Verification of constitutionality of tax breaks: Russian and U.S. approaches

Bratko Tatiana Dmitrievna ORCID: 0000-0003-4682-573X Lecturer of the Department of International Law and Public Law of the Federal State Educational Budgetary Institution of Higher Education "Financial University under the Government of the Russian Federation" (Financial University) 105187, Russia, g. Moscow, ul. Shcherbakovskaya, 38, kab. 805 bratkotatiana@gmail.com Other publications by this author

Введение

«Свобода и справедливость могут быть для всех, но налоговые льготы есть лишь для некоторых». В этих известных словах М. А. Салливана выражено отношение общества к налоговым льготам: налоговые льготы часто воспринимаются неоднозначно и вызывают вопросы относительно их юридической допустимости.

Налогообложение вообще и налоговое льготирование в частности предполагает обеспечение баланса интересов публичной власти и налогоплательщиков, соблюдение общепризнанных правовых принципов, прав человека и конституционных предписаний. Поскольку de facto налоговое льготирование соответствует этим требованиям не всегда, налоговые льготы нуждаются в особом внимании со стороны экономистов и юристов.

Неслучайно именно налоговым льготам посвящена значительная часть правовых позиций Верховного суда Соединенных Штатов Америки (далее – США) по налоговым делам. В отличие от Верховного суда США, Конституционный Суд Российской Федерации (далее – РФ) отказывается проверять конституционность налоговых льгот по жалобам налогоплательщиков, отмечая, что налоговые льготы не могут затрагивать конституционные права и свободы.

С мнением Конституционного Суда РФ сложно согласиться. На наш взгляд, в РФ, как и в зарубежных странах, встречаются налоговые льготы, которые имеют неконституционный характер – нарушают конституционные права и свободы граждан, а значит, Конституционный Суд РФ должен проверять конституционность налоговых льгот по жалобам налогоплательщиков.

Этот вывод возможен, если при анализе практики Конституционного Суда РФ использовать зарубежные теоретические конструкции. Примечательно, что в таком аспекте проблема оспаривания конституционности российских налоговых льгот предметом исследования еще не была (о современном состоянии существующих в российской науке взглядов на проблему оспаривания конституционности налоговых льгот см., например: ^[1-4]).

Равенство и дифференциация налогообложения

с точки зрения Верховного суда США

По мнению Верховного суда США, «идеальное равенство» налогообложения недостижимо ^[5-6]. Конституция США не закрепляет «абсолютное равенство в налогообложении» ^[7] и не предписывает штатам придерживаться «железного правила равного налогообложения» ^[8]. Но это следует вовсе не из того, что, поскольку допускается некоторая степень неравенства по природе вещей, должно быть разрешено также явное неравенство ^[7]. Согласно правовой позиции Верховного суда США по делу “Колгейт против Харви”, между допустимым и недопустимым неравенством нет строго определенной границы: она зависит от обстоятельств конкретного дела.

Вообще, штатам обеспечивается гибкость и широкая свобода в вопросах дифференциации налогообложения ^[9]. При этом федерализм, который способствует бюджетной самостоятельности субъектов федерации, сдерживает опасения по поводу протекционизма, направленного на защиту внутрирегиональных экономических интересов в ущерб общефедеральным ^[10].

Штат может организовать свою налоговую систему таким образом, чтобы определенным отраслям промышленности оказывалась поддержка ^[11] или создавались фискальные препятствия ^[12], в том числе обременительные для одной отрасли и выгодные для другой ^[13]. Штату разрешено по-разному облагать налогом разные объекты ^[14] и категории налогоплательщиков, даже если между ними существует конкуренция ^[15]. Но выделение таких категорий должно основываться на действительных и существенных различиях (необязательно заметных и значительных) ^[16-17].

