Political parties of Russia and Kazakhstan: comparative legal analysis of the legislation

Glushachenko Sergey Borisovich Doctor of Law Professor, the department of State Law, Herzen State Pedagogical University of Russia 191186, Russia, g. Saint Petersburg, nab. R. Moiki, 48 professor_p@list.ru Other publications by this author

После распада СССР политические системы России и Казахстана оказались в схожих условиях неопределенности, которые требовали нового формата правового регулирования. Одной из составляющих новой реальности стала свобода объединения граждан в политические партии. Пройдя этапы институциализации, партийные системы Казахстана и России достигли определенной стабильности и на настоящий момент имеют ряд общих черт. Так, в государствах сложилась многопартийная система с одной доминирующей партией, процессы демократизации и партийного строительство очень схожи, однако, в них присутствует и национальная специфика, которая отражается, в т.ч. и в правовой основе деятельности партий ^{[1, с. 159]}.

На настоящий момент в Казахстане действует 6 официально зарегистрированных партий, 3 из них представлены в Мажилисе Парламента. В России зарегистрировано 42 политические партии ^[2], однако, в Государственной Думе VII созыва представлено только 6 из них (две партии имеют по одному депутатскому мандату).

Право на объединение и в России, и в Казахстане закреплено на конституционном уровне. В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, в статьях 13, 28, 30 провозглашены право каждого на объединение, свобода деятельности общественных объединений, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни запрещено. Иного указания на политические партии нет, но на них распространяются все нормы, касающиеся общественных объединений ^[3].

Согласно ст. 23 Конституции Республики Казахстан, граждане имеют право на свободу объединений. Статья 5 провозглашает идеологическое и политическое многообразие, равенство общественных объединений перед законом, их свободу от вмешательства государства, а также не допускается вмешательство общественных объединений в дела государства и возложение на них функций государственных органов. Создание и деятельность общественных объединений, которые имеют целью насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований запрещается. Эти конституционные нормы относятся и к деятельности политических партий, т.к. согласно п. 1 ст. 106 Гражданского кодекса Республики Казахстан ^[4] политические партии признаются общественными объединениями.

Кроме того, в отличие от Конституции России, Конституция Казахстана содержит отдельные нормы о политических партиях, которые, однако, в большинстве своем носят запретительный характер. Так, в п. 1 ст. 5 указано, что создание организаций политических партий не допускается в государственных органах, п. 4 содержит запрет на деятельность политических партий иностранных государств, создание политических партий на религиозной основе, финансирование политических партий иностранными гражданами, иностранными или международными организациями. В п. 2 ст. 23 указано, что военнослужащие, работники органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судьи не должны состоять в партиях или выступать в их поддержку. Отдельно закреплена консультативная функция партий: согласно ст. 44 Президент Республики Казахстан вносит на рассмотрение Мажилиса Парламента кандидатуру Премьер-Министра Республики после совершения консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе.

Таким образом, Конституция Казахстана содержит большее количество норм относительно деятельности политических партий. Однако некоторые нормы дублируются в других законодательных актах. Так, Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года № 3-I «Об общественных объединениях» ^[5] в содержании абз. 4 ст. 5 дублирует содержание п. 4 ст. 5 Конституции, абз. 5 ст. 11 закона дублирует содержание п. 2 ст. 23 Конституции.

Ст. 11 указанного закона «Об общественных объединениях» содержит указание на то, что политические партии не могут входить в общественные объединения, устав политической партии не может предусматривать членство в ней иностранного гражданина или лица без гражданства.

Правовые основы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, их права и обязанности, отношения с государственными органами и другими организациями регулируется Законом Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344-II «О политических партиях» ^[6]. Следует отметить, что в настоящий момент действует двенадцатая редакция указанного закона. Закон содержит 4 главы и 22 статьи. Обозначим основные нормы, содержащиеся в законе.

Согласно ст. 1, политической партией признается добровольное объединение граждан Республики Казахстан, выражающее политическую волю граждан и различных социальных групп, созданное в целях представления их интересов в органах государственной власти. Ст. 3 обозначает право граждан указывать или не указывать свою партийную принадлежность, усиливает это право п. 3 ст. 4, согласно которому запрещается требовать от граждан указания своей партийной принадлежности.

