Law on national security: institution, branch, legal regime?

Putintsev Andrey Vladimirovich Assistant, the department of Theory and History of State and Law, Kazan (Volga Region) Federal University 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Kremlevskaya, 18, kv. 305 chiefdom@yandex.ru Other publications by this author

Национальная безопасность представляет собой сравнительно новый предмет правового регулирования. Несмотря на то, что на протяжении практически всей истории те или иные вопросы национальной безопасности являлись предметом внимания государства, в самостоятельную комплексную сферу регулирования именно в качестве вопросов безопасности они оформились относительно недавно. И. Б. Кардашова, указывая на недопустимость смешения ординарного государственного управления и обеспечения национальной безопасности, обращает внимание на то, что в конкретный исторический момент в рамки национальной безопасности входят только те отношения, которые затрагивают национальные интересы и закреплены в актах стратегического планирования ^{[24, с.13, 27]}.

Немаловажно подчеркнуть, что вопросы демографии, противодействия внешней военной агрессии и эпидемиям сравнительно поздно становятся предметом собственно правового регулирования, оставаясь предметом командно-политических решений ad hoc. Нормативное регулирование на основании формального равенства и заранее установленных правил поведения является сравнительно новым историческим явлением, возникшим в период становления капитализма, превращая чисто политическую проблему в политико-правовую. Отсюда вытекают два следствия. Первое касается практики и подразумевает возникновение специфических правовых регулятивных комплексов в сфере безопасности. Второе связано с научной методологией и означает возможность применения юридических категорий (и, шире, методологии) к изучению вопросов обеспечения национальной безопасности. Указанные обстоятельства требуют своего анализа, прежде всего, с позиций онтологической классификации предмета юридического исследования. Что представляет из себя политико-правовое явление, возникающее в результате пересечения правового регулирования и проблем обеспечения национальной безопасности? В литературе высказывается несколько различных точек зрения на этот счет. Их можно обозначить как сведение результата и средств правового регулирования национальной безопасности к массиву законодательства, правовому институту, отрасли права или правовому режиму. Рассмотрим эти позиции более подробно.

Достаточно часто в научной литературе акцентируется внимание на том, что национальная безопасность имеет правовую основу, под которой принято понимать совокупность норм или нормативных правовых актов. Например, А. А. Куковский пишет, что правовое регулирование национальной безопасности представляет собой систему правовых норм, направленных на организацию деятельности государственных и общественных институтов по реализации функций, связанных с национальной безопасностью ^{[26, C. 9]}. В. В. Данилейко считает, что правовая основа обеспечения национальной безопасности - это совокупность различающихся по юридической силе и относящихся к различным отраслям права норм, отражающих существо процессов, происходящих в сфере обеспечения национальной безопасности, составляющих единую систему, способствующую совершенствованию механизма правового обеспечения конкретных видов национальной безопасности ^{[21, С. 9-10]}. Интересно, что в следующем же выносимом на защиту положении своего диссертационного исследования этот же автор отмечает, фрагментарность и противоречивость существующей нормативно-правовой базы национальной безопасности ^{[21, С. 10]}, ввиду чего, по его мнению, необходимо принять федеральный закон «О национальной безопасности». Схожие предложения о принятии кодифицированного акта в сфере национальной безопасности высказывали О. С. Елфимова ^{[22, С. 22-23]}, И. Б. Кардашова ^{[23, С. 13]}, А. А. Куковский ^{[26, С. 10]}, Л. К. Никитина и О. М. Хохлова ^{[27, С. 62]}.

