Public diplomacy mechanism of the Russian Federation: areas of focus in the context of analysis of foreign policy concepts of the Russian Federation

Grishanina Tat'yana Aleksandrovna Postgraduate student, the department of American Studies, Saint Petersburg State University 191124, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Smol'nogo, 1/3 tatiana.grishanina@yandex.ru

Введение

Дж. Най в рамках концепции “мягкой силы” определяет публичную дипломатию как государственный инструмент коммуникации и формирования привлекательного образа для населения другого государства ^{[1, 95]}. Н. Кулл описывает идеальный механизм публичной дипломатии как скоординированную государственную структуру, которая осуществляет коммуникацию через непрямые каналы, а именно частных акторов. Эта структура включает в себя исследование общественного мнения (listening), информационные кампании (advocacy), культурную дипломатию (cultural diplomacy), программы обменов (exchange programs) и международное вещание (international broadcasting) ^{[2, 10]}. Р. Захарна пишет о том, что наибольшей эффективностью в рамках публичной дипломатии обладают сетевые каналы и сетевая среда ^{[3, 96]}.

Российский исследовательский дискурс фокусируется на различных аспектах функционирования механизмов общественной дипломатии РФ, поднимая некоторые важные вопросы. Ряд российских исследователей, в том числе М. М. Лебедева, А. В. Долинский, И. А.Василенко, Т. В. Зонова, Ю. А.Никитина, А. Н.Бобров, В. В. Каберник, О. А. Тимофеевпишут о том, что эти механизмы находятся на стадии становления и скоординированность действий по реализации “мягкой силы” РФ является полем для развития. В монографии “Russia's Public Diplomacy: Evolution and Practice” коллектива авторов перспективы российской общественной дипломатии обсуждаются уже в гораздо более определённом ключе ^[4].

В частности, О. В. Лебедева формулирует определение общественной дипломатии как процесс коммуникации с аудиторией иностранного государства через государственных и негосударственных акторов с целью косвенного влияния на формирование общественного мнения и принятие внешнеполитических решений данного государства. Непосредственными участниками механизма общественной дипломатии являются в том числе отдельные граждане, неправительственные организации и транснациональные корпорации ^{[5, 27]}.

Цель данной статьи — на основе основополагающих правительственных документов, отчётов о деятельности структур общественной дипломатии РФ и аналитических статей специалистов рассмотреть механизм работы общественной дипломатии РФ.

Методология исследования опирается на дискурсивный анализ, который позволяет вычленить понятийный аппарат, определения и пр. в трудах специалистов, а также в ряде основополагающих документов по внешней культурной политике и общественной дипломатии России. Более того, функциональный и структурный анализ позволяют выявить основные звенья публичной дипломатии России и дать оценку ее проектов. Проведённые интервью помогают проиллюстрировать деятельность, которая ведётся в рамках народной дипломатии.

Статья состоит из введения, основной части, описывающей развитие структур, терминологии и проектов общественной дипломатии РФ, и заключения.

Механизм работы общественной дипломатии РФ: структуры, терминология, проекты

Создание основных структур, занятых в обеспечении функционирования системы общественной дипломатии РФ, начинается с 2005 г. Отмечается, что именно в период 2004-2005 гг. после того, как РФ заняла последнее место в рейтинге Индекса национальных брендов С. Анхольта, можно говорить об оформлении общественной дипломатии в РФ. В 2005 г. запущена сеть зарубежного телевещания “Russia Today”, учрежденная агентством “РИА Новости” и затем преобразованная в “RT”. В 2007 г. основан Фонд “Русский мир” для поддержки организаций и проектов, выполняющих задачи по сохранению и распространению русского языка в мировом сообществе ^[6]. В 2008 г. Федеральное агентство по делам соотечественников и СНГ, а также Российский центр международного научного и культурного сотрудничества преобразованы в Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом и международному гуманитарному сотрудничеству (“Россотрудничество”) с установлением правопреемственности ^[7]. В 2010 г. учреждены Фонд поддержки публичной дипломатии им. Горчакова ^[8]и Российский совет по международным делам ^[9]. В 2013 произошло слияние нескольких информационных агентств, изданий и компаний телерадиовещания, и на базе “РИА Новости” появилось федеральное унитарное предприятие “МИА “Россия сегодня” ^[10], владеющее, помимо прочего, “Sputnik”, “RT” и “ИноСМИ”.