Статья 4 также содержит нормы о обеспечении государством соблюдения прав и законных интересов политических партий, недопущении вмешательства государства в дела политических партий и наоборот. Подобная норма содержится и с Конституции Республики Казахстан.

В статье 5 указано, что организационная структура политических партий строится по территориальному признаку, не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной, этнической и религиозной принадлежности граждан.

Процесс создания политической партии регламентирован в ст. 6. Так, группа граждан, численностью не менее одной тысячи человек, представляющих два трети областей, городов республиканского значения и столицы, созывает учредительный съезд (конференцию). Для подготовки учредительного съезда формируется организационный комитет численностью не менее десяти человек. Организационный комитет предоставляет уведомление о намерении создания политической партии в регистрирующий орган, который выдает подтверждение получение уведомления. Только после этого может быть начата подготовка учредительного съезда, который должен состояться в течение двух месяцев с момента получения подтверждения.

Статья 7 регламентирует наименование и символику политической партии. Так, наименование должно содержать слова «политическая партия» или «партия». В наименовании не допускается указание на национальные, этнические, религиозные, региональные, общинные и гендерные признаки, использование имен и фамилий ее лидера, исторических личностей.

Членство в политической партии возможно только для граждан Казахстана, достигших 18 лет. Не допускается ограничение членства по профессиональным, социальным, расовым, родовым, национальным, религиозным признакам, а также по полу или материальному достатку. В случае поступления на воинскую службу членство в партии автоматически прекращается.

Статья 10 регламентирует государственную регистрацию политической партии. Так, документы для регистрации должны быть поданы не позднее чем через четыре месяца после проведения учредительного съезда в регистрирующий орган – Министерство юстиции Республики Казахстан.

В случае, если в течение шести месяцев со дня государственной регистрации политическая партия не проведет учетную регистрацию своих структурных подразделений в территориальных органах юстиции, то государственная регистрация партии будет отменена. Требования к количеству членов и структурным подразделениям следующие: не менее 20 тысяч членов, с представительством во всех областях, городах республиканского значения и столице, не менее 600 членов в каждом структурном подразделении.

Деятельность политической партии, согласно ст. 13, может быть приостановлена в одном из следующих случаев: нарушение Конституции и законодательства; систематического осуществления деятельности, не соответствующей уставу; публичного призыва к экстремизму, в т.ч. в выступлениях руководителей партии; несоответствия численности членов партии требованиям закона.

Статья 14 указывает, что политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего органа, по предложению не менее 51% членов партии, представляющих не менее половины регионов и по решению суда. Суд принимает решение о ликвидации политической партии в т.ч. в случаях систематического осуществления деятельности, не соответствующей уставу; неоднократного (не менее двух раз) или грубого нарушения законодательства; двукратного подряд неучастия в выборах депутатов Мажилиса Парламента; финансирования из иностранных источников.

Ст. 15-1, введенная в мае 2020 года ^[7], требует включать в партийный список в депутаты Мажилиса Парламента или маслихата женщин и лиц, не достигших двадцатидевятилетнего возраста. Их количество должно составлять не менее 30% от общего числа кандидатов.

Что касается источников финансирования партий, то ст. 18 указывает на следующие: вступительные членские взносы, пожертвования граждан и негосударственных организаций, доходы от предпринимательской деятельности, бюджетные средства. Пункт о бюджетных средствах введен в 2009 году ^[8], ст. 18-1 конкретизирует, что бюджетные средства ежегодно выделяются политическим партиям, представленным в Мажилисе Парламента, размер этих средств определяется в законе о бюджете, порядок финансирования определяется Центральной избирательной комиссией. Также п. 2 ст. 18 обозначает, что пожертвования не допускаются от иностранных государств, иностранных юридических и физических лиц, лиц без гражданства, юридических лиц с иностранным участием, религиозных и благотворительных организаций, анонимных жертвователей, государственных органов и государственных организаций, а также от граждан и негосударственных организаций республики, получающих финансирование от международных или неправительственных иностранных организаций. Все пожертвования из этих источников зачисляются в доход государства по решению суда.