В частности, очень широки дискреционные полномочия по классификации имущества для целей налогообложения и предоставлении налоговых льгот из политических соображений ^{[8, 18-20]}. Однако с юридической точки зрения нельзя оправдать произвольный отбор, называя его «классификацией для целей правового регулирования» при отсутствии действительных (не иллюзорных) и существенных различий между классифицируемыми объектами ^[21-24].

Запрещена дифференциация налогообложения, которая носит явно произвольный и несправедливый характер ^[25-26]. Дифференциация всегда должна быть разумной, основанной на конкретных различиях, относящихся к объекту регулирования, а обращение со всеми лицами, находящимися в равных условиях, – одинаковым ^[27]. В связи с этим не допускается дискриминация, направленная против одних лиц или на благо других лиц внутри одной категории ^[28-30].

Чтобы дать конституционно-правовую оценку норм, обеспечивающих дифференциацию налогообложения, нужно ответить на следующий контрольный вопрос: «Возлагает ли закон – произвольно и без веской причины – на одну категорию налогоплательщиков налоговое бремя, от которого освобождает другую категорию, притом что обе они имеют, по сути, одинаковое отношение к предмету правового регулирования» ^{[9, 31]}?

Положительный ответ на этот вопрос свидетельствует о наличии нарушения. Например, не соответствующими конституционным требованиям были признаны:

- налог с продаж, ставки которого различались в зависимости от объемов продаж (в Кентукки) ^[32-33];

- разные размеры налога для плательщика, имеющего магазины лишь в одном округе, и плательщика – владельца магазинов в разных округах (во Флориде) ^[34].

Конституционные требования считаются соблюденными, если очевидная цель налогового законодательства и его применение состоят в достаточно справедливом и обоснованном с точки зрения равенства распределении налогового бремени ^{[35, 7]}. К примеру, Верховный суд США подтвердил конституционность:

- налоговой льготы, предоставляемой вдовам, но не вдовцам ^[36];

- налога, размер которого зависит от общего числа сетевых магазинов в Луизиане и за ее пределами ^[37];

- различного налогообложения сливочного масла и олеомаргарина ^[13];

- налога, которым облагается антрацитный уголь, но не облагается каменный уголь (в Пенсильвании) ^[38];

- сбора с театров, размер которого зависит от цен на входные билеты (в Чикаго) ^[39];

- сбора с работников ручных прачечных в Монтане, не подлежащего уплате работниками паровых прачечных и прачечных, в которых работают не более двух женщин ^[40];

- освобождения производителя от уплаты налога в отношении вина из винограда, выращенного в «родном» штате – Техасе ^[41];

- освобождения от уплаты налога на деятельность по рафинированию сахара и мелассы, предоставляемого плантаторам и фермерам, которые дробят и рафинируют сахар и мелассу, полученные из сельскохозяйственного сырья собственного производства ^[42].

По поводу последнего освобождения Верховный суд США отмечает, что оно, без сомнения, имеет явные признаки дискриминации в пользу конкретной категории лиц, занимающихся рафинированием сахара и мелассы. «Но эта дискриминация правомерна, поскольку она основана на разумном различии. Конечно, такая дискриминация в виде освобождения от налогообложения была бы чистым фаворитизмом…, если бы она была произвольной, деспотической или непостоянной и проводимой в зависимости от цвета кожи, расы, происхождения, религиозных убеждений, политической принадлежности или других соображений, не имеющих связи с обязанностями граждан как налогоплательщиков. Однако с незапамятных времен … публичная власть не только осуществляла классификацию для целей налогообложения, но и освобождала производителей от налогообложения средств, используемых ими для вывода своей продукции на рынок» ^[42].

Презумпция конституционности налоговых льгот в США

В решениях Верховного суда США выражена идея о том, что право освобождать от налогообложения включено в право выбирать субъекты налогообложения и распределять налоговое бремя между ними. С этой точки зрения право освобождать от налогообложения следует понимать как входящее в правотворческие полномочия во всех случаях, когда оно прямо не отрицается. В некоторой степени право освобождать от налогообложения существует всегда, поскольку выбор субъектов налогообложения уже сам по себе является одновременным освобождением тех, кто не выбран ^{[25, 43]}.

Вообще, функция законодателя – «распознавать и наказывать зло», под которым Верховный суд США подразумевает не определенный вред, а «препятствия росту общественного благосостояния» ^{[44, 45]}. В связи с этим законодатель вправе создавать дискриминацию, основанную на разумных различиях ^{[46, 40]} или обусловленную фактическими обстоятельствами, которые рационально ее обосновывают ^[47].

Более того, наличие таких обстоятельств на момент принятия дискриминационного нормативного акта презюмируется. Данная презумпция будет опровергнута, если заинтересованное лицо докажет в суде, что дискриминация в форме дифференциации правового регулирования носит произвольный характер ^{[48, 49]}. Обязанность же подтвердить правомерность дискриминации – при наличии разумных оснований для нее – возлагается на суд ^[17].

Применительно к налоговым льготам это означает, что Верховный суд США в своей практике фактически исходит из презумпции конституционности налоговых льгот. По сути, всякая налоговая льгота считается соответствующей конституции, пока не доказано обратное и пока ее неконституционность не установлена решением суда. Презумпция конституционности опровергается явным доказательством того, что дифференциация налогообложения представляет собой «враждебную и деспотическую» дискриминацию против отдельных лиц или категорий налогоплательщиков ^[50].

Оспаривать конституционность закона как нарушающего принцип равенства может лишь тот, кто принадлежит к категории, подвергающейся дискриминации ^{[51, 52]}. Если же в результате действия закона штата налог применяется в отношении категории налогоплательщиков, облагаемой в особом порядке без нарушения принципа равенства, налогоплательщики этой категории не вправе жаловаться на то, что закон мог бы определить ее четче, или на то, что налогоплательщики, к ней не принадлежащие, облагаются неправильно ^[53].

Таким образом, конституция, по мнению Верховного суда США, нисколько не умаляет налоговые полномочия штата и не отрицает его право выбирать субъекты налогообложения – она лишь запрещает произвольное отступление от принципа равенства и требует, чтобы гражданину предоставлялась возможность быть заслушанным по вопросу налоговых обязательств ^[16]. При этом суд не оценивает целесообразность или справедливость налогообложения, не ищет мотивы и не критикует политические соображения, которыми руководствовался законодатель при принятии закона ^[17].

Фикция конституционности налоговых льгот в РФ

С точки зрения Конституционного Суда РФ, «освобождение от уплаты налогов представляет собой льготу, т. е. исключение из принципов всеобщности и равенства налогообложения» ^[54]. Установление льгот, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, не является обязательным и относится к исключительной прерогативе законодателя, именно законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы ^[55]. Льготы и основания для их использования налогоплательщиком предусматриваются в налоговом законодательстве «лишь в необходимых, по мнению законодателя, случаях» ^[56], а отсутствие налоговых льгот «для той или иной категории налогоплательщиков само по себе не влияет на оценку правомерности установления налога» ^[57] и «не может быть признаком нарушения прав налогоплательщика» ^[58].

Относя установление и отмену налоговых льгот к дискреционным полномочиям законодателя и называя налоговые льготы исключением из конституционных принципов всеобщности и равенства налогообложения, Конституционный Суд РФ тем самым выводит налоговые льготы из-под действия этих принципов и признает за законодателем почти неограниченную свободу предоставления налоговых льгот. Как принятые законодателем «в порядке реализации своих дискреционных полномочий» ^[59] правила льготного налогообложения, с точки зрения Конституционного Суда РФ, не могут считаться нарушающими конституционные права. Получается, что Конституционный Суд РФ признает налоговые льготы a priori соответствующими Конституции. Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, создает юридическую фикцию конституционности налоговых льгот.

