The analysis of case law related to implementation of international agreements in the area of environmental protection in Baikal Region

Kolobov Roman PhD in Law Head of the department of Fundamental Research, Scientific Research Institute of legal Protection of Baikal of Irkutsk State University; Docent, the department of Civil Law, East Siberian branch of Russian State University of Justice 664003, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Karla Marksa, 1 roman.kolobov@gmail.com

Makritskaya Elena Assistant, the department of International Law and Comparative Jurisprudence, Irkutsk State University 664003, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Karla Marksa, 1 e.makrickaya@gmail.com

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.

Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Озеро Байкал является самым глубоким озером на планете Земля и представляет собой самый большой природный резервуар пресной воды ^{[1, с. 119]}. Как природный объект и природный ресурс озеро имеет важное значение как для Российской Федерации, так и для всего человечества. Рациональное природопользование на Байкальской природной территории, сохранение объектов уникальной экосистемы, ликвидация накопленного экологического ущерба являются постоянным предметом поручений Президента Российской Федерации органам исполнительной власти различных уровней. В сентябре 2019 г. В. В. Путин утвердил перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства по сохранению озера Байкал и его экологическому оздоровлению. Первое адресованное Правительству РФ поручение касается контроля выполнения международных обязательств России относительно охраны озера Байкал. Кроме того, Правительству РФ в срок до 01 июня 2020 г. необходимо утвердить порядок предупреждения и реагирования на риски нарушения экологической системы озера Байкал; обеспечить проведение регулярного анализа количества запасов и промысловой нагрузки водных биологических ресурсов озера Байкал, а также оценку результатов их воспроизводства ^[2]. В отношении социального развития территории Президентом неоднократно подчеркивалась необходимость принимать меры, направленные на обеспечение комфортного уровня жизни граждан, проживающих в границах Байкальской природной территории (далее также - БПТ).

Помимо того, что охрана и использование природных ресурсов на БПТ находятся под пристальным вниманием российских органов власти и регулируются нормами национального законодательства, существует ряд международных договоров, которые также влияют на режим использования и охраны Байкальской природной территории. Международные договоры в правовой системе РФ в целом, и на БПТ в частности, имеют особое значение. Во-первых, они являются основой для формирования национальных правовых режимов. Во-вторых, обеспечивают функционирование международно-правовых механизмов защиты природных объектов, поскольку, зачастую, охрана природных объектов требует согласованных усилий нескольