The elements of public administration theory in the “projects” of Count P. I. Shuvalov

Solovev Konstantin Anatol'evich Doctor of History Professor, Department of History of State and Municipal Administration, M. V. Lomonosov Moscow State University 119991, Russia, g. Moscow, ul. Lomonosovskii Prospekt, 27, of. 2 ksoloviov@spa.msu.ru Other publications by this author

Личность, государственная деятельность и взгляды графа Петра Ивановича Шувалова (генерал-фельдцейхмейстера, конференц-министра, сенатора), постоянно находилась в фокусе внимания тех исследователей, которые изучали историю политики, экономики, военного дела России, в период правления Елизаветы Петровны. Его возможности влиять на принятие государственных решений самого высокого уровня, определялись набором его должностных полномочий и, в еще большей степени, неформальным положением при дворе Елизаветы, которое достигло своего максимума к середине 1750-х гг. Как отметил автор биографической статьи в «Русском биографическом словаре», со времен его бытности камер-пажом П. И. Шувалов «являлся одним из трех лиц, которые составляли интимный круг Елизаветы» ^{[16, с. 490]}. Но П. И. Шувалов был не просто статусной фигурой в системе российской власти (как, например, его родной брат Александр Иванович). В середине XVIII в. он играл роль своеобразного «генератора реформ», предлагал «прожекты», затрагивающие самые разные сферы государственной жизни. Не случайно один из наиболее компетентных знатоков этой эпохи Ю. В. Готье, характеризовал П. И. Шувалова, как «несомненно самого крупного и способного государственного человека елизаветинского царствования» ^{[4, с. 135]}.

Две темы (помимо собственно личных качеств Шувалова) более всего интересовали исследователей: его политические взгляды и классовая направленность предлагаемых им изменений. Те из них, кто анализировал политические воззрения П.И. Шувалова, неизменно соотносили эти воззрения с характеристикой российского абсолютизма середины XVIII в. Для одних взгляды Шувалова и предлагаемые им реформы – продолжение модели «регулярного государства» Петра I ^{[4, с. 142; 5, с. 134]}. Для других – начало нового этапа в развитии российской государственности – «просвещенного абсолютизма» ^{[2, с. 35, 6, с. 305]}. Что же касается характеристики классовой ориентированности «прожектов» Шувалова и его государственной деятельности, то здесь разброс мнений довольно велик: от позиции заявленной С.О. Шмидтом: «”Способы” Шувалова – это попытки оградить дворянство от народного недовольства и укрепить его господствующее политическое и экономическое положение в государстве» ^[19], до высказывания С. М. Троицкого о том, что Шувалов предлагал «некоторые меры, учитывающие интересы формирующейся буржуазии», в противовес группе братьев Воронцовых «отстаивающих политику узкодворянских привилегий» ^{[15, c. 143]}.

Идеи и предложения П. И. Шувалова в области государственного управления, находились на периферии интересов научного сообщества. Долгое время доминировало мнение, выразителем которого стал С. Ф. Платонов: «Властолюбивый интриган и нечестный стяжатель затмевали в нем государственного деятеля» ^{[10, с. 132]}. Как справедливо отметил исследователь и публикатор проектов П. И. Шувалова: «В … сознании современников закрепился образ временщика, человека несдержанного и мстительного, изобретавшего проекты для собственного обогащения и поддержания своего придворного статуса. Этот образ оказался цельным, выстроенным известными мемуаристами эпохи, что обеспечило высокую степень его воспроизводимости в различных исторических сочинениях» ^{[1, с. 91]}. В последнее время (особенно после выхода в свет монографии С. В. Андриайнена) взгляд на деятельность Шувалова становится более уравновешенным, но изучение его достижений в сфере управление, видимо еще впереди.

