International cooperation in the area of corruption prevention: global trends and Russian prospects in the international legal policy

Trofimov Egor Viktorovich ORCID: 0000-0003-4585-8820 Doctor of Law Deputy Director for Science, St. Petersburg Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice 199178, Russia, g. Saint Petersburg, 10-ya liniya V.O., 19, lit. A, kab. 36 diterihs@mail.ru Other publications by this author

1. Введение

Глобализация изменила международные отношения, и на повестку дня современной науки выходят новые проблемы. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции сопровождают парадоксальные явления, выходящие за рамки традиционных представлений о развитии политико-правовой сферы: универсальные конвенции продвигают партикулярные интересы, национальные правопорядки претендуют на глобальное осуществление юрисдикции, объективное право подменяется экспертными оценками.

В научной литературе уделяется немалое внимание международным аспектам противодействия коррупции. Отмечается, что международное сотрудничество по борьбе с коррупцией понимается как в широком смысле, включающем международно-договорную практику, механизмы контроля, взаимодействие государств и международных организаций, так и в узком (правоохранительном) смысле ^{[1, с. 10]}. Исследователями активно разрабатывается правоохранительное направление международного сотрудничества Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, включающее вопросы деятельности международных правоохранительных организаций ^[2], международный розыск и уголовное преследование лиц, причастных к коррупционным преступлениям ^[3], возвращение коррупционных активов и сотрудничество в процессуальной сфере ^[4]. Более широкие вопросы антикоррупционного сотрудничества разработаны в науке в меньшей степени, и зачастую исследователи этой сферы делают акцент на вопросах соответствия национального законодательства международным антикоррупционным стандартам и их имплементации ^{[5] [6] [7]}.

Рассмотрение международного антикоррупционного сотрудничества в широком срезе, соответствующее расширение предмета исследования и повышение уровня теоретического обобщения являются необходимым условием для осмысления комплексных явлений и процессов, происходящих в сфере международной борьбы с коррупцией. Известна попытка изучения процесса глобализации национального антикоррупционного регулирования, однако она завершилась только выводом о наличии связи рассмотренного международно-правового института с глобализацией ^{[8, с. 12–40]}. Среди немногочисленных научных работ, в которых в данном ключе была изучена динамика широкого спектра международных отношений второй половины XX — начала XXI вв., следует выделить диссертацию С. В. Темряковича, в которой он приходит к выводу о переходе международного антикоррупционного сотрудничества к этапу институциональных образований ^[9], однако не выявляет характер и причины такой трансформации, равно как не дает общей периодизации и оставляет без внимания типологические характеристики международного антикоррупционного сотрудничества, изменявшиеся на протяжении периода его становления и развития.

В настоящей статье, с учетом ранее проведенных автором исследований, поставлена цель выделить этапы развития международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции и выявить их характерные черты, позволяющие прояснить смысл происходящих политико-правовых процессов, а также возможности и перспективы участия российской стороны в современном международном антикоррупционном сотрудничестве.

Предметом настоящего исследования выступают международные отношения, связанные с развитием сотрудничества в сфере противодействия коррупции, и национальная правовая политика государств в этой сфере, складывавшиеся с 1970-х гг. до настоящего времени.

2. Методология

2.1. Ретроспективный метод

Ретроспективный метод исследования позволяет выявить тенденции в развитии международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции, реконструировав динамику международно-правовой политики с учетом произведенного ею впоследствии реального эффекта.

2.2. Историко-генетический метод

Для правильного понимания исходных политико-правовых установок, оказавших влияние на развитие международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции, применяется историко-генетический метод, позволяющий проанализировать зарождение соответствующих международных инициатив как важнейший фактор их дальнейшего продвижения и развития.

2.3. Типологический подход

В основу периодизации процесса международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции положен типологический подход, предусматривающий выявление общезначимых признаков международных политико-правовых процессов и явлений, становление, распространение, развитие и действие которых характерно для ограниченного периода.

2.4. Системный анализ

Для более адекватного осмысления международных политико-правовых процессов используется метод системного анализа, направленного на выявление связей между политическими, правовыми и социально-экономическими процессами и явлениями, а также целенаправленными актами и импактными событиями, оказавшими определяющее влияние на развитие международного антикоррупционного сотрудничества.

3. Результаты

В развитии международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции за последние полвека в ходе исследования были выявлены три этапа.

3.1. Первый этап (1970-е — начало 1980-х гг.)