Необходимо отметить, что и “Россотрудничество”, и “Россия сегодня” на официальных сайтах и в проектах подчеркивают историческую преемственность своей деятельности и связывают ее начало с советским периодом. В частности, что касается “Россотрудничества”, речь одет о появлении первой зарубежной общественной организации “Друзья новой России”, основанной в США в 1917 г. в поддержку “Декрета о мире”. “Россия сегодня” в качестве точки отсчета называет запуск советских передач на иностранных языках на радио “Коминтерн” в 1929 г.

Интересно проследить динамику данных по РФ в международных рейтингах “мягкой силы”. Рейтинги публикуют списки из 30-50 стран с наиболее влиятельной системой публичной дипломатии в мире. Британский “The New Persuaders II” помещает Россию на 28-е место в 2011-2012 гг. ^[11]. В 2013-2015 гг. Россия в рейтингах отсутствует. В американском “The Soft Power 30 by Portland” Россия появляется на 27-й, 26-й и 28-й строчках в окружении Китая, Бразилии, Чехии и Венгрии в 2016 г., 2017 г. и 2018 г. соответственно ^[12].

Официальные документы, в частности все Концепции внешней политики РФ (2000 г. ^[13], 2008 г. ^[14], 2013 г. ^[15], 2016 г. ^[16]), признают эффективность инструментов публичной дипломатии и необходимость их использования во внешней политике государства. Несмотря на некоторые терминологические разночтения, основной курс общественной дипломатии, в общих чертах обозначенный еще в Концепции 2000 г. и получивший развитие в последующих документах, продолжает соблюдаться и не противоречит соответствующим положениям других ключевых официальных документов ^[17].

Так, в Концепции 2016 г. общий термин “мягкая сила”, характерный для Концепций 2008 г. и 2013 г., конкретизирован в терминах “общественная дипломатия”, “парламентская дипломатия” и “народная дипломатия”. Термин “публичная дипломатия” отсутствует в отличие от предыдущих Концепций и заменен “общественной дипломатией”. Кроме того, “мягкая сила” утрачивает негативные коннотации, связанные с угрозой вмешательства во внутренние дела государства. Интересно, что Концепция 2000 г. находится вне данного терминологического поля, заменяя его составляющие терминами “воздействие” и “влияние”. В “Основных направлениях политики РФ в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества” от 18 декабря 2010 г. ^[18] упоминается также “культурная дипломатия”. А. И. Кубышкин и Н. А. Цветкова объясняют размытость понятийного аппарата заимствованием термина “public diplomacy” из английского языка и возможность его перевода на русский как вариантом “публичная дипломатия”, так и вариантом “общественная дипломатия” ^{[19, 50]}.

По сравнению с Концепциями 2008 г. и 2013 г. Концепция 2016 г. утратила некоторые пункты, относящиеся к “мягкой силе”, в частности касающиеся международного развития РФ посредством международного туризма. Она также акцентировала особое внимание на межцивилизационном диалоге, межрелигиозном диалоге и развитии диалога в научном и экспертном сообществе по вопросам мировой политики. При этом она четко разграничила “международное развитие”, “международное гуманитарное развитие”, “поддержку соотечественников” и “информационную поддержку”. Соответственно, уже в бюджете 2017 г. ^[20] изменились основные целевые статьи расходов по данным направлениям.

А. А. Великая, говоря о российском подходе к общественной дипломатии, выделяет такие понятия, как “гражданская дипломатия” и “народная дипломатия”, относящиеся к инициативам, идущим снизу. В свою очередь непосредственно “общественная дипломатия” стоит ближе к целям и задачам официальной дипломатической деятельности ^{[21, 41-42]}.

