Integration processes within the federalist and neo-functionalist theories

Lukashuk Anastasiya Aleksandrovna Postgraduate at the Department of Global Studies at Moscow State University 119991, Russia, Moskva, g. Moscow, mkr. Leninskie gory, 1, str13A, of. 638 lukashuk.aa@gmail.com

В эпоху глобализации международные отношения приобрели новые черты. В частности, одной из тенденций современного мира являются интеграционные процессы.

Принято считать учреждение Европейского объединения угля и стали (1951 год) началом интеграционных процессов, однако ещё в 1921 году было подписано соглашение о создании Бельгийско-Люксембургского экономического союза, что стало первым шагом к формированию БЕНИЛЮКС. И всё же интерес научного сообщества к интеграционным процессам возник именно с появлением ЕОУС. Ученые изучали характер взаимоотношений между государствами в рамках интеграционного объединения, систему функционирования институтов, а также отвечали на вопросы, касающиеся цели таких объединений.

В данной статье рассматриваются две интеграционные теории: федерализм и неофункционализм. Эти теории являются самыми распространенными и имеют наибольшее влияние (особенно в теории европейской интеграции).

Теория интеграции в рамках федерализма появилась ещё до создания ЕОУС. Её автором является А. Спиннели – итальянский политик, который в 1943 году основал Европейское федералистское движение. Ещё в годы Второй мировой войны Спинелли задумался о том, почему за последние 50 лет в Европе произошли две самые ужасные войны за всю историю человечества, и как предотвратить эти войны в будущем. В 1941 году А. Спинелли совместно с Е. Колорни и Э. Росси написал Манифест Вентотене «За свободную и единую Европу» («Per un'Europa libera e unita»). Содержание этой работы сводилось к следующей мысли: чтобы предотвратить войны, европейским странам необходимо объединиться в Федерацию.

Отец-основатель Европейского союза министр иностранных дел Франции Роберт Шуман тоже был сторонником федерализма. Из декларации Шумана 1950 года становится ясно: её автор убежден, что учреждение ЕОУС станет фундаментом для создания «Европейской федерации, необходимой для сохранения мира» ^[1]. Таким образом, именно федерализм стал основной теорией для интеграции Европы.

Принято выделять две школы теории федерализма: либеральную и реалистическую. Основными представителями либеральной школы интеграционной теории федерализма являются М. Бёрджесс, А. Спинелли, а также Кеннет Уир.

В качестве основного условия создания Федерации сторонники либерального подхода в теории федерализма выделяют стремление отдельных стран иметь единое независимое правительство, и в то же время сохранить региональные власти. Вместе с тем должно быть разделение между властями по решаемым вопросам: одни должны быть в компетенции общих правительственных органов, другие – только региональных. Однако стоит выделить факторы, которые способствуют объединению стран. К ним К.Уир относит:

· чувство военной незащищенности и вытекающей отсюда необходимости общей обороны,

· желание быть независимым от иностранных держав и осознание того, что только через союз можно обеспечить независимость,

· надежда на экономическую выгоду,

· географическое соседство,

· сходство политических институтов ^[2].

Также, страны, которые стремятся к объединению должны быть похожими: разделять одни и те же ценности, иметь схожую политическую организацию и экономическую модель. Иными словами, иметь схожую культуру, менталитет. Именно культура является тем фактором, базисом, который способствует объединению общества в единое целое.

Однако сами по себе эти факторы не приводят к региональной интеграции. Поэтому ещё одним важным условием является наличие сильной политической элиты: только от её действий зависит, будут ли развиваться интеграционные процессы и насколько эффективно ^[3].

Теперь обратимся к положениям о региональной интеграции к реалистической школе теории федерализма. Основные представители данной школы – У. Райкер и Д. Маккей.

В своей работе «Федерализм: теория, происхождение, предназначение» ^[4] У.Райкер пишет о том, что федерализм является наиболее эффективным инструментом для управления разрастающимися территориями. Раньше самыми крупными формами государства были империи. Но, по мнению автора, такая форма себя изжила по двум причинам:

· взаимное истощение империалистических держав в ходе конфликтов друг с другом;

· зависимые территории переняли достаточно опыта, технологий от метрополий, чтобы бросить им вызов и обрести независимость.