Хотя известны более ранние попытки международного сотрудничества по проблеме противодействия коррупции (например, на 51-й Межпарламентской конференции Межпарламентского союза в 1962 г.), подлинное начало современного антикоррупционного сотрудничества государств относится к 1970-м гг. Начальный этап сотрудничества исторически связан с международной напряженностью по поводу коррупционной активности транснациональных корпораций развитых стран в развивающихся странах.

Проблема коррупции ТНК оказала наиболее сильное политико-правовое влияние на США, совпав для них по времени не только с мировым экономическим, валютным и энергетическим кризисом, но и с целым комплексом внутриполитических проблем (от войны во Вьетнаме до попыток ограничения свободы СМИ). Сенатские слушания 1973–1976 гг., констатировавшие признание властями США фактов коррупции и недобросовестных практик ТНК за рубежом ^[10], вынудили к пересмотру официальной позиции США в отношении зарубежной коррупции. Она перестала рассматриваться в качестве средства продвижения экономических интересов и защиты демократии в третьих странах ^[11] и была признана недопустимой практикой, приводящей к подрыву добросовестной конкуренции, общественного доверия внутри страны и авторитета США на международной арене ^[12]. Итогом политического обсуждения проблем коррупции в США стал ряд антикоррупционных инициатив, из которых важнейшей явился Закон о зарубежных коррупционных практиках 1977 г. ^[13] (Foreign Corrupt Practices Act), запретивший коррупционную деятельность за рубежом в целях продвижения коммерческих интересов ^[14].

Во второй половине 1970-х гг. США выработали подход к международному решению проблемы, состоявший в том, чтобы посредством заключения международного соглашения обязать другие государства имплементировать в свои правовые системы аналогичные антикоррупционные инструменты, создав ситуацию взаимного запрета на зарубежную коррупцию. Подобные инициативы продвигались одновременно на площадках Организации экономического сотрудничества и развития, Международной организации труда, Международной торговой палаты, а также Организации Объединенных Наций: в Генеральной Ассамблее, ЭКОСОС, Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Комиссии по транснациональным корпорациям, межправительственной рабочей группе по разработке кодекса поведения ТНК, специальной межправительственной рабочей группе для рассмотрения проблемы коррупции, комитете по международному соглашению о незаконных выплатах ^[15].

Итоги этого этапа были незначительны. Учитывая непреодолимые разногласия с большинством стран, на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН в 1980 г. США официально заявили об отказе от идеи незамедлительного заключения международного соглашения о незаконных выплатах в связи с его преждевременностью ^{[16, pp. 1442–1443]}, а в 1982 г. была завершена деятельность межправительственной рабочей группы по кодексу поведения транснациональных корпораций — последней проектной площадки ООН, прорабатывавшей это направление в контексте проекта кодекса поведения ТНК.

Первый этап сотрудничества характеризуется переговорным процессом, ориентированным на создание международного нормативно-правового регулирования — международного соглашения под эгидой ООН. При этом инициатива развития международного сотрудничества была обусловлена, с одной стороны, ситуацией ущемления интересов развивающихся стран, подвергавшихся давлению со стороны ТНК развитых стран и консолидировано требовавших эффективной правовой политики в отношении ТНК от стран их происхождения, и, с другой стороны, невыгодным положением США, вынужденных по внутри- и внешнеполитическим причинам в одностороннем порядке ввести запрет на зарубежную коррупцию своих корпораций и подвигавших другие государства к имплементации аналогичных правовых средств, чтобы нивелировать принятые на себя Соединенными Штатами односторонние ограничения. В ситуации напряженности и конфликта интересов и с учетом позиции стран социалистического блока, игнорировавших инициативы США, международное сотрудничество на межгосударственном уровне в договорном формате на тот момент было практически невозможно.

После признания неудачи этих инициатив в 1980–1982 гг. США переориентировались на продолжение межведомственного международного сотрудничества по правоохранительной линии. В частности, развивалось техническое взаимодействие правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупцией, а с 1983 г. проводились международные антикоррупционные конференции на уровне национальных правоохранительных ведомств. Тем не менее антикоррупционные законодательные акты США, принятые в конце 1970-х гг., во многом носили пионерский характер и, хотя их реальное применение было крайне ограничено из-за отсутствия международной взаимности, позиционировались США в качестве ориентира для выработки международного антикоррупционного стандарта и дальнейшего сотрудничества.

3.2. Второй этап (конец 1980-х — 2005 г.)

Второй этап развития международного антикоррупционного сотрудничества связан с успешным продвижением международных инициатив США в вопросе разработки международных антикоррупционных стандартов. Исходным пунктом этого этапа стал Сводный закон США о торговле и конкурентоспособности 1988 г. ^[17] (Omnibus Trade and Competitiveness Act), обязавший президента США продолжить переговоры по международному соглашению между членами Организации экономического сотрудничества и развития, чтобы иметь возможность воздействовать на лиц из этих стран для запрета коррупционных практик за рубежом.