Основными структурами общественной дипломатии РФ являются “Россотрудничество”, Фонд поддержки публичной дипломатии им. Горчакова, Фонд “Русский мир”, Фонд поддержки и защиты прав соотечественников за рубежом, Российский совет по международным делам. Необходимо также выделить работу Российской ассоциации международного сотрудничества, которая поддерживает контакты с большим количеством НКО за рубежом. Данные структуры механизма, кроме “Россотрудничества”, официально не входят в состав органов исполнительной власти, но дополняют их деятельность, ориентируясь на Концепцию 2016 г. и рекомендации министерств. Информационную поддержку осуществляет “МИА “Россия сегодня” в формате широкого и цифрового вещания на каналах “Sputnik” и “RT”.

Принимая во внимание официальные данные Минюста, в качестве юридически закрепленных координирующих центров можно назвать МИД РФ и Минобрнауки РФ, а также Федеральное агентство печати и массовых коммуникаций. Положение МИД РФ, в частности его подразделения “Россотрудничество”, в качестве координирующего центра в механизме общественной дипломатии отражено также в Концепции 2016 г. и Указе “О координирующей роли МИД РФ” ^[22]. Кроме того, необходимо подчеркнуть важную роль Правительственной комиссии по делам соотечественников, которая согласовывает свои действия и распоряжения с МИД РФ, “Россотрудничеством” и остальными задействованными ведомствами. Среди других ведомств, участвующих в реализации программ общественной дипломатии, в документах присутствуют МВД, Минкультуры, Минпросвещения, Минспорта, “Росмолодежь”, “Ростуризм”.

Если рассматривать структурные уровни системы общественной дипломатии РФ, то можно выделить федеральный и местный уровни. К федеральному уровню относятся упомянутые выше организации и органы власти. Они осуществляют функции координации, распределения целевых ресурсов, оценки эффективности деятельности и выработки рекомендаций. Они также обеспечивают взаимодействие с другими государственными ведомствами, например, ФМС РФ. На местном уровне координацию осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Непосредственно проведением конкретных проектов и мероприятий занимаются подразделения в вузах РФ, международные отделы музеев, театров, библиотек и учреждений культуры, средние и малые НКО-грантополучатели в РФ и за рубежом, зарубежные центры русского языка, науки и культуры, учрежденные при поддержке федеральных структур публичной дипломатии.

Рассмотрим функционирование механизма публичной дипломатии РФ в рамках указанных в Концепции 2016 г. направлений развития на примере конкретных проектов.

Содействие международному развитию

В первую очередь, необходимо выделить проекты по содействию интеграции в странах СНГ, координируемые МИД РФ и “Россотрудничеством”. Они направлены на установление стратегических коммуникаций и повышении кадрового потенциала в регионе. Особое внимание уделяется усилению процессов интеграции, профилактике возникновения конфликтов, формированию позитивного представления о России у будущей иностранной элиты и информированию о текущей деятельности в регионе. Проекты проводятся во взаимодействии с центральным аппаратом Исполкома СНГ, Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, Минфином РФ, Минобрнауки РФ, ФМС РФ, “Росмолодежью”, “МИА “Россия сегодня”, бизнес-сообществом, вузами, Российскими центрами науки и культуры (РЦНК) и НКО на местах. Так, с 2012 г. действует программа “Новое поколение” –– краткосрочные ознакомительные поездки в РФ молодых представителей политических, общественных, научных и деловых кругов иностранных государств ^[23]. Наиболее подробно проекты данного направления описаны К. П. Боришполец ^{[24, 90]}.

Одним из важных направлений международного развития РФ является африканский континент. Учреждение и проведение в 2019 г. международного саммита “Россия-Африка” в г. Сочи в целях координации развития российско-африканских отношений должно закрепить позитивное сотрудничество в сферах политики, обеспечения безопасности, охраны окружающей среды, торговли и экономики, права, науки, образования и информации ^[25].

Поддержка соотечественников

Программы работы с соотечественниками за рубежом нацелены на объединение и развитие активности российской диаспоры. Они включают в себя проведение международных мероприятий для консолидации соотечественников, защиту прав соотечественников и поддержку социально незащищенных слоев, мероприятия по сохранению языковой и культурной идентичности, образовательные программы для молодежи. Комплексный план мероприятий на 2018-2020 гг. был утвержден Правительственной комиссией по делам соотечественников ^[26], которая обеспечивает координацию этой деятельности. Комиссия согласовывает свои действия с МИД РФ, “Россотрудничеством”, Минкультуры, Минобрнауки, Минспорта, “Росмолодежью”, Фондом поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, Фондом сотрудничества с русскоязычной прессой, Фондом “Русский мир”, органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, например, одним из пунктов Комплекса мероприятий является ежегодное проведение Всемирного конгресса соотечественников в Москве.

