаний различной функциональности, а также их достаточности и юридической корректности в деле правового регулирования, как частных, так и публичных интересов. Говоря о мерах административного принуждения в терминологическом аспекте, следует отметить, что данная категория, как правило, определяется через метод правового воздействия.

Подчеркнем, что метод административно-правового воздействия и метод административного принуждения категории далеко не тождественные, между ними можно увидеть диалектическую взаимосвязь целого и части. Метод административно-правового воздействия имеет различную функциональность. Метод административно-правового воздействия может иметь стимулирующее, организационное, а также принудительное содержание. В этой связи Д.В. Осинцев отметил, что «…метод административно-правового воздействия – это определенная нормами административного права система влияния органов исполнительной власти на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств, в целях реализации публичных функций» ^[10]. Из этого следует, что часть методов административно-правового воздействия обладает качествами принуждения. Поэтому вполне возможно определение административного принуждения, через метод воздействия. Как отметил П.Н. Сафоненков, «…административное принуждение является методом государственного управления, применяемое уполномоченными субъектами, принудительных мер административно-правового характера направленное на выполнение юридических обязанностей лицами, совершившими противоправные деяния, или при возникновении обстоятельств, угрожающих охраняемых правовом общественных отношений» ^[11]. Представленный автор пишет, что административное принуждение – метод государственного управления, такой подход, как нам представляется, в полной мере не отражает сущностного аспекта административного принуждения. Весьма оригинальную точку зрения можно увидеть у М.И. Жумагулова. Так, этот автор отметил, что «…административное принуждение, заключается в применении закрепленных нормами административного права мер психического или физического воздействия в отношении граждан и организаций с целью обеспечения реализации функций государственного управления» ^[12].

Следует отметить, что потенциал физического и психического воздействия в деле обеспечения правопорядка не достаточен, в этой связи объективно необходимо использовать и правовое воздействие. Также отметим, что функционально административное принуждение не решает задачи государственного управления, данное воздействие выполняет задачи его охраны, в этой связи более корректно можно говорить, что административное принуждение – это метод полицейского воздействия. Как верно заметил К.С. Бельский, «…прямое административное принуждение можно назвать собственно полицейским принуждением. Прямое полицейское принуждение – это первичная полицейская реакция, вызванная одним из юридических фактов, имеющих значение с точки зрения охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» ^[13].

Не погружаясь в длительную дискуссию относительно соотношения таких категорий как: «Административное право» и «Полицейское право», а также определения сущностных и терминологических различий «административного воздействия» и «полицейского воздействия», отметим, что между ними существуют близкая правовая связь, однако, они решают разные задачи. Полицейское право – это универсальный феномен, позволяющий соединить административно-правовые средства различной функциональности. Исходя из этого, согласимся с К.С. Бельским, который подчеркнул, что «…полицейское право как подотрасль административного права показывает отрасль в полном объеме, как имеющую две основные подсистемы – регулятивную и охранительную» ^[14]. По поводу анализируемого предмета, О.И. Бекетов и А.Д. Майле также верно отметили, что «…предмет полицейского права существенно обособлен и отличается от иных отношений регулируемых административным правом. При этом в предмет полицейского права входит две крупные группу общественных отношений: контрольно-надзорные и административно-принудительные отношения» ^[15].

Однако нужно подчеркнуть, что в структуре контрольно-надзорных отношений и отношений административно-принудительного характера далеко не все так однозначно, в содержании обозначенных отношений имеется как классическая административно-правовая составляющая, так и полицейский аспект. В этой связи неслучайно, что в научной литературе рассматривается соотношение таких категорий как «административный надзор» и «полицейский надзор», однако при этом отмечается, что такое разделение носит искусственный, надуманный характер. Как отметил С.М. Зырянов, «…представляется, что выделение из традиционных административно-надзорных правоотношений, по искусственным признакам группы полицейских отношений не может быть продуктивным» ^[16]. Судя по положениям, которые С.М. Зырянов развивает, в своей статье он видит реанимацию идей полицейского права, можно сказать, определенную опасность, а также тенденции формирования полицейского государства. На основе анализа доктринальных положений прошлого этот автор пишет, что «…полицейское государство – это такое государство, в котором правительственная деятельность определяется не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. В свою очередь, административное право возникает в правовом или конституционном государстве». Из этого следует, что полицейское государство – это государство не правовое и не демократическое. Однако каждое современное государство не может обойтись без полицейской функции и норм, обеспечивающих реализацию данной функции. Опыт развития «полицейских государств» дает возможность заключить, что государство постепенно переходит от «полицейского» к государству правовому. Как отметили К.С. Бельский, Б.П. Елисеев и И.И. Кучеров, «…история двух последних столетий показывает, как в большинстве стран мира полицейское государство медленно, но неуклонно трансформировалось в правовое. При этом государство не утрачивало полицейских функций и определяло место полиции в системе государственной власти, как силы, непосредственно подчиненной закону и действующей в интересах всех граждан» ^[17].