После 1994 г., когда США достигли на этом поприще успехов в ОЭСР, активизировались обсуждение и принятие антикоррупционных документов в ООН и на региональных площадках: сначала в общеевропейском (ЕС) и общеамериканском (Саммит Америк, ОАГ) форматах, а затем на Африканском континенте — в субрегиональных САДК и ЭКОВАС, а после в Африканском союзе ^[18].

Этот этап характеризовался трансформацией идеологии международного антикоррупционного сотрудничества. В условиях распада социалистического блока и ускоренной европейской интеграции первоначальные идеи контроля над транснациональными корпорациями были оттеснены декларированием необходимости устранения коррупции как фактора политической нестабильности и экономического риска. В качестве средств развития международного сотрудничества были использованы не только международные рекомендации, программы и конвенции (протоколы), но и институциональные механизмы международного контроля над имплементацией и соблюдением международных антикоррупционных стандартов, включая создание контрольных механизмов в рамках ООН, ОЭСР и региональных организаций (Евросоюза, ОАГ, Афросоюза), а также специально созданной для этих целей ГРЕКО.

Для второго этапа свойственны договорно-институциональный подход к международному антикоррупционному сотрудничеству, а его завершение можно отнести к 2005 г., когда вступила в силу Конвенция ООН против коррупции 2003 г., ознаменовавшая начало действия универсальных механизмов правового и технического сотрудничества.

3.3. Третий этап (с 2005 г. по настоящее время)

Третий этап мирового антикоррупционного процесса отличается несколькими характерными чертами.

Во-первых, наблюдается резкое снижение интенсивности развития международного договорного сотрудничества. Конвенция ООН против коррупции представляет собой довольно объемный и хорошо проработанный документ, реализация которого требует от всех стран больших усилий и который охватывает все вопросы, отраженные в ранее заключенных конвенциях (протоколах). После принятия универсальной Конвенции принятие новых региональных конвенций утратило смысл, ранее принятые конвенции и протоколы рядом потенциальных участников не подписаны или не ратифицированы. Так, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. на сегодняшний день ратифицирована только 35 государствами, хотя в ГРЕКО, с приобретением членства в которой увязывается ратификация названной Конвенции, уже состоят 50 государств.

Во-вторых, в контроле над имплементацией международных антикоррупционных стандартов доминирует программно-экспертный подход, предусматривающий формирование программы контроля (оценки) с разбивкой на этапы (раунды) и назначение немногочисленных (часто — двух) экспертов для выполнения странового обзора. Хотя руководящие документы предусматривают определенные организационные механизмы для того, чтобы экспертные оценки были адекватными (например, распространена рекомендация о назначении хотя бы одного эксперта из страны со сходной правовой системой), методические ограничения на проведение экспертной оценки практически отсутствуют, так что эксперты достаточно свободно выражают свое мнение и высказывают оценочные суждения без какой-либо серьезной научной аргументации ^[19]. Более того, исследователи данного вопроса уже обращали внимание на то, что экспертные рекомендации наделяются квазиобязательной юридической силой для государств ^{[20, с. 87]}. Важным моментом является то обстоятельство, что основу экспертного обзора всегда должны составлять материалы, предоставленные правительственными учреждениями наблюдаемого государства, однако методика оценки полноты и достоверности этих материалов как таковая отсутствует. Результатом такой свободной оценки становятся замечания и рекомендации, идущие вразрез с местной действительностью и эффективностью национальной политики: например, по итогам пятого раунда оценки ГРЕКО рекомендовала Исландии ввести обязательную проверку деклараций чиновников ^{[21, para 101]}, хотя Исландия придерживается этического подхода к антикоррупционному декларированию ^[22] и вообще является вполне благополучной в плане коррупции страной.

В-третьих, контрольные механизмы в отношении международных договорных обязательств оказались несколько размытыми в том смысле, что осуществление реального контроля может подменяться принятием отчетов о соблюдении антикоррупционных стандартов, подготовленных сторонними институтами. Так, на третьей сессии CAC/COSP в 2009 г. было закреплено, что если государство — участник Конвенции ООН против коррупции, в отношении которого проводится обзор, является членом компетентной международной организации, мандат которой охватывает вопросы противодействия коррупции, или международного или регионального механизма борьбы с коррупцией и ее предупреждения, то государства-участники, проводящие обзор, могут рассматривать касающуюся осуществления Конвенции информацию, предоставленную такой организацией или механизмом ^{[23, p. 9]}. При этом п. 6 ст. 63 Конвенции ООН против коррупции допускает использование при обзоре хода имплементации также материалы, полученные от аккредитованных неправительственных организаций.