Задача данной статьи – выявление и анализ управленческих воззрений графа П.И. Шувалова, в том виде, как они представлены в его «прожектах» середины – второй половины 1750-х гг. И, для начала, необходимо обозначить условия появления этих проектов. Наиболее важные из этих условий: осознание российской элитой необходимости новых управленческих решений и выдвижение, в качестве своеобразного «интегратора» новых идей нашего персонажа. Первое что отмечается в историографии, в качестве факторов, способствовавших формированию этих условий – это объективный процесс смены поколений. В течение 1740-х гг. постепенно уходили из жизни (или уходили на покой) деятели «петровской» эпохи, сподвижники отца императрицы, на которых она старалась опираться в первые годы своего правления. Выход на авансцену нового поколения государственных деятелей был зафиксирован «ротацией кадров» 1753 г. ^{[9, с. 357]} Показательно, что, приблизительно с этого времени, П.И. Шувалов становиться особенно активен в продвижении своих проектов.

Вторым фактором стало осознание бесперспективности управленческой деятельности, базирующейся на принципах, декларированных в начале 1740-х гг. В отечественной литературе не раз отмечалось, что провозглашенное, после переворота 1741 г., возвращение к политике и формам управления Петра I обернулось усилением «крепостничества и всеобщей регламентацией» ^{[9, 349]} и такого рода «реставрация» вступала в противоречие с потребностями современности. Как отметил Е. В. Анисимов, «практика довольно скоро показала, что реставрировать прошлое, пусть недавнее и весьма славное, а также жить по его законам невозможно» ^{[2, с. 31]}. С этим мнением согласен и А. Б. Каменский: «… к концу 1740-х гг., по-видимому, стало очевидным, что дело не в искажении преемниками Петра его наследия, а, напротив, в недостатках созданной им системы. Между тем был исчерпан арсенал ставших уже привычными методов ее корректировки путем издания грозных указов и осуществления незначительных изменений в структуре органов управления, перераспределении их функций» ^{[6, с. 290]}. Соответственно, то поколение государственных деятелей, которое шло на смену «сподвижникам Петра» должно было ощущать все более настоятельную потребность в переменах.

Отчетливой точкой, фиксирующей поворот от «реставрации» и сохранения «петровского наследства» к разработке новых управленческих идей стало собрание Сената 11 марта 1754 г., на котором, в присутствии императрицы, П. И. Шувалов произнес речь о необходимости создания нового Уложения ^{[12, с. 220]}. Заключительный абзац текста этой речи содержит оценку предшествующих лет работы органов государственного управления и предполагает серьезные изменения в этой деятельности: «Ваше Императорское Величество с начала государствования уже тому двенадцать лет, которое Боже благослови продолжением, как о том повелеть соизволили, но по бессчастию нашему, чтобы тем совершенное удовольствие и желание Вашего Императорскаго Величества исполнить сподобились и такие законы имели, которые б всякому без излишка и недостатка ясны и понятны были достигнуть не могли, следственно тем благополучием верноподданные рабы пользоваться лишены» ^{[20, 48]}.

П. И. Шувалов стал и провозвестником необходимых изменений, и тем государственным деятелем, ко эти изменения предлагал в виде разного рода «прожектов» и «пропозиций». Его карьера, первоначально, развивались в традиции «случайных людей» у власти. Будучи причислен ко двору Елизаветы он, до своих 30 лет, не имел возможности проявить себя ни в военной службе, ни в дипломатии, ни на государственных постах. Активное участие в государственном перевороте 1741 г. и женитьба, в следующем году, на «конфидентке» императрицы М. Е. Шепелевой привели его к вершинам государственной власти. Но если в начале 1740-х гг. он, будучи одним из довольно значительного числа деятелей, приближенных к престолу, еще только набирался опыта государственного управления, то с 1745 г., когда он подал в Сенат «мнение об уравнении цен на соль» ^{[14, с. 445]}, П.И. Шувалов начинает претендовать на одно из лидерских мест в системе управления. И в 1750-е гг. именно он становится главным действующим лицом всех российских преобразований, чему, во многом, способствовало возвышение его двоюродного брата И.И. Шувалова. Установлено, что 1753-1755 гг. П. И. Шувалов «подал 22 предложения, что составляет 35% от всех учтенных проектов» [1. с. 205].