В специальной отдельной статье «Полиция и правовое государство», К.С. Бельский отмечает, что «…полицейское государство в публицистической, исторической и историко-правовой литературе, прежде всего либерального направления, приято критиковать за самовластие, произвол, злоупотребление властью. Однако непредвзятый взгляд на полицейское государство, под которым, как правило, понимают абсолютную монархию XVII- XVIII вв., возникшую в Западной Европе и России, показывает, что без функционирования такого государства на определенном историческом этапе так называемое правовое государство не могло бы состояться. Полицейское государство за период свое существования подготовило правовую базу для правового государства» ^[18].

Обратим внимание, что в полицейском государстве с помощью легализованных законом полицейских (административных) средств (разрешительной системы, контрольно-надзорной деятельности и др.) формируется необходимый уровень правопорядка, режим защиты и охраны прав и свобод граждан, с помощью правовых средств государство добивается необходимого уровня дисциплины от каждого человека и должностного лица. Полицейское государство – в таком качестве можно рассматривать как государство законности и дисциплины, без которых невозможно формирование государства правового, социального и демократического. Как отметил уже цитируемый ранее К.С. Бельский, «…полицейская функция государства реализуется через те органы государственной власти, которые осуществляет легализованное государственное принуждение» ^[19] .

Возвращаясь к характеристике административного принуждения, как средства полицейского воздействия, обратим внимание на то, как оно раскрывается в доктринальном плане. Как отмечает П.И. Кононов, «…административное принуждение – является одним из способов обеспечения исполнения правовых норм и применяется в том случае, когда предписания, содержащиеся в этих нормах, не исполняются участниками правоотношений добровольно» ^[20]. В таком понимании прослеживается в целом традиционный подход к функциональному аспекту административного принуждения «заставить» выполнить предписание правовой нормы под угрозой применения наказания или иной меры правового принудительного воздействия. Эта функциональность административного принуждения хорошо отработана в действующем законодательстве, так, в КоАП предусмотрена ответственность за уклонение от исполнения административного наказания (ст. 20.25). Подобный подход в плане повышения эффективности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях выглядит вполне оправдано, установление соответствующей ответственности дисциплинирует людей и хозяйствующих субъектов при исполнении постановления, например, касающегося уплаты административного штрафа или исполнения иных административных наказаний. Обозначенная мера административной ответственности повысила авторитет закона. Тем не менее, как представляется, общую тенденцию ужесточения административной политики поддержать нельзя, необоснованное администрирование общественных процессов, системное увеличение сумм административных штрафов, уровень правопорядка принципиально не улучшили. В этой связи, как считаем, возможно, согласиться с А.И. Смоляковым, который применительно к предмету своего исследования отметил, что «…в настоящее время ужесточение административных санкций осуществляется без учета действующей системы наказаний. Это приводит к нарушению принципа соответствия вида и размера административного наказания социальной значимости охраняемых отношений, а также степени общественной опасности противоправного действия, что снижает эффективность их действия» ^[21].

Исходя из складывающейся ситуации, функционально административное принуждение выполняет преимущественно задачу обеспечения правопорядка принудительными средствами, что значительно упрощает работу государства в этом направлении. В настоящее время необходимо расширить предмет действия административного принуждения и внедрять в его содержание средства стимулирующего и поощрительного характера. Это позволит повысить эффективность применения соответствующих административно-правовых средств, а также несколько смягчить административную политику государства.