В-четвертых, вступление в силу Конвенции ООН против коррупции в 2005 г. и быстрый рост ее ратификаций (в настоящее время Конвенция вступила в силу для 187 участников, включая ЕС ^[24]) обеспечили экстерриториальное применение законодательства США, благодаря чему министерство юстиции США (DOJ) и комиссия по ценным бумагам и биржам США (SEC) активизировали применение FCPA, в том числе (и прежде всего) в отношении иностранных компаний. Если на 1978–2004 гг. пришлось 80 дел о нарушении FCPA (менее 3 дел в год), то на 2005 г. пришлось максимальное с начала действия FCPA количество 15 дел в год, а далее наблюдалось их увеличение: 158 дел за 2005–2009 гг. (31,6 дела в год), 164 дела за 2010–2014 гг. (32,8 дела в год), 281 дело за 2015–2019 гг. (56,2 дела в год) ^{[25] [26]}. До вступления в силу Конвенции ООН против коррупции абсолютный рекорд по штрафам, выплаченным на основании FCPA, принадлежал американской компании «Lockheed» (24,8 млн. долл. в 1995 г.), однако после 2005 г. размеры штрафов, налагаемых на корпорации, стали резко возрастать, причем штрафы на сотни миллионы долларов применяются, главным образом, к иностранным компаниям с использованием надуманной юридискционной привязки FCPA к листингу на американских фондовых биржах. В 2018 и 2019 гг. на основании FCPA были наложены штрафы на общую сумму по 2,8 млрд. долл. ежегодно, в основном за счет иностранных компаний. При этом Конвенция ООН против коррупции используется в качестве правовой основы для международной правовой и технической помощи по делам, возбуждаемым в национальных юрисдикциях на экстерриториальных началах.

Таким образом, на третьем этапе наблюдается переход от договорно-институционального механизма сотрудничества к институционально-процедурному. На первый план выходят механизмы взаимодействия государств для исполнения международных обязательств (включая правовую и техническую помощь) и экспертной проработки и продвижения международных антикоррупционных стандартов на уровне межправительственных организаций. Унификация подходов к противодействию коррупции, невзирая на особенности национальных правовых систем и степень эффективности национальной правовой политики, обеспечивается процессинговым подходом — акцентом на формализацию процедур в ущерб учету правомерных материальных интересов участников международного сотрудничества.

4. Дискуссия и заключение

В современных условиях наблюдается очевидное давление в отношении субъектов международного политического и экономического процесса, осуществляемое экстерриториальным применением национальных законов к иностранным корпорациям, ранжированием и стигматизацией государств по критерию соответствия международным антикоррупционным стандартам, которые, по сути, теперь вырабатываются экспертами межправительственных организаций.

Условия третьего этапа сотрудничества в этом отношении сходны с первым этапом, на котором явно проявился конфликт между интересами различных групп государств. Однако ситуация настоящего времени существенно отличается от 1970-х гг. наличием международных антикоррупционных обязательств государств и глобализацией борьбы с коррупцией. Глобализация правовых средств противодействия коррупции в настоящее время достигается за счет практически всемирного действия Конвенции ООН против коррупции и умаления значимости буквального смысла международных обязательств государств путем экспертной выработки международных антикоррупционых стандартов в рамках механизмов контроля над имплементацией антикоррупционных конвенций.

Это обстоятельство налагает серьезные ограничения на возможности развития международного сотрудничества Российской Федерации в сфере противодействия коррупции с другими субъектами международного права. В силу глобализации международного антикоррупционного процесса Россия не может денонсировать антикоррупционные конвенции и прекратить участие в международных обзорах имплементации этих конвенций, что вынуждает к принятию сложившегося на данном этапе институционально-процессингового подхода.