И мы, с большой долей вероятности, можем говорить, что совокупное действие отмеченный выше объективных и субъективных факторов (смена поколений в управленческой элите; осознание необходимости в изменении той модели управления, которая была выстроена в 1740-е гг.) совпало с расцветом интеллектуалах сил и активизацией реформаторской активности у одного из самых способных государственных деятелей в окружении Елизаветы Петровны.

Оставляя за рамками политическую и классовую направленность реформаторский деятельности П. И. Шувалова, а также само содержание предлагаемых им перемен, сосредоточимся на том, каким он видел характер управленческой деятельности, то есть ее цели, принципы и механизм разработки управленческих решений.

Здесь приходится оговорить, что одного цельного текста, посвященного управлению, П. И. Шувалов не писал. Для того чтобы понять его управленческие взгляды нам необходимо выбрать те фрагменты его текстов, в которых он обращался к интересующей нас тематике. А среди них наиболее важные это:

- Предложения «О разной государственной пользы способах», представленные на рассмотрение Сената 7 октября 1754 г. (далее - Предложения);

- Проект создания в России высшей военной школы датируемый 16 октября 1755 г. (далее - Проект);

- Записка графа Петра Ивановича Шувалова о своей деятельности, составленная, по мнению публикатора «позже августа 1758 г.» (далее — Записка) ^{[20, с. 318]}.

В этих и некоторых других «пропозициях» можно отыскать отдельные элементы его управленческих воззрений, что, возможно, позволит их реконструировать и систематизировать. Начинать, вероятно, следует с базовых элементов теории управления: целеполагания и принципов. И здесь возникает необходимость установить, как применял П. И. Шувалов концепт «польза», ставший, со времен Петра I ключевым маркером, в оценке «прогрессивности» управленческих воззрений. Этот концепт в России XVIII в., применялся двояко: как польза государству, и как польза населению, в рамках концепции «общего блага» в ее европейском варианте. У одних авторов эти понятия соединялись, у других были разведены. У П. И. Шувалова этот концепт мы встречаем в Предложениях «О разной государственной пользы способах» в следующем виде «[автор] твердую надежду имеет, что Высокоправительствующаго Сената присудствующия как и прежде неусыпно стараться изволили пользы империи в действо производить...» ^{[20, 52]} «Пользы империи» - это, без всякого сомнения тот вариант концепта «польза», который относится к государству, а не к концепции «общего блага», пусть даже в «расплывчатом плане» ^{[7, с. 350]}.

О том, что П. И. Шувалов мог, в теории, признавать важность концепции «общего блага» может говорить другой фрагмент тех же предложений: «Подлежащее до главной силы государственной к приведению ее в лутчую силу и состояние, то есть народа положенного в подушной оклад, которой действительно поправляется пользуясь высочайшими Е.И.В. милосердиями вспоможении и облехчении, а потому что оная главная сила есть империи, всегдашняго требует о себе размышления, чрез что б по разным обстоятельствам нашед, что ей вредительно изобретенными способы, отвращая, полезное установлять, он, в том упражняясь, многое находит: в чем всеобщей вред есть, в свое время представлять не оставил, по которым и в течении находятся те дела» ^{[20, с. 48-49]}. На первый взгляд, здесь речь идет о желании внедрить меры, которые должны способствовать улучшению жизни российского населения и, прежде всего, крестьян. И есть соблазн понять эти слова, как попытку реализации концепции «общей пользы». Но если выстроить ряд ключевых понятий, используемых в этом фрагменте, то поучится следующее: «главная сила государственная» - «народ, положенный в подушный оклад» - «главная сила империи» - «всеобщий вред». Этот семантический ряд говорит нам о том, что «народ» у Шувалова — это не конечная цель управления («общее благо»), а ресурс для достижения конечной цели управления — блага империи. А если так, то плохие условия жизни народа — это вред, наносимый империи, поскольку от этих плохих условий уменьшаются (или теряют свои качества) те ресурсы, которые находятся в распоряжении государства.