Следует отметить, что Закон Республики Казахстан от 2 июля 1996 г. № 16-I «О политических партиях» ^[9], утративший силу с принятием нового закона о политических партиях в 2002 году, содержал другую понятийную основу. Наличие специального закона выгодно отличало партийную систему Казахстана от российской, однако, исследователи подчеркивают, что законодательная база на тот момент носила ограничительный характер и не отвечала потребностям демократизации, однако, соответствовало общественным отношениям того периода ^{[1, с. 164]}.

Итак, ст. 1 указанного закона определяла политическую партию как объединение, содействующее выявлению и выражению политической воли через участие своих представителей в государственной власти. В действующем законе обозначено, что политическая партия выражает не только волю своих членов, но выражает волю и представляет интересы граждан и различных социальных групп.

Далее, п. 2 ст. 4 Закона № 16-I запрещает не только возложение функцией государственных органов на политические партии, но и их государственное финансирование. П. 6 ст. 5 Закона № 16-I содержал запрет на деятельность партий на религиозной основе и деятельность незарегистрированных партий. В законе от 2002 года существенно расширен список признаков, по которым нельзя создавать политическую партию (п. 8 ст. 5), однако запрета на деятельность незарегистрированных партий не содержится.

Закон 1996 года гораздо более либерален в вопросах численности членов партии и ее территориальных органов. Так, согласно ст. 10, для государственной регистрации партии необходимо было иметь не менее трех тысяч членов и представительства более чем в половине областей республики. В законе от 2002 года также существенно расширен список запрещенных источников финансирования.

Таким образом, действующий закон регламентирует основы взаимодействия государства и политической партии, создание, реорганизацию и ликвидацию партии, основы ее деятельности, в т.ч. источники финансирования и носит весьма жесткий ограничительный характер. Однако содержит некоторые положения, которые должны способствовать равенству партий и их членов.

История российского законодательства о политических партиях несколько скромнее. Единственный закон, регламентирующий их деятельность был принят только в 2001 году – это Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» ^[10]. До его принятия регулировал деятельность политических партий Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-1 «Об общественных объединениях» ^[11].

Итак, 95-ФЗ содержит 10 глав и 48 статьей, что уже на структурном уровне отличает его от аналогичного закона Республики Казахстан. Что касается основных содержательных аспектов закона, то они заключаются в следующем. В статье 3 определено, что политическая партия – это общественное объединение, созданное для участия граждан в политической жизни через формирование и выражение их политической воли, путем участия в акциях, выборах и референдумах, а также в целях представления их интересов в органах власти. Отличает это определение от содержащегося в законе Республики Казахстан обозначение форм такого участия граждан в политической жизни, что несколько сужает поле деятельности партий.

П. 2 ст. 3 содержит следующие требования к политической партии: наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов (не более одного в каждом субъекте), членство в ней не менее 500 граждан. Казахстанское же законодательство в этом вопросе гораздо жестче – членов политической партии должно быть в 40 раз больше, чем в российской.

В п. 4 ст. 3 обозначены цели и задачи политической партии: формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнения граждан, доведение этих мнений до широкой общественности, выдвижение списков кандидатов или кандидатов на выборы различных уровней. В законе Республики Казахстан отсутствует регламентация целей и задач политический партии, так же нет указания на необходимость предоставления программы политической партии, которая содержится в статье 22 ФЗ № 95. При этом необходимо отметить, что программа доминирующей партии Казахстана «Нур Отан» была принята в 2019 году ^[12], до этого в качестве программного документа выступала доктрина партии ^[13].

Наименование политической партии регламентируется ст. 6, согласно которой запрещено использовать наименование уже существующих партий или общественных объединений, схожих с ними наименований. Наименование должно содержать слова «политическая партия», а организационно-правовая правовая форма (общественное объединение) при этом не указывается. Также существует запрет на использование наименований органов власти, имени и фамилии гражданина.