В рамках программ работы с соотечественниками ведётся поддержка инициатив народной дипломатии. Подобные инициативы в строгом смысле сложно координировать, поскольку они исходят непосредственно от граждан. Официальные дипломатические структуры могут оказывать информационную поддержку таким проектам, а также распределять финансовую помощью с помощью указанных выше крупных фондов и более мелких НКО. В качестве одного из примеров проектов народной дипломатии можно привести проект “Юные голоса и делегаты своей страны”, о котором рассказала в интервью исполнительный директор компании “Кампус-5” С. Гусакова и который организован по инициативе соотечественников, проживающих в г. Страсбург ^[27]. В рамках данной образовательной инициативы российские школьники в течение недели принимают участие в мероприятиях Совета Европы и знакомятся с французской культурой. Данный проект проводится ежегодно в ноябре при поддержке посольства РФ во Франции и МИД РФ.

Международное гуманитарное развитие

Условно деятельность данного направления можно разделить на следующие поднаправления: а) русский язык; б) образование и наука; в) культура; г) историческое наследие. Проекты международного гуманитарного развития нацелены, в первую очередь, на продвижение российской культуры за рубежом.

Федеральная целевая программа “Русский язык” на 2016-2020 гг. координируется и разрабатывается Минобрнауки РФ ^[28]. В разработке и оценке эффективности программы также участвует “Россотрудничество”. В общей сложности, на программу выделяется 7,6 млрд. руб. в том числе в виде грантов юрлицам и субсидий субъектам РФ. Распределением средств среди НКО, образовательных и культурных учреждений для проведения мероприятий программы и отчетностью о проведении заявленных мероприятий занимается в том числе Фонд “Русский мир”. Немаловажную роль играет развитие партнерской сети “Институт Пушкина” и участие в мероприятиях зарубежных центров “Русского мира”, в особенности в странах бывшего постсоветского пространства. Программа имеет очень четкие критерии оценки деятельности, а также понятные и измеримые ожидаемые результаты. Тем не менее, с 2018 г. программа досрочно прекращена и интегрирована в государственную программу “Российское образование”.

Среди программ образовательного поднаправления стоит назвать Федеральную целевую программу “Экспорт российского образования”, которая предоставляет квоты на обучение в РФ для иностранных студентов, организует поездки за рубеж российских специалистов, обеспечивает популяризацию российского образования и науки. Она координируется Минобрнауки и осуществляется совместно с вузами РФ и зарубежными вузами. Поднаправление культуры среди многих других проектов реализует проект “Посольства мастерства” –– концерты классической музыки молодых исполнителей. Он координируется “Россотрудничеством” и Минкультуры и реализуется совместно с РЦНК и учреждениями культуры за рубежом. Одним из важных проектов сохранения историко-мемориального наследия является составление “Перечня находящихся за рубежом мест погребения, имеющих для РФ историко-мемориальное значение”. Работы в данном направлении координирует “Россотрудничество” совместно с Правительственной комиссией по делам соотечественников, Минкультуры и “Росархивом”.

Информационное обеспечение

Информационный телеканал “RT” является одной из структур данного направления и ведет зарубежное вещание более чем в 100 странах мира (“RT America”, “RT Arabic”, “RT Deutsch”, “RT Documentary”, “RT Espanol”, “RT France”, “RT UK”). Стратегия заключается в объяснении международному сообществу российской точки зрения на мировые события, формировании альтернативной повестки дня в мировом медиа-пространстве. “RT” имеет комплексный механизм координации и развитую систему взаимодействия на разных уровнях. Престижная международная премия и постоянно растущая аудитория по ряду направлений свидетельствуют об успехах канала и эффективности механизма. Одной из важных составляющих работы канала является цифровое вещание (twitter-аккаунты “RT”: @RT_com, @RT_russian, @RTarabic, @RT_Deutsch, @RT_America, @QuestionMore, @ActualidadRT, @RTUKnews). Цифровую дипломатию РФ рассматривает А. Н. Марчуков, приводя некоторые подробные количественные данные ^{[29, 94]}.