В этом контексте нельзя безоговорочно согласиться с мнением С. Е. Нарышкина о том, что национальные меры должны сочетаться с консолидированными действиями в международном масштабе и что региональному антикоррупционному сотрудничеству отводится большая роль ^{[27, с. 6]}. Развитие регионального международного сотрудничества остается перспективным только в узких правоохранительных рамках (например, Европола), будучи ориентированным на уголовное преследование за коррупцию конкретных физических и юридических лиц, взаимную правовую и техническую помощь, возвращение активов. Вместе с тем правоохранительное сотрудничество как таковое не составляет большой политико-правовой проблемы, поскольку само по себе свидетельствует об активной антикоррупционной позиции государств в мейнстриме мировой политики. В частности, те же США, испытывая трудности в продвижении международного соглашения о незаконных выплатах, уже в 1970-х гг. наладили двустороннее техническое взаимодействие с правоохранительными службами многих государств. В идеологии международного антикоррупционного сотрудничества конституирован приоритет профилактики перед репрессией ^{[28, с. 10]}, а основными субъектами и площадками международного взаимодействия в сфере предотвращения коррупции выступают межправительственные организации, которые вырабатывают и продвигают стандарты противодействия коррупции (ООН, ОЭСР, ГРЕКО и др.), а не которые ведают вопросами правоохранительной сферы (Интерпол, Европол и др.). Кроме того, в силу глобализационных процессов и изменения международной среды адекватным и наиболее эффективным для решения задач международного сотрудничества в борьбе с коррупцией считается мирополитический подход ^{[29, с. 13]}, а не региональный.

С учетом очевидного конфликта интересов государств, продвижение Россией новой региональной антикоррупционной площадки может быть целесообразным для решения определенных политических задач, но малоперспективно в плане возможностей ее встраивания в уже сложившийся глобальный механизм контроля за выполнением государствами их международных антикоррупционных обязательств. В частности, это касается Межгосударственного совета по противодействию коррупции, который позиционируется в качестве органа отраслевого сотрудничества Содружества Независимых Государств и предназначен в рамках своей компетенции для обеспечения организации и координации противодействия коррупции, а также обзора реализации обязательств государств — участников Соглашения об образовании Межгосударственного совета по противодействию коррупции в сфере противодействия коррупции и конструктивного сотрудничества с международными организациями и их структурами ^[30]. Однако этот Межгосударственный совет (в нем участвует только 6 государств СНГ) не стал аналогом ГРЕКО и подобных международных институтов, и антикоррупционная активность различных институтов на региональной площадке СНГ незначительна ^[31].

В научной литературе высказывались предложения по формированию международно-правового регулирования в области противодействия коррупции на площадке ЕАЭС, однако остаются неясными основания для такого предложения и его смысл с учетом того, такое регулирование предлагается вводить в русле ранее принятых на себя государствами — членами ЕАЭС международных обязательств ^{[32, с. 152]}. В сложившейся ситуации, когда международные антикоррупционные стандарты фактически вырабатываются экспертами десятков межправительственных организаций, значимость и реальное действие этих стандартов зависят от мандата и степени влияния межправительственной организации, поэтому создание новой региональной организации или расширение мандата уже существующей само по себе не решает проблемы в сфере международного антикоррупционного сотрудничества, порожденные институционально-процессинговой парадигмой.

Перспективными направлениями международного сотрудничества представляются следующие.

Во-первых, внедрение в Российской Федерации экстерриториальных правовых инструментов противодействия коррупции, аналогичных тем, которые используются иностранными государствами против российских физических и юридических лиц, и, ввиду реализации принципа взаимности, обеспечивающих защиту национальных интересов. Таким инструментом может быть, например, введение института гражданско-правовой или административной ответственности за акты коррупции, совершенные за пределами территории Российской Федерации иностранными физическими и юридическими лицами, имеющими деловые интересы в Российской Федерации. Данные инструменты порождают обязательства государств — участников Конвенции ООН против коррупции в отношении международного сотрудничества, включая правовую и техническую помощь, и могут стать адекватным ответом на недружественные действия отдельных государств.

Во-вторых, требуется принятие институционально-процессингового подхода как данности современного международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. Как следствие, необходимы как формальное выполнение международных антикоррупционных стандартов, вырабатываемых межправительственными организациями, так и активное включение в экспертную работу механизмов контроля этих организаций. Особого внимания требует принятие формализованных законодательных (правотворческих) мер для выполнения международных антикоррупционных стандартов, поскольку национальное нормативно-правовое регулирование подлежит обязательной экспертной оценке (это подтверждается, например, замечаниями экспертов ГРЕКО в адрес Российской Федерации в четвертом раунде оценки ^[33]). Кроме того, ввиду того, что экспертная оценка правоприменения не может быть проведена без анализа официальных статистических данных, необходимо выделение в официальном статистическом наблюдении показателей, которые соответствуют программам мониторинга межправительственных организаций для соответствующего раунда (этапа) и свидетельствуют о внедрении системы национального мониторинга.

Вместе с тем важнейшим направлением международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции остается выравнивание баланса интересов всех участников данного процесса с целью внедрения механизмов, ограничивающих (в идеале — делающих невозможным) использование международных обязательств государств, принятых ими в целях противодействия коррупции, в несовместимых с этим целях и против интересов таких государств.