В законе содержатся следующие ограничения на создание и деятельность политической партии (ст. 9): осуществление экстремистской деятельности, создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, т.е. в уставе партии не должны быть указаны цели защиты таких интересов, в наименовании партии не должно содержатся указания на такие интересы. Нормы казахстанского законодательства в этом вопросе более жесткие: так, в наименовании также запрещено указание на общинные, региональные и гендерные признаки.

Пункт 4 статьи 8 гласит, что политическая партия должна создавать равные условия участия в свое деятельности и возможность представительства мужчинам и женщинам, представителям разных национальностей. В законе Казахстана эта норма конкретизирована в указании минимального процента женщин и молодежи, включенных в списки кандидатов.

Политическая партия считается созданной, согласно п. 2 ст. 11, со дня принятия упредительным съездом решений о создании политической партии, образования ее региональных отделений, о принятии устава и программы, формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. С этого дня партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность для формирования своих региональных отделений и получения подтверждения внесения записи о ней в единый государственный реестр юридических лиц. Организационный комитет, готовящий учредительный съезд, должен состоять как минимум из 10 человек. Он должен проинформировать регистрирующий орган о намерении создать политическую партию и указать ее предполагаемое наименование. После получения подтверждения о получении уведомления организационный комитет должен опубликовать информацию о намерении создать политическую партию в общероссийских периодических печатных изданиях.

В работе учредительного съезда должны принять участие делегаты, представляющие не менее половины субъектов Российской Федерации, не менее двух делегатов от каждого субъекта, что существенно меньше одной тысячи делегатов, необходимых для учредительного съезда партии в Казахстане. Сведения о проведении съезда публикуются в «Российской газете», затем, после получения документа о государственной регистрации, в ней же публикуются основные положения программы партии.

Отдельно регламентирован порядок опубликования сведений о действующих политических партиях. Так, согласно ст. 19, ежегодно уполномоченный орган публикует перечень действующих политических партий в печатных изданиях, а также уставы и программы партий на специальном ресурсе в интернете. Специального указания на доступность и открытость такой информации в казахстанском законе не содержится.

Что касается членства в партии, то членами партии могут быть только граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Кроме иностранцев и лиц без гражданства не вправе быть членами партии граждане, признанные судом недееспособными (п. 2 ст. 23). Специальными федеральными законами запрещается состоять в партиях отдельным группам лиц, например, Членам Совета директоров Банка России, уполномоченным по правам человека в субъектах, сотрудникам полиции, прокуратуры, Следственного комитета, сотрудникам органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, судьям, членам Общественной палаты и др. В целом такие же запреты содержатся и в законе Республики Казахстан.

Статья 36 в п. 1 ФЗ № 95 устанавливает, что политическая партия – это единственный вид общественного объединений, который обладает правом выдвигать кандидатов на выборные должности. Поэтому отдельно обозначены особенности взаимодействия политической партии и иных общественных объединений по совместному формированию списка кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальной власти (п. 1.1, ст. 26), порядок участия партий, не представленных в Государственной Думе, в ее пленарных заседаниях (п. 1 ст. 26.2), в пленарных заседаниях органа исполнительной власти субъекта (п. 2 ст. 26.2), порядок внесения предложений о кандидатуре высшего должностного лица субъекта (ст. 26.3). В Казахстане политические партии не обладают исключительным правом участия в выборах, поэтому необходимость в таких нормах отсутствует.

Схожи нормы законов государств относительно финансирования партий. Так, согласно российскому законодательству, денежные средства партии формируются путем внесения членских взносов, средств федерального бюджета, пожертвований, поступлений от проводимых мероприятий и гражданско-правовых сделок. При этом сумма пожертвований от одного физического лица не должна превышать 4330 рублей (п. 2 ст. 30). Следует отметить, что такой конкретизации в казахстанском законодательстве нет, как и ограничений суммы пожертвований, о чем пойдет речь далее.

Пожертвования не допускаются от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства, граждан, не достигших 18 лет, российских юридических лиц с иностранным участием, международных организаций и движений, государственных учреждений, воинских частей, религиозных и благотворительных организаций, анонимных жертвователей, юридических лиц, зарегистрированных менее одного года назад, некоммерческих организаций, признанных иностранным агентом (п. 3 ст. 30). Ограничена и общая сумма пожертвований – не более 4 млрд. 330 млн рублей в год.