Важно также отметить, что предпринимаются шаги для согласования деятельности структур общественной дипломатии РФ с деятельностью международных организаций, в частности ООН и ЮНЕСКО. Так, 2019 г. был объявлен ООН Международным годом периодической таблицы химических элементов. “Россотрудничество” оказало поддержку международной акции “Открытая лабораторная”, которая прошла в 30 странах мира, и другим образовательным проектам, направленным на популяризации химии как науки. Помимо этого, в конце января 2019 г. в Париже состоялось открытие Международного года языков коренных народов под эгидой ЮНЕСКО. На федеральном и местном уровнях общественной дипломатии РФ был намечен ряд мероприятий в рамках программы ЮНЕСКО. Кроме того, в январе 2019 г. был создан Фонд поддержки языков коренных народов. При координации ФАДН и поддержке “Газпрома” в Ханты-Мансийском АО проведён Международного форума “Год языков коренных народов в России”.

Одним из важных вопросов, касающихся механизма работы общественной дипломатии РФ, представляется вопрос о месте в этом механизме таких значимых для общественного мнения акторов как госкорпорации. Так, например, “Роскосмос” выступает партнером “Россотрудничества” в рамках международной акции “Наши в космосе” по направлению продвижения российской культуры за рубежом. При поддержке “Роскосмоса” в РЦНК в 80 странах мира проходят ежегодные Гагаринские уроки, посвященные Дню космонавтики. Кроме того, ряд мероприятий проводится при участии “Росатома”, “Ростеха”, “Газпрома”, Сбербанка и т.д. И все же, включенность госкорпораций в механизм общественной дипломатии РФ вовсе не очевидна. Нельзя не согласиться с тем, что деятельность российских госкорпораций за рубежом вызывает общественный резонанс, что отражается на восприятии России в целом. В качестве примеров стоит привести проекты “Северный поток-1” и “Северный поток-2”, где велась работа с общественным мнением в заинтересованных европейских странах, в частности в области информирования населения о предпринимаемых экологических мерах, соответствии технологическим стандартам и совместной работе с немецкими партнерами на всех этапах строительства. Должны ли компании придерживаться единой линии стратегической коммуникации и играет ли государство в данном случае роль координирующего центра –– вопросы для отдельного исследования.

Заключение

“Мягкая сила” в современном мире становится все более актуальной, ее методы и инструменты усложняются. Только комплексный механизм публичной дипломатии с грамотно выстроенной гибкой структурой, скоординированным сетевым взаимодействием между элементами, продуманным целевым сообщением и непрямыми коммуникативными каналами может быть эффективен. Механизм общественной дипломатии РФ в последние годы значительно эволюционировал: изменилось понимание концепции “мягкой силы” на государственном уровне, произошли трансформации в терминологическом поле, были сделаны важные уточнения в направлениях развития общественной дипломатии, достигнуты определенные успехи в области информационной поддержки.

Год 2020 определённо показал, что потенциальные возможности российской публичной дипломатии широки и не исчерпываются оффлайн-режимом. Массовый переход деятельности в онлайн высветил перспективы для нового развития в частности в сфере гуманитарного, научного, образовательного и культурного сотрудничества.

Тем не менее, некоторые принципиально значимые вопросы все еще остаются на повестке дня: необходимость и механика создания единого координирующего органа общественной дипломатии, степень включенности некоторых акторов, например, госкорпораций, взаимосвязи между элементами механизма, создание целевого сообщения во взаимодействии с концепциями национального брендинга.

Исходя из проведенного анализа проектной деятельности общественной дипломатии РФ, становится понятно, что её механизм изначально представлялся, скорее, вынужденной мерой. Вероятнее всего, он складывался довольно стихийно по мере того, как представление о том, что такое общественная дипломатия, менялось. Одним из подтверждений данного тезиса, помимо результатов анализа структур и проектов, является возникновение проблемы координирующего центра. Таким образом, можно сделать вывод о том, что первоначально внедрение механизма общественной дипломатии в России, строго говоря, не опиралось на первоначальную концепцию Дж. Ная.