Концепт «общая польза» также использован Шуваловым в тех же Предложениях в том месте, где он предлагает учредить пограничную стражу и «поручить то содержание по государственной границе фарпостов во особливую дирекцию знатной из первых двух классов высокоповеренной персоне, которой бы единственно будучи тем одним делом обязан толь наивящее по своему разсмотрению простирался и все предосторожности к общей пользе употребить мог» ^{[20, с. 54]}. Контекст, в котором использован концепт «общей пользы» явно указывает, на то, что «общая польза» у Шувалова – это польза государственная. В других предложениях Шувалова «общая польза», почти всегда, либо сливается с государственной, либо выступает, как дополнение к пользе государства. Выглядит это так:

Мы видим здесь, что рассуждениях Шувалова о «пользе» государственный интерес всегда стоит впереди. «Общая» польза у него – результат важный, но дополнительный. И сама эта «польза» рассматривается скорее как сбережение ключевого ресурса для государства – людей обложенных подушной податью. И, как представляется, прав М. А. Киселев, который проанализировав одну из «записок» Шувалова 1761 г., пришел к выводу о том, что у того «оказались переплетенными «польза отечества», интерес административный и дворянский сословный интерес, который до начала 1760-х годов находился в тени расплывчатого — в социальном плане — «общего блага» ^{[7, с. 351]}.

Что касается принципов управленческой деятельности, то в Записке 1758 г. он пишет о них так: «Итак, сколько обязательств — присяги, неменьше собственное стремление оказать услугу Самодержице моей, Государыне, и любезному отечеству было причиною неутомленного обращения в делах государственных. Беспристрастные дела помогли преодолевать встречающиеся трудности, ибо все, что производил — сделано в бесконечность, на утвержденном мною в себе правиле, которого основания есть: 1) Закон гражданский, 2) Добрая совесть, 3) Польза общества» ^{[20, с. 233]}. Без всякого сомнения, мы можем провести знак равенства между тем, что Шувалов называет «основания» того «правила», которое он сам себе утвердил и тем, что мы сейчас считаем принципами управленческой деятельности. В современной научной литературе «определяющая роль принципов государственного управления» описана так:

«а) принципы выступают в качестве официальных ориентиров для управленческой практики, так как они закреплены в законодательных актах и направляют поведение участников управленческих отношений ...;

б) принципы являются исходными установками (первоосновами) для правового регулирования управленческих отношений … ;

в) принципы придают стабильность правовым установкам государственного управления. Закрепляя в законодательстве руководящие идеи в области управления общественными процессами, государство, таким образом, обеспечивает создание как фундаментальной правовой основы для всего механизма государственного управления ...;

г) принципы управления оказывают воспитательное воздействие на государственных служащих ...» ^{[3, с. 21]}

Попробуем «наложить» современные представления о принципах управления на «основания правила» управления П.И. Шувалова:

Мы видим, что представления о том, как должны работать принципы управления, у Шувалова близки к тем, что существуют в современности, пусть и сформулированы в иной лексике. Наполнение этих принципов, конечно, сильно отличается от того понимания, которое существует сейчас, особенное если сравнивать «основания» Шувалова с концепцией управления конца ХХ в. New Public Management, которая «рассматривает государство как систему сервисных функций, соответственно, деятельность государственных служащих сводится к оказанию услуг («сервисное государство»)» ^{[13, с. 47]}. Но в конкурирующей с этой концепцией модели Good Governance, возвращающей государство от «сервисных» к «управленческим» началам, в числе девяти базовых принципов, мы можем видеть те, что перекликаются с шуваловскими. Это принцип «стратегического видения» («сделано в бесконечность» у Шувалова), «ответственность всех участников процесса» («добрая совесть») и «верховенство закона» ^{[8, с. 54]}.

В текстах Шувалова нет полного списка предметов государственного управления. Но в Записке он обозначил шесть направлений собственной деятельности или, как сам он назвал их: «предметов попечения»: «1) О беспредельной услуге моей Всемилостивейшей Самодержице; 2) О доходе государственном; 3) О состоянии войск; 4) О законах гражданских; 5) О облегчении народа, положенного в подушный оклад, яко главной силы государственной; 6) Вообще о пользе Отечества» ^{[20, с. 233]}. Позиция первая в этом списке – очевидная дань ритуалу восхваления императрицы, сложившимся при дворе Елизаветы Петровны ^{[18, с. 49]}, театрализации управленческой деятельности, при которой «на высший законодательный уровень поднимались и частные вопросы придворного быта» ^{[17, с. 72]}. Позиции 2 («о доходе государственном») и 5 («о облегчении народа, положенного в подушный оклад») составляют один предмет. Таким образом, из шести «предметов попечения» остаются три крупные сферы предметов управления: а) сфера законодательного регулирования общественных отношений, б) сфера ресурсов государственного управления, в) сфера безопасности. Последняя сфера (обозначенная как «состояние войск») была прямым предметом государственной деятельности И.П. Шувалова, как генерал-фельдцейхмейстера. Первые же две для Шувалова были важны по должностям сенатора и конференц-министра и, что не менее важно, по внутреннему убеждению.

Далее у нас есть возможность установить, как П. И. Шувалов представлял сам механизм управления. В своем Проекте «О создании в России высшей военной школы» он описывает собственный метод решения государственных дел: «Я, обращаясь в розных государственных материях, розыскивая ищу причины какия в них есть: 1) которыя подают повод к общему вреду, 2) чтоб познавать недостатки; потом по первому изыскиваю способ чрез средство пресечь их без истребления рода человеческаго, отнятием к тому случая, в разсуждении сохранения и самых обыкших в том обращении, не токмо тех, которые бы могли по слабости поползнутся, видя к тому случай» ^{[20, с. 177]}.

Мы видим, что сам Шувалов выделяет в механизме управления две стадии. Первая стадия: выявление «недостатков» в жизни общества («поводов» к «общему вреду»). В его описании механизма управления эта стадия выглядит так: «Равномерно узнать недостатки, в какой бы оныя материи ни состояли, в подробность их не входя невозможно, следственно поправление или приведение в лутчее состояние, быть не может. Того ради свободною и беспристрастною мыслию следует входить в существо рода того зла или материю, и искать причины от чего происходит, или чево недостает...» ^{[20, с. 177-178]}. Если сопоставить эту методологию с широко принятым, в современном управлении, так называемым SWOT-анализом, то легко заметить, что из четырех ориентиров этого метода (сильные стороны, слабые стороны, угрозы и ограничения), в анализе, проведенном Шуваловым, присутствуют два: анализ слабых сторон (собственно «недостатков») и анализ ограничений («причины от чего происходит»). Ниже, мы увидим, что он использовал и другие ориентиры в анализе управленских проблем.

Вторая стадия механизма управления: «пресечение недостатков». Эта стадия описана так: «По второму стараюсь то изобретать, чем что к совершенству ближе привести, сему основанию последуя, по розным материям поданных дела сочинял; те самыя по действу своему доказатели сей системы, ибо я так мышлю, что в числе немалом народа вкорененное какое-либо зло, ни чрез какую строгость совсем искоренено быть не может, а истребление народа бесчисленное, притом не одни винные» ^{[20, с. 177]}. Соответственно механизм управления, предлагаемый Шуваловым включает в себя как общую для деятелей XVIII в. концепцию «исправления нравов» (причем Шувалов настаивал на ее мягком варианте) так и его собственный подход к решению государственных дел, на основе предварительного анализа, ориентированного на а) выявление недостатков в действующей системе социальных отношений, б) причин этих недостатков, в) способов устранения этих причин.

Иллюстрацией применения предложенного механизма могут служить предложения, по реформированию административного аппарата государственного управления регионального уровня. Исходная точка в разработке предложений: выделение объекта управления, в качестве которого обозначена «главная сила государственная» - податное население ^{[20, с. 48-49]}. Затем следует необходимое, для Шувалова, определение причин, по которым наносится «вред империи в разсуждении главной силы государственной». В перечне этих причин, последним – шестым – пунктом значится: «от неспособных в губерниях, правинциях и городах присудствующих, чрез то от оскудения в правосудии» ^{[20, с. 50]}. «Присутствующие» здесь – это обобщенное наименование всех чиновников, служащих в «присутственных местах».

Далее в методологии Шувалова следует анализ, в данном случае, угроз и ограничений, возникающих вследствиеобнаруженной им «неспособности» региональных чиновников: «Из повседневных обстоятельств видимо: коль великое множество от некоторых губернаторов и воевод с товарыщи бедным поселянам и безгласным помещикам происходит притеснения и обид. Домогаясь тем себе прибытка, некоторые от лакомства, а большею частию таковые всему народу вредительные поступки принуждены употреблять от совершеннова недостатку и, отлучены будучи от своих деревень, за неимением положенного жалованья к нужному пропитанию своему, от чего бывают всегдашние следствия, а чрез то следует народная гибель и вред государству» ^{[20, с. 71]}.

Анализ конкретных предложений по совершенствованию системы регионального управления, в свое время, провел Ю.В. Готье. Его вывод: «нельзя не заметить, что его можно свести к двум основным положениям: создается отдельный корпус служащих по областному управлению, достаточно многочисленный обеспеченный окладами; параллельно ему действует трехстепенный институт комиссаров, также как и областные правители, подчиненный сенату, но через посредство «конторы государственной экономии»» ^{[4, с. 141]}. Предложения по формированию двух «параллельных» систем организации региональной власти Готье назвал «теоретичными» ^{[4, с. 142]}. В жизнь они, в том виде, в каком были изложены, претворены не были. Но нас, как раз, интересует теория: как предполагаемая конструкция должна была «устранить» недостатки системы существующей. Эти недостатки обозначены как а) слабая подготовка управленцев регионального уровня («неспособность»); б) самоуправство и коррупция («притеснение и обиды»); в) невозможность отстоять права жителей в суде. Шувалов предлагает два системных решения. Первое – в логике централизованного бюрократического управления. Оно содержит три позиции: а) повышение оплаты труда региональных государственных служащих, б) создание системы профессионального обучения, в) регионализация системы управления, в рамках которой замещение всех должностей, вплоть до губернаторской, происходит за счет тех чиновников, которые подготовлены в данном регионе и служат именно там. Решение второе, новаторское: создание дополнительной системы региональной власти – земских комиссаров, которые «единственно имеют быть для защищения всех поселян от разных обид и притеснений» ^{[20, с. 73]}. Последняя позиция находилась вне логики бюрократического управления (тяготеющего централизации), поскольку создавала ситуацию своеобразного «разделения властей» на региональном уровне государственного управления. Таким образом в одном предложении сталкивались (или должны были сочетаться) два принципа: централизации управления и разделения властей.

Можно попытаться определить алгоритм, предлагаемый Шуваловым, для решения проблем, встающих перед государственным управлением.

Для того, чтобы убедиться в том, что отмеченный выше алгоритм был использован П.И. Шуваловым и при разработке других «прожектов», рассмотрим содержание проекта «О создании комиссии о коммерции», выделив в нем структурные элементы этого алгоритма:

Таким образом, мы можем утверждать, что в качестве целей «прожектов» П.И. Шувалов выступали и «благо государства», и «общее благо». Но «благо государства» у него означало главную цель, достижение которой всегда имелось в виду. Что же касается «общего блага», то это цель дополнительная. Она определялась в единой связи с «благом государства». Кроме того «общее благо» могло выступать и в качестве принципа государственного управления (управлявшего функцией «воспитания»), и в качестве одной из задач. Иными словами, место понятия «общее благо» в системе управленческих взглядов П.И. Шувалова не было определено.

Принципы государственного управления, которые для себя формулировал Шувалов, в полной мере соответствовали тем, что выдвигали мыслители европейского Просвещения. Эти принципы не вызывают отторжения и в нашей современности. Что же касается механизма принятия решений, то здесь просматривается единый алгоритм, в котором присутствуют несколько стадий разработки предложений («прожектов»): а) определение проблемы, которую надо решить, с использованием инструментов государственного управления; б) установление причины возникновения этой проблемы; в) предложение по решению проблемы, г) детализация выдвинутого предложения, с указанием на инструменты, которые необходимо использовать государству.