Вопросы эффективности

Ключевым вопросом государственного управления в Российской Федерации, а также правового регулирования является вопрос относительно эффективности действия правовых норм, а также достижение необходимых целей имеющимися силами и средствами. Данный тезис имеет самое непосредственное отношение и к вопросам применения мер административного принуждения, которые занимают одно из главных мест в деле обеспечения правопорядка, а также защиты и охране прав и свобод граждан. В настоящее время можно наблюдать интенсивное развитие административно-правовых средств ограничительного и запретительного характера. Вместе с развитием обозначенных правовых средств, получают свое содержательное формирование и средства административного принуждения, одной из форм данного принуждения является меры административной ответственности. Административная ответственность, как средство обеспечения правопорядка играет важную роль в охране общественных отношений, однако в настоящее время очевидна тенденция в смещении акцентов рассматриваемого вида ответственности, а именно – ее постепенное превращение в механизм сбора денег, как с физических, так и с юридических лиц. Складывающаяся тенденция является сдерживающим фактором социального и экономического развития, кроме того, она понижает правоохранительный потенциал мер административного принуждения, порождает недоверие общества к функциональности правоохранительной системы, а также к государственному администрированию. В этой связи необходимо определить узловые аспекты, касающиеся вопросов повышения эффективности административного принуждения.

С общих позиций эффективность можно рассматривать как достижение максимального результата при минимальных затратах сил, средств и времени. Эффективность, как институциональная категория хорошо разработана в экономической науке, в этой связи экономический инструментарий можно использовать при анализе эффективности действия нормы права, но с определенными оговорками. В деле определения эффективности действия правовой нормы задействована разнообразная методология социологии, математики, экономики и др. Как отметил В.А. Козлов, «…социальная эффективность включает в качестве своих составных компонентов экономичность действия нормы, социальную полезность ее результата, моральность, а также оптимальность избираемых правовых средств» ^[22].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что эффективность правового регулирования зависит от самых различных факторов, при этом правовая составляющая в этом механизме играет далеко не ключевую роль. В этой связи можно согласиться с Н.Н. Цукановым, который отметил, что «…попытки обеспечить эффективность применения мер административного принуждения только путем совершенствования действующего законодательства не дают желаемого эффекта, поскольку само по себе качество закона не гарантирует эффективности его практического применения» ^[23].

В научной литературе эффективность правового регулирования увязывается с достижением постановленной цели. Такой подход в целом верен, однако с учетом вышеизложенного он требует некоторого уточнения. Так, С.М. Скворцов, говоря о цели применения правовой нормы, регламентирующей порядок применения административного наказания, «…разделяет ее на внутреннюю цель и внешнюю цель. Отмечая при этом, что внутренняя цель имеет обеспечительный характер» ^[24]. Несмотря на представленное суждение, эффективности действия нормы права зависит от ее качества и стабильности. Кроме того, в системе средств повышения эффективности действия правовой нормы, ключевым моментом является юридическое качество нормативного правового акта. Юридическое качество официального документа достигается с помощью его должной предварительной и последующей юридической оценки. Как отмечает Е.В. Журкина, «…правовая экспертиза может повысить качество нормативного правового акта, а также сделать его действие более эффективным» ^[25]. Одним из видов юридической экспертизы нормативного правового акта является его антикоррупционная экспертиза. Как следует из Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», данная экспертиза проводится в целях выявления в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующего устранения (ст. 1).

Отметим, что при применении административного принуждения имеются риски для коррупционных злоупотреблений, это понижает эффективность его действия. В этой связи обозначенная экспертиза может помочь их выявить, а в последующем и устранить их. Тем самым повысить эффективность действия норм права, определяющих порядок применения рассматриваемого принуждения. Конечно, нужно заметить, что в деле применения мер административного принуждения необходима определенная свобода, это помогает осуществлять правовое воздействие максимально дифференцированно, а также исходя из складывающихся обстоятельств. Такой подход только повышает эффективность регулирующего и охранительного воздействия административного принуждения. В этой связи правильно, что в КоАП России предусматривается возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9), при этом в законе критерии малозначительности не определены.

Таким образом, малозначительность административного правонарушения оценивается исходя из субъективных и объективных критериев, которые не всегда нормативно определены. А поэтому оценка административного правонарушения, как малозначительного деяния, осуществляется непосредственно субъектом применения данной нормы. Как отметил А.Б. Панов, «…малозначительность – сложный институт административной ответственности, определение которого отсутствует в КоАП». В этой связи обозначенный автор предлагает «…малозначительность административного правонарушения определить как деяние, формально содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемым правоотношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения» ^[26]. Нужно также отметить, что правильная оценка совершенного противоправного деяния позволяет дифференцированно подойти к выбору соответствующей меры административного принуждения и, тем самым, наиболее эффективно осуществить охранительное воздействие. В этой связи эффективность применения мер административного принуждения зависит от юридической подготовленности субъекта применения нормы права, а также от целого ряда организационных и технических возможностей.