Райкер называет федерализм альтернативой империи: такая форма устройства государства, при которой обширная территория объединена под властью одного правителя. Также он определяет федерализм как сделку между общенациональным и региональными правительствами. Для того, чтобы заключить «федеральную сделку» необходимы два условия:

1) Политики, которые предлагают сделку, стремятся к расширению своего контроля над соседними территориями, не прибегая к насильственным методам и предлагая некие уступки для принимающих сделку, для того, чтобы решить внутренние проблемы, минимизировать внешние угрозы или самим подготовиться к «военно-дипломатическому наступлению на соседей». Таким образом, со стороны, предлагающей сделку, федерализм является единственным способом достижения цели мирным способом.

2) Политики, которые принимают федеративную сделку, зачастую также заинтересованы в обеспечении безопасности, а также рассчитывают на получение выгоды (например, улучшения экономического положения) за счёт присоединения к более сильному государству.

Таким образом, сторона, предлагающая сделку, должна быть заведомо более сильной, развитой, способной обеспечить защиту и благосостояние стороне, соглашающейся на сделку, которая, в свою очередь, в ущерб своей независимости, готова предоставить свои ресурсы.

В целом, данная точка зрения вполне обоснована: сильное государство, чтобы увеличить свои ресурсы, упрочить своё положение на международной арене, добивается этого за счёт более слабых мирным путём. Однако представители реалистической школы упускают, что для обеспечения целостности государства необходимо сплотить общество, а для этого нужна либо общая культура (данный фактор учитывают представители либеральной школы), либо общая идея, или другой объединяющий фактор.

Если говорить о недостатках теории федерализма как теории интеграции, то многие критикуют её за то, что федералисты не описывают поэтапно развитие интеграционного процесса. В основном представители данной теории концентрируют внимание на причинах и конечном результате интеграционных процессов.

В свою очередь сторонники теории неофункционализма попытались ответить на вопрос: как развиваются процессы интеграции? Каким образом экономическое сотрудничество в одной сфере может перерасти во всеобъемлющее экономическое сотрудничество, которое затем трансформируется и в политическое?

Основными представителями неофункционализма являются Э. Хаас и Ф. Шмиттер. По мнению неофункционалистов, развитие интеграционных процессов стимулируют функциональные потребности.

Однако, чтобы единицы интеграции могли успешно интегрироваться, необходимо, чтобы эти единицы обладали следующими характеристиками:

· наличие плюралистических социальных структур;

· развитая экономика и промышленность;

· наличие схожей идеологии, представлений среди участвующих единиц.

Следует отметить, что неофункциональный подход примечателен тем, что именно его основоположник Э. Хаас постарался уйти от изучения интеграционных процессов исключительно как европейского проекта, чтобы придать своей теории более универсальный характер. Поэтому автор употребляет более обобщающее слово «unity» (единица), чтобы показать, что в качестве интеграционной единицы может выступать не только государство.

Заслуга неофункционалистов заключается еще и в том, что они предприняли попытку построить модель ^[5], состоящую из условий интеграции, которые они разделили на три группы, соответствующие трём этапам интеграции: переменные, которые возникают до объединения (фоновые условия), переменные в момент вступления объединения в силу (условия на момент образования экономического союза), и переменные, которые проявляются в процессе, возникающем после вступления объединения в силу (условия процесса). Эта модель была разработана Э. Хаасом совместно с Ф. Шмиттером.

К фоновым условиям они отнесли, во-первых, размер и мощь единицы интеграции. Нужно учитывать, что в рамках интеграционного объединения важна экономическая или военно-политическая мощь государства не как самостоятельной единицы, а как участника данного объединения, иными словами, насколько его ресурсы и достижения будут эффективны во взаимодействии с другими единицами объединения. В качестве примера авторы приводят Францию, обладающую ядерным оружием, что безусловно характеризует её как мощную военную единицу, однако это совершенно не имеет значения в контексте Европейского экономического сообщества (статья была написана в 1964 году, через 7 лет после образования Европейского экономического сообщества); в свою очередь, Бельгия и Швейцария имеют схожие показатели в области экспорта и импорта с Германией и Италией. Таким образом, авторы отмечают, что высокие показатели имеют значение только если несколько единиц объединения обладают примерно одинаковым потенциалом в одной и той же области.

Вторым фоновым условием является уровень транзакций. Под транзакцией Э. Хаас и Ф. Шмиттер понимают степень взаимодействия между единицами интеграции: объём торговли, мобильность рабочей силы, движение капитала и прочее. По этим показателям можно понять насколько готовы участники к интеграции.

Третьим условием является степень плюрализма в обществе, в особенности, делается акцент на характере группового поведения. Хаас и Шмиттер пришли к выводу, что необходимо понять какой из способов группового поведения в каждом из государств, участвующих в интеграции, является преобладающим: специфичный, универсалистский или ориентированный на достижение результатов. Здесь авторы обращаются к теории Т. Парсонса о типовых переменных социального действия, которые помогают раскрыть мотивы тех или иных действий, что в свою очередь важно для понимания организации социальной жизни различных народов, их сущность социально-исторической реальности в определенную эпоху.

Третье условие связано с четвёртым: взаимной комплементарностью национальных элит. Здесь важно, например, насколько схожи их ценности, насколько схожи их представления о внешних угрозах и проблемах, являются ли военные деятели аполитичными или, наоборот, склонны вмешиваться в политику.

Ко второй группе условий относятся цели правительства и характер интеграции. Хаас и Шмиттер выделяют два типа интеграции: встроенную (или автоматическую) и согласованную. Встроенная интеграция происходит на основе чётко сформулированного плана действий, привязанного к конкретным временным отрезкам, где всей полнотой власти обладают наднациональные структуры. Согласованная же интеграция, напротив, обладает большей «свободой» и избегает понятия «наднациональности», поэтому несмотря на то, что интеграционное объединение обладает центральными органами, их полномочия остаются незначительными, так как решения принимаются национальными представителями.

К третьей группе относятся:

· стиль принятия решений;

· рост уровня транзакций;

· адаптивность акторов.

Под адаптивностью понимается способность элит адаптироваться к изменяющейся ситуации, умение взаимодействовать с коллегами во время трудностей, готовность использовать больше своих ресурсов ради достижения общей цели.

Однако основным понятием в неофункционализме является эффект перелива ('spill-over’) ^[6]. Развитие интеграции Э. Хаас описывает как «перетекание» интеграции из одной экономической сферы в другую, которая перетекает в третью и т.д. В итоге интеграция станет всеобъемлющей и «перетечет» в политическую. В то же время неофункционалисты утверждают, что политический импульс может быть необходим для успешной интеграции.

Ф.Шмиттер в свою очередь несколько дополнил теорию Хааса об эффекте перелива: он описал условия, при которых этот эффект становится возможным. К ним относятся:

· усиление взаимозависимости между государствами-членами;

· кризис определенного масштаба, который может возникнуть из-за непредвиденных обстоятельств;

· развитие независимых региональных заинтересованных организаций, способных действовать в регионе ^[7].

Передача лояльности новой единице интеграции стала еще одним ключевым вопросом для Хааса. Это понятие он использует при попытке дать определение «политической интеграции»: "Политическая интеграция - это процесс, в ходе которого политические субъекты, находящиеся в различных условиях, передают своё доверие (лояльность) в новый центр, институты которого обладают или требуют осуществления юридически оформленного контроля над ранее существовавшими национальными государствами. В результате образуется новое политическое сообщество, ¨наложенное¨ на ранее существовавшую систему национальных государств ^[8].”

По мнению Хааса, один и тот же человек может проявлять свою лояльность к одному или нескольким центрам одновременно. Поскольку лояльность к некоему центру усиливается в результате выполнения им полезных функций, множественность лояльностей может порождаться разнообразием функций, которые выполняют разные центры. Хаас ожидал, что изменение направленности людской лояльности в пользу наднационального центра способно породить общность чувств и надежд, что, в свою очередь, и послужит социопсихологической предпосылкой для оформления политической федерации.