Эмпирически установленным фактом можно считать существование большого массива нормативно-правовых актов самого различного уровня, в которых затрагиваются либо вопросы безопасности как таковой, либо относимые к этой области Стратегией национальной безопасности РФ ^[12]. В эту обширную группу нормативных правовых актов входяи международные правовые документы, например, акты коллективной безопасности ^[2], договоры, направленные на разоружение и деэскалацию напряжения в тех или иных «горячих точках», например, Минские соглашения ^[1]. Существует федеральный закон «О безопасности» ^[4], а также другие законы о безопасности, например, «О безопасности дорожного движения» ^[8]. Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[3] предусмотрено существование Стратегии национальной безопасности РФ, которая является конструктивной основой для взаимодействия органов государственной власти, общественных организаций и объединений. Существуют акты, выражающие «официальные взгляды» на те или иные вопросы безопасности, например, Военная доктрина РФ ^[13], Доктрины информационной ^[11], продовольственной ^[9], энергетической ^[10] безопасности. Отдельные главы и статьи отраслевых кодексов и законов посвящены обеспечению безопасности, например, положения раздела X Трудового кодекса Российской Федерации ^[5], Уголовного кодекса Российской Федерации ^[7]. Существуют и акты регионального законодательства, муниципальные акты, локальные акты организаций, акты ситуационного права (договоры), в которых затрагиваются вопросы безопасности. Таким образом, существование специфичной отрасли законодательства (в широком понимании этого термина), регулирующей вопросы безопасности, не может подвергаться сомнению.

Массив правовых норм, закрепленных в статьях многочисленных формальных источников права, организованный определенным образом, может (но не обязательно должен) служить основой для других типов правовых образований. Ключевой вопрос заключается в том, образуют ли содержащиеся в перечисленных формах права нормы систему, которую можно назвать отраслью права, комплексной отраслью или институтом? В научной юридической литературе М. В. Антоновым была актуализирована дискуссия об объективных и субъективных основаниях системности в праве ^[16]. Высказывался на эту тему и М. В. Воронин ^{[19, 20]}. Согласно современным подходам, системность имеет как объективные, так и субъективные основания. Мир упорядочен по самой своей природе, однако его упорядоченный образ создается познающим субъектом, и в этом смысле является субъективным. С учетом этой позиции необходимо выяснить, существует ли объективная основа, позволяющая систематизировать отношения в сфере национальной безопасности, и выстроил ли законодатель сегмент системы права, регулирующий вопросы национальной безопасности, на основании системных принципов организации института или отрасли права. Именно по поводу соответствия содержания правовой основы национальной безопасности этим двум критериям и протекает научная дискуссия (пусть и не всегда эти критерии формулируются четко). Эти критерии связаны с решением вопроса об объективной целостности совокупности общественных отношений в области национальной безопасности как предмета правового регулирования и возможности их урегулирования на основании единой методологии (объективный критерий) и воли и юридико-технических успехов законодателя в этом направлении (субъективный критерий).

Бесспорно, что, локальные подсистемы, структурирующие нормы, относящиеся к обеспечению безопасности, существуют во многих отраслях права: международном (в рамках международного гуманитарного права, выделяется также право международной безопасности ^[28]), трудовом (институт охраны труда), гражданском праве (право на безопасный товар, результат работы или услуги). Эти нормы образуют отдельные правовые институты. Примечательно, однако, что чаще всего различные правовые институты сами рассматриваются в связи с национальной безопасностью (например, институт конституционно-правовой ответственности судов ^[25], институт государственной тайны ^[17], институт чрезвычайного положения ^[30]). Когда же речь заходит о самой национальной безопасности как правовом институте, преимущественно говорят о ней как о комплексном институте конституционного права.

Максимально полно эта точка зрения разработана Т. В. Вербицкой ^[18]. Так, согласно ее взглядам, нормы, входящие в данный институт, регулируют однородный объект и предмет (важные потребности народа и деятельность органов трех ветвей власти, направленную на обеспечение состояния защищенности народа), что предопределяет нормативную обособленность на сущностном и юридико-техническом уровнях ^{[18, С. 20-24]}. Обосновывая комплексную природу правового института национальной безопасности, автор приводит соображения о том, что различные нормы безопасности предусмотрены многими отраслями права, однако они «существенно видоизменены федеральным законом «О безопасности» и «прошли существенную переработку до такой степени, что в рамках иных институтов и отраслей права они применяться не могут» ^{[18, C. 24]} .

Однако при дальнейшем анализе проблемы обнаруживается, что все обстоит далеко не так просто. Так, сама Т. В. Вербицкая указывает, что «отсутствует единая специфическая терминология в данной сфере (не выработано прежде всего определение термина национальной безопасность, предмета, объекта, инструментов регулирования). Не отражены также собственные принципы национальной безопасности. Используется определенное сочетание методов (общего нормирования, стратегического целеполагания, установления общих принципов), которые в сочетании выделены в рамках методов конституционного права в целом» ^{[18, С. 21]}. Как видно из изложенных соображений, субъективный критерий системности не выдержан в достаточном объеме, ограничиваясь сферой конституционно-правовых отношений. Приведенный выше перечень научных работ, в которых законодателю предлагается принятие нового комплексного нормативного правового акта в области национальной безопасности, свидетельствует о том, что научное сообщество оценивает усилия государства в формировании формально-юридической основы правового института национальной безопасности как недостаточные. Это также говорит об отсутствии признаков выполнения субъективного критерия систематизации.

Если считать национальную безопасность институтом конституционного права, то она редуцируется до норм, дефинирующих саму безопасность, а также включает нормы, закрепленные в актах стратегического планирования и федеральном законе «О безопасности», регулируя, в соответствии с общепринятыми представлениями о предмете конституционного права, лишь наиболее фундаментальные правовые отношения. При этом данный институт вступает в сложные отношения с другими, традиционными институтами конституционного права: прав и свобод человека, государственной власти, в то же время существенно их не видоизменяя.

Если же считать институт межотраслевым, то учитывая чрезвычайную широту предмета - отношений в сфере национальной безопасности, возникает проблема с объективными основаниями системности, поскольку ясно, что одни и те же принципы не могут регулировать, к примеру, безопасность личности в трудовых правоотношениях и военную безопасность государства.

Расширенное понимание национальной безопасности как межотраслевого института дает некоторым исследователям ставить вопрос о возникновении новой отрасли права - права национальной безопасности, как это делает например С. Ю. Чапчиков, оговариваясь, впрочем, что эта отрасль находится в стадии становления ^{[32, 33]}. При такой постановке проблемы заостряется вопрос о методе правового регулирования. Действительно, в международном праве сравнительно давно сформировалась подотрасль права международной безопасности, поэтому логично предположить возможность существования аналогичной подотрасли и в национальной правовой системе. В то же время в теории права к основным признакам отрасли права принято относить собственный предмет и метод правового регулирования ^{[23, С. 116]}. В отношении комплексных отраслей имеет смысл говорить о сложном предмете регулирования, требующем в силу закона необходимого разнообразия сочетания разноотраслевых подходов и методов ввиду своей комплексности. В конечном итоге отношения в сфере национальной безопасности в широком понимании представляются достаточно размытыми с точки зрения своей предметности. Тот же С. Ю. Чапчиков поэтому пытается заузить предмет права национальная безопасности, сводя его к управленческим отношениям, одной из сторон которых является государство ^{[33, С. 110]}. Однако непонятно, почему в таком случае право национальной безопасности в его интерпретации представляет комплексную отрасль, а не подотрасль административного права. К тому же он игнорирует ряд отношений в сфере безопасности, например, никак не отражая в своей модели обеспечение безопасности личности, которое далеко не всегда осуществляется с участием государства. Тем не менее замечание о том, что к праву национальной безопасности не могут относиться все управленческие отношения, урегулированные отраслями права, представляется по существу верным ^{[33, С. 107]}. Метод права национальной безопасности как гипотетической отрасли права в классическом понимании также не является устоявшимся. Можно отметить ряд особенностей и характерных приемов, используемых в регулировании отношений, относящихся к национальной безопасности, например, наличие специфических форм права - актов стратегического планирования, внимание к балансу частных и публичных интересов, сочетающееся с приматом государства и властных отношений, и так далее, однако ни практика, ни юридическая наука пока не разработали единую методологию обеспечения национальной безопасности.

Возможно, конечно, предложить плюралистическую концепцию, сводящую национальную безопасность к профилирующему институту конституционного права как некой сердцевине регулятивного массива, который конкретизируется в различных отраслях права в виде совокупности отдельных правовых институтов, при этом выделить подотрасль права национальной безопасности в административном праве, и констатировать наличие связанных с безопасностью институтов в ряде других отраслей (уголовном, трудовом, гражданском праве). Однако такая теоретическая модель по существу ничего нового не добавляет к трактовке национальной безопасности как массива правовых норм, лишь упорядочивая его структуру.

Во всех этих системных построениях речь идет скорее о попытке систематизации законодательства, обосновываемой отнесением норм к одному и тому же институту либо отрасли права, или хотя бы к одному предмету правового регулирования. Вопреки позиции Т. В. Вербицкой, объект национальной безопасности чрезвычайно широк, и включает разнородные отношения. Эти отношения настолько разнородны, что применение одних и тех же принципов к обеспечению личных отношений в страховании и военно-дипломатической безопасности представляется невозможным и малопродуктивным. Последовательно развивая данный подход, можно прийти к двум крайностям. Представления о механизме регулирования права национальной безопасности можно редуцировать до принципов, норм, регулирующих компетенцию государственных органов, дефиниций и деклараций, либо расширить до максимально возможных пределов, включив в предмет все отношения, направленные на обеспечение реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Гораздо более продуктивным нам представляется возвращение к категории правового режима в несколько модернизированной по сравнению с классикой трактовке. Введенная в правовую науку С. С. Алексеевым ^{[15, С. 172]}, категория правовой режим обозначает совокупность правовых средств, используемых для регулирования общественных отношений. К таковым средствам, наряду с нормами права (т.е. правовыми институтами), относятся правоотношения, акты применения и реализации права, правовая культура и правосознание и многое другое ^{[31, С. 140]}. Их многообразие в конечном итоге может быть сведено к многообразию вариаций конкретных юридических конструкций, используемых в процессе правотворчества, правоприменения, правореализации. Проводя метафорическую аналогию с физикой, можно утверждать, что если частная научная теория правовых институтов рассматривает правовую материю на уровне молекул, то теория правовых режимов рассматривает правовую материю на микроуровне, уровне элементарных частиц - правовых средств. Таким образом, эти два подхода не взаимоисключают друг друга.

У Т. В. Вербицкой правовой режим воспринимается как некий базовый набор свойств и элементов, служащий основой для развития правового института ^{[18, С. 19]}. Однако взаимоотношение правового режима и правовых образований системы права, как мы отметили выше, намного сложнее. Нормы - основа правового института и отрасли права - служат лишь одним из правовых средств, включаемых в правовой режим, и предназначены для его закрепления. Институты права чаще всего закрепляют определенную совокупность средств, однако связи между правовыми средствами значительно сложнее, и не обязательно требуют или порождают создание отдельных институтов права. Например, правовой режим предпринимательской деятельности представляет собой сложное сочетание правовых средств, закрепленных нормами отраслей административного, гражданского, предпринимательского, налогового, уголовного и в какой-то мере конституционного и международного права. Немаловажным является и то обстоятельство, что институт или отрасль права тесно связаны с понятием системы права как более общего уровня организации правовых норм. От правового же режима проще перейти к категории «правовая система общества» и механизмам правоприменения и правореализации, протекающими в реально существующей социальной действительности. Не случайно категория правового режима понимается также и динамически, как определенным образом урегулированное состояние социальной реальности, когда говорится, например, о режиме законности, режиме чрезвычайного положения. Учитывая, что Стратегия национальной безопасности РФ определяет национальную безопасность через категорию «состояние защищенности», методологические преимущества подхода, дуалистически рассматривающего правовые средства и упорядоченную ими социальную реальность, представляются очевидными.