Эффективность действия норм, определяющих порядок применения мер административного принуждения зависит от исключения тех из них, которые не отвечают новым политико-правовым, экономическим и социальным реалиям. Как верно отметил в свое время А.П. Коренев, «…задачей административного права является закрепление наиболее целесообразных отношений, а также вытеснение тех из них, которые не отвечают современным реалиям» ^[27]. В этой связи нормы, определяющие порядок применения административного принуждения, должны пересматриваться, должны меняться и приоритеты в деле реализации данного вида государственного принуждения. Следует отметить, что наиболее эффективно то правовое регулирование, в котором превалируют стимулирующие и позитивные предписания, поэтому необходимо освобождение от необоснованных запретительных, ограничительных, а также принудительных предписаний. Как верно отметил А.П. Шергин, «…необходимо пересмотреть все административно-правовые запреты, а также исключить необоснованное вторжение административной репрессии в сферу охраняемых прав, существенно сократить мелочные ограничения, запреты, которыми ныне опутан гражданин» ^[28]. Минимизация необоснованных запретов и ограничений повлечет за собой сокращение действия мер административно-принудительного характера, которые обеспечивают соблюдения соответствующих ограничительных предписаний.

Говоря об эффективности применения мер административного принуждения в институциональном аспекте, необходимо сказать, что данная категория рассматривается в нескольких ракурсах. Как отмечает А.В.Мальков, «…термин эффективность означает свойство чего-либо, приводящее к нужным результатам. Эффективность есть то, как реализуется социальная ценность права. Кроме того, эффективность действия нормы права отвечает на вопрос, на сколько удовлетворены частные и публичные интересы, а также насколько социально востребованы правовые стимулы и ограничения» ^[29]. Достаточно часто эффективность применения правовой нормы увязывают с достижением поставленной цели. Таким образом, делается вывод о том, что достижение социально оправданной цели предопределяет эффективность действия правовой нормы. В этой связи нужно согласиться с А.С. Пашковым и Л.С. Явичем, которые отметили, что «…норма права социально эффективна, если она соответствует объективным потребностям прогрессивного развития, предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения обоснованной цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата, соответствующего этой цели» ^[30]. В чем-то аналогичное суждение в свое время сформулировал Е.Л. Бонк. Так, этот автор писал, что «…степень социальной эффективности нормы права характеризуется общественной полезностью ее цели, затратами на ее достижение, а также мерой приближенности фактически достигнутого результата к намеченной законодателем цели» ^[31].

Административное принуждение весьма дифференцировано и разнообразно, исходя из этого можно говорить о том, что перед «институтом административного принуждения» стоит общая цель охраны и защиты различных социальных ценностей, а достижение данной цели осуществляется регулирующими и охранительными свойствами соответствующих мер административно-принудительного воздействия, которые наполняют обозначенный правовой институт. Это могут быть самые разнообразные цели, обусловлено это тем, что охранительный потенциал у различных мер административного принуждения далеко не одинаков.

Отметим, что в правоохранительном механизме государства присутствуют не только меры административного принуждения, данные меры взаимосвязаны с иными правоохранительными средствами, а именно – уголовно-правового, гражданско-правового, финансово-правового характера и др. А поэтому эффективность реализации административно-принудительных средств в определенной мере зависит от эффективности действия правовых средств иной отраслевой принадлежности.

В системе административного принуждения наиболее последовательно проанализирована эффективность применения административных наказаний, такая эффективность оценена по количественным параметрам. Как отметил в свое время И.И. Веремеенко, «…эффективность санкции нормы административного права определяется через соотношение результата, достигнутого воздействием этой санкции, с ее целью» ^[32]. Такая позиция в общем-то носит традиционный характер. Как отметила О.С. Рогачева, эффективность норм административно-деликтного права зависит от таких условий как: «…государственной политики в сфере противодействия административным правонарушениям; качества законов об административных правонарушениях; правоприменительной деятельности; правовой культуры, а также правосознания» ^[33]. В свою очередь, эффективность административного принуждения предопределяется широким спектром задействованных и работающих норм, при этом данный вид принуждения должен быть обоснованным, своевременным и целесообразным. Немотивированное или чрезмерно жесткое, пусть даже законное административное принуждение эффективным признать нельзя. В этой связи эффективность административного принуждения зависит от целого ряда социальных факторов, которые очень важны при оценке действия правовой нормы. Нужно подчеркнуть, что применения законного чрезмерного административного принуждения необходимой социальной цели не достигнет, а напротив – сформирует отчуждение человека от государства.