Таким образом, сторонники теории неофункционализма особое внимание уделили изучению интеграции как процессу, иными словами, попытались ответить на вопрос, как именно проходят интеграционные процессы.

В своей статье “Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism” («Эрнст Хаас и наследие неофункционализма») Филипп Шмиттер кратко рассмотрел основные отличительные черты неофункционализма. Всего автор выделил семь таких черт ^[9]:

1. Государства уже не могут быть доминирующими субъектами в региональной или международной системе.

2. Интересы, а не общие идеалы или идентичность, являются движущей силой процесса интеграции. Однако это не означает, что значение «национального интереса» останется неизменным, когда начнутся интеграционные процессы. Участники интеграционного объединения могут по мере развития сотрудничества, опираясь на опыт совместного принятия решений, заменять свои национальные интересы общими.

3. Решения о создании интеграционного объединения принимаются при недостаточном знании о возможных последствиях интеграции с установкой крайних сроков, что приводит к несогласованным действиям, недостаточном доверии участников друг к другу и, соответственно, к неэффективной интеграции.

4. Интеграционные процессы начинаются с наименее спорных, проблемных сфер. Однако по мере развития интеграции все больше и больше сфер задействуется в данном процессе. И, в конечном итоге, «проблемные сферы» также будут задействованы в интеграционных процессах, иначе достичь основных целей объединения не представится возможным.

5. Поскольку участники интеграционного процесса не могут ограничиваться существующими национальными органами, в объединении должны быть чёткие представления о роли наднациональных институтов, так как будущее интеграционного объединения будет зависеть именно от них. Хотя на начальном этапе интеграции наднациональные органы могут не обладать всей полнотой власти, остаётся необходимым работать над расширением их полномочий, так как по мере усиления интеграции национальные институты будут не в состоянии решать общие задачи и проблемы.

6. Стратегии в отношении интеграции являются конвергентными, но не идентичными. Действующие лица договариваются о правилах и политиках исходя из того, что они преследуют не одну и ту же цель, но исходя из того, что их цели различны. Это подразумевает, что, если возникают расхождения в ожидаемых выгодах, субъекты будут выступать с различными, зачастую противоположными, требованиями в отношении изменения правил и политик. Из этих неизбежных конфликтов могут возникнуть новые сочетания, основанные на взаимодействии различных действующих лиц, которые позволят пересмотреть уровень и объем общих обязательств в рамках решений, первоначально не предполагавшихся.

7. Результаты международной интеграции не фиксируются заранее учредительным договором и не могут быть выражены в последующих официальных соглашениях, так как эти результаты являются временными, промежуточными. Более того, сами результаты не столь важны, как характеристика успешной интеграции. В этом отношении гораздо важнее учитывать условия, в которых развиваются интеграционные процессы (см. стр.5-7). От этих условий зависит не только успех интеграционных процессов, но и результаты. При чем последние, скорее, будут характеризовать не эффективность интеграционного объединения, а его специфику. Здесь, вероятнее всего, автор хочет сказать, что нет универсальной формулы, что, в конечном итоге, интеграционные объединения могут прийти к различным формам политической организации.

Несмотря на то, что неофункционалистам удалось построить модель, которая обхватывает, казалось бы, достаточное количество переменных, чтобы составить максимально объективное представление об успешности интеграционного объединения, тем не менее, один значимый фактор они не учли – это международная обстановка, иными словами, внешние факторы, которые находятся вне интеграционного объединения, но могут влиять на её устойчивость. К таким факторам можно отнести, например, кризис 2008 года, который затормозил экономическое развитие не только Европейского союза, но и всего мира.

Таким образом, интеграционные теории федерализма и неофункционализма являются основными теориями европейской интеграции. Стоит отметить, что теория неофункционализма более универсальна, так как, даже несмотря на то, что её сторонники опирались на опыт европейских стран, старались задать общие вопросы, чтобы получить общие ответы, на основе которых стало возможным создать универсальную модель интеграции.