Среди видов государственной поддержки обозначены (ст. 32): равный доступ к государственным и муниципальным СМИ, предоставлению помещений, предоставление равных условий для участия в избирательных кампаниях. Таких норм в законодательстве Казахстана не содержится.

Глава VII устанавливает нормы государственного финансирования политических партий за счет средств федерального бюджета. Оно предусмотрено для партий, кандидаты от которых получили не менее 3% голосов избирателей при выборах в Государственную Думу или на должность Президента Российской Федерации (п. 5 ст. 33), установлен также конкретный размер такого финансирования. По законодательству Казахстана финансирование получают только партии, вошедшие в Мажилис, размер их финансирования не установлен, однако, доля государственного финансирования доминирующей партии Казахстана – «Нур Отан» – существенно ниже, чем у российских партий, представленных в Государственной Думе ^{[14, с. 116]}.

Ликвидации подлежит партия, не принимавшая участия в выборах в течение семи лет подряд (п. 2 ст. 37). В казахстанском законодательстве схожая норма существенно жестче: ликвидируется партия, не принимавшая участия в выборах в Мажилис Парламента два раза подряд, что подтверждает курс государства на поддержку только партий, способных действовать в масштабах всей страны.

Приостановление деятельности политической партии возможно решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления федерального уполномоченного органа о нарушения партией Конституции и федерального законодательства, при этом деятельность политической партии, представленной в Государственной Думе, не может быть приостановлена в течение пяти лет после голосования (п. 5 ст. 39), даже если не соблюдается законодательная норма о количестве членов партии и ее региональных структурах, что дает определенную гарантию партиям, уже представленным в Думе.

Таким образом, законодательства России и Казахстана о политических партиях имеют ряд общих черт. Так, существенное внимание уделено формированию общегосударственного и мирного характера партий (недопущение регионализации, дискриминации по различным признакам, экстремистских призывов, создания военизированных партий), вопросам финансирования партий, в т.ч. недопущение финансирования из иностранных источников, что способствует независимости партий. При этом партии определяются достаточно узко, как субъекты избирательного процесса.

В законах существуют и положения, подвергающиеся критике со стороны экспертного сообщества. Так, в Казахстане реализуется политика усиления влияния политических партий: было упразднено право самовыдвижения на пост Президента, произошел переход к пропорциональной системе формирования Мажилиса Парламента. Однако текст закона «О политических партиях» содержит оценочные понятия (систематическое осуществление деятельности, грубое нарушение законодательства), что по мнению ученых, может стать основой давления на партии. Возможны и коррупционные проявления в связи с применением статьи закона о приостановлении деятельности партии, который содержит словосочетание «может быть», а также отсутствием возможности или обязанности приостановлении членства, в т.ч. для Президента ^{[15, с. 130-131]}.

Российские исследователи отмечают нестабильность конституционно-правового регулирования деятельности политических партий ^{[16, с. 29]}. Действительно, с момента введения в действие закона о политических партиях, в него внесено более 60 поправок, в т.ч. в таких существенных аспектах, как численность партии.

Это говорит о том, что партийная система еще проходит этап своего становления. При этом в некоторых моментах ближайшим соседям можно учесть нормативный опыт друг друга. Так, в Казахстане содержатся важные конституционные нормы о деятельности политических партий, в частности о консультации с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе, по кандидатуре Премьер-Министра, что существенно повышает статус партий. Российское же законодательство же гораздо более либерально в отношении требований к партии, что отражается на количестве зарегистрированных партий (следовательно, и на представленности интересов граждан), однако, как показывает опыт, не на количестве партий, принимающих участие в политике на самом высоком уровне, т.е. не становится фактором дополнительной нестабильности. Другим достоинством российского законодательства является высокий уровень конкретизации вопросов ликвидации партий, их финансирования, открытости сведений о политических партиях, что снижает уровень коррупционных угроз.

В целом законы и России, и Казахстана требуют дальнейшего совершенствования, которое бы отвечало нормам демократии и логике развития политического процесса в государствах.