При таком прочтении к правовым средствам используемым в процессе самого правового регулирования (к которым со времен С. С. Алексеева относят правовые нормы, правоотношения, субъективные права, обязанности и меру ответственности, акты применения и реализации права, правовую культуру, правосознание и тому подобные абстрактные явления), добавляются закрепленные правом средства и методы, которые субъекты права могут или обязаны использовать в процессе правореализации или напротив, от применения которых должны воздерживаться. Указанное обстоятельство позволяет включить в научное обсуждение юридико-технические вопросы закрепления этих средств и вопросы соотношения тех или иных практически используемых при осуществлении национальной безопасности инструментов и их уместности в широком правовом контексте гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Хрестоматийным примером является такой используемый в практике противодействия правонарушениям инструмент как личный досмотр. По своей функциональной природе досмотр является методом контроля и предусмотрен различными нормативными актами, например, статьей 27.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ^[6] и Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотров ^[14]. В случае, когда личный досмотр осуществляется по правилам КоАП РФ, личный досмотр осуществляется лицом одного пола с досматриваемым. Гарантируя тем самым право на достойное обращение согласно сложившимся в современном обществе моральными нормам, это требование предзадает необоснованную одной лишь целесообразностью методологию осуществления профилактических мероприятий. В частности, это предполагает специфику использования кадрового ресурса правоохранительных органов - наличие и обучение квалифицированного персонала разной гендерной принадлежности. Это же предзадает и определенное направление юридической дискуссии (как быть, например, в случае досмотра лица с трансгендерной половой идентичностью в различные моменты его «перехода»?). Кроме того, в отличие от КоАП РФ, нормы о предполетном и послеполетном досмотре прямо положение о проведении личного досмотра лицом одного пола с досматриваемым не содержат, предъявляя лишь в пункте 43 общее требование к сотрудникам службы авиационной безопасности не допускать действий, унижающих достоинство пассажиров, что также может являться основой для юридических коллизий и конфликтов и предметом научной экспертизы.

Таким образом, взгляды на онтологическую природу совокупности результатов правотворческой деятельности, посредством которой осуществляется регулирование правовой деятельности, включают базовое восприятие их в качестве массива законодательства - совокупности нормативных правовых актов, что дает основания ставить вопрос о существовании правового института или комплексной отрасли прав национальной безопасности.

Однако предмет права национальной безопасности в настоящее время размыт, а методология только приобретает единые контуры, причем потенциальная успешность процесса выработки единой методологии, по всей видимости, имеет естественные пределы. Такова динамика настоящего момента, однако можно предположить, что с упорядочиванием массива правовой информации ситуация изменится. Тем не менее в этих условиях, несмотря на многочисленные рекомендации научного сообщества, сложно прогнозировать возможность принятия единого кодекса национальной безопасности или хотя бы некоего рамочного закона, существование которого может рассматриваться в качестве еще одного признака сложившейся отрасли или подотрасли права. С большей вероятностью можно спрогнозировать возникновение институтов или подотраслей, регулирующих безопасность в отдельных сферах, например права конституционной, информационной, продовольственной безопасности, либо комплексных правовых отраслей права экономической, военной, политической безопасность, построенных исключительно на критерии единства предмета правового регулирования.

Если же говорить о национальной безопасности в целом как о комплексном, охватывающем значительный массив отношений и обеспечивающем эмерджентный социальный эффект в масштабах всего государственно-организованного общества посредством правовых норм явлении, то в данном контексте целесообразно вести речь о правовом режиме национальной безопасности, рассматривая его как совокупность правовых средств (статичное понимание) и его воплощения в системе социальных практик и ментальности общества (динамический компонент) ^{[29, С. 276]}. При таком прочтении правовые институты и нормы выступают лишь одним из правовых средств, работающими на достижение общего эффекта.