Фикция конституционности налоговых льгот позволяет Конституционному Суду РФ отказываться от рассмотрения по существу жалоб налогоплательщиков на нарушение их конституционных прав нормами о налоговых льготах. К примеру, в 2019 году, опираясь на вышеуказанную фикцию, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению обращения гражданки Ирины Владимировны Великодворской ^[59], которая пыталась оспорить конституционность положений пункта 10 статьи 220 Налогового кодекса РФ ^[60].

Согласно пункту 10 статьи 220 Налогового кодекса РФ, у налогоплательщиков, получающих пенсии в соответствии с законодательством РФ, определенные имущественные налоговые вычеты могут быть перенесены на предшествующие налоговые периоды, но не более трех непосредственно предшествующих налоговому периоду, в котором образовался переносимый остаток имущественных налоговых вычетов. Эта норма Налогового кодекса РФ, с точки зрения Конституционного Суда РФ, закрепляет налоговую льготу. По мнению Конституционного Суда РФ, «оспариваемое законоположение, принятое законодателем в порядке реализации своих дискреционных полномочий в сфере установления правил льготного налогообложения, не может расцениваться как нарушающее права заявительницы» ^[59].

Однако возможность переноса остатков вычетов не более чем на три предшествующих периода означает различное налогообложение доходов налогоплательщиков, имеющих разный уровень доходов и (или) вышедших на пенсию в разное время. Воспользоваться льготой – а именно применить вычет в полном объеме – способны лишь те налогоплательщики, которые имеют сравнительно высокие доходы и (или) вышли на пенсию относительно поздно (далее – «богатые» налогоплательщики).

Например, если налогоплательщик начал использовать вычет в 2012 году, затем переносил остаток вычета на налоговые периоды 2013-2016 годов из-за невозможности его полного использования по причине низкого уровня своих доходов, но так и не применил вычет в полном объеме вплоть до своего выхода на пенсию в 2017 году, то неиспользованный остаток вычета просто «теряется». Налогоплательщик не может ни использовать остаток вычета после своего выхода на пенсию ввиду отсутствия налогооблагаемых доходов, ни перенести его на периоды 2009-2011 годов из-за соответствующей трактовки правоприменительными органами и Конституционным Судом РФ ограничения, закрепленного пунктом 10 статьи 220 Налогового кодекса РФ.

По нашему мнению, в рассматриваемом случае имеет место необоснованная дискриминация против налогоплательщиков, имеющих сравнительно низкие доходы и (или) вышедших на пенсию относительно рано (далее – «бедные» налогоплательщики), поскольку:

1. Налогообложение доходов «бедных» и «богатых» налогоплательщиков существенно различается: в противоположность «богатым», «бедные» налогоплательщики не всегда могут использовать льготу в полном объеме;

2. Дифференцированное налогообложение ставит «бедных» налогоплательщиков в невыгодное положение по сравнению с «богатыми»;

3. И «бедные», и «богатые» налогоплательщики являются пенсионерами, понесшими расходы на строительство или приобретение жилого помещения, то есть находятся в сопоставимых обстоятельствах. Отсутствуют фактические обстоятельства, которые бы рационально обосновывали налоговую дискриминацию против «бедных» налогоплательщиков;

4. Дифференциация налогообложения носит произвольный и несправедливый характер: созданы такие условия налогообложения, различающиеся в зависимости от уровня доходов налогоплательщиков и (или) времени их выхода на пенсию, при которых применить льготу без ограничений способны лишь «богатые» налогоплательщики. «Бедные» же налогоплательщики, наиболее нуждающиеся в государственной поддержке, далеко не всегда могут воспользоваться льготой в полном объеме.

Истинной целью такого дифференцированного правового регулирования, как это часто бывает в случаях дискриминационного налогового льготирования, попросту является гарантированное получение бюджетных доходов ^{[7, 61]}.

Итак, дифференцированное льготное налогообложение, предусмотренное пунктом 10 статьи 220 Налогового кодекса РФ, на наш взгляд, представляет собой необоснованную дискриминацию против «бедных» налогоплательщиков.

Такая дискриминация, с нашей точки зрения, нарушает конституционные права. Если закон – в нарушение принципа равенства – необоснованно освобождает от уплаты налога одну категорию налогоплательщиков и не освобождает другую, конституционные права налогоплательщика второй категории ^[62]:

а) нарушаются тем, что он обязан платить налог, а налогоплательщики первой категории – нет;

б) отрицаются как неверным решением вопроса о конституционности соответствующей налоговой льготы, так и самим отказом суда в проверке ее конституционности.

Поскольку налоговые льготы вообще и льготы, предусмотренные статьей 220 Налогового кодекса РФ, в частности способны нарушать конституционные права налогоплательщиков, Конституционный Суд РФ – вопреки своим устоявшимся правовым позициям – обязан проверять конституционность таких льгот по жалобам налогоплательщиков. На наш взгляд, Конституционный Суд РФ, как и Верховный суд США, в своей практике должен исходить не из фикции конституционности налоговых льгот, а из презумпции конституционности налоговых льгот. Только опровержимая презумпция позволит:

а) обеспечивать правовую определенность в налоговых отношениях, если конституционность налоговых льгот не подвергалась сомнению;

б) заинтересованному лицу доказать в суде, что дискриминация в форме дифференцированного льготного налогообложения носит произвольный характер;

в) суду при наличии разумных оснований для налоговой дискриминации подтвердить ее правомерность и конституционность оспариваемой налоговой льготы.

К сожалению, в настоящее время Конституционный Суд РФ необоснованно отказывает гражданам в проверке конституционности налоговых льгот, опираясь на соответствующую фикцию, что является существенным недостатком его практики. Ведь использование неконституционных налоговых льгот одними налогоплательщиками означает нарушение конституционных прав других налогоплательщиков. По сути, Конституционный Суд РФ – в отличие от Верховного суда США – игнорирует нарушения конституционных норм и в определенном смысле санкционирует такие нарушения.

В рамках настоящей статьи мы пришли к выводу о высоком риске неконституционности налоговых льгот и необходимости их проверки Конституционным Судом РФ по жалобам налогоплательщиков. Этот вывод с рассмотрением возможного алгоритма проверки впервые сделан нами на основе сравнительного анализа соответствующих правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного суда США.

На основании всего вышеизложенного мы рекомендуем Конституционному Суду РФ изменить свою практику с учетом правовых позиций Верховного суда США, поскольку используемые им теоретические конструкции универсальны и потому применимы в РФ. Такой подход даст новые возможности по защите конституционных прав и свобод российских налогоплательщиков, а также обеспечению соблюдения общепризнанных принципов права и прав человека.

Заключение

С нашей точки зрения, некоторые налоговые льготы нарушают конституционные права налогоплательщиков, следовательно, Конституционный Суд РФ, невзирая на сложившуюся практику, обязан проверять конституционность налоговых льгот по жалобам налогоплательщиков. В связи с этим, по нашему мнению, при рассмотрении жалоб налогоплательщиков на нарушение их конституционных прав нормами о налоговых льготах Конституционный Суд РФ должен опираться, подобно Верховному суду США, на презумпцию конституционности налоговых льгот.

В настоящее время использование Конституционным Судом РФ иного подхода – применение фикции конституционности налоговых льгот – влечет, на наш взгляд, необоснованные отказы в проверке конституционности налоговых льгот, а значит, и неизбежные нарушения конституционных прав. К таким выводам позволяет прийти не совсем привычный для науки российского налогового права сравнительный анализ соответствующей практики Конституционного Суда РФ и Верховного суда США.

На наш взгляд, применение в России американского опыта проверки конституционности налоговых льгот, включая разработанный Верховным судом США алгоритм подобной проверки и презумпцию конституционности налоговых льгот, способствовало бы:

- расширению возможностей защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод,

- обеспечению соблюдения как конституционных норм, так и общепризнанных принципов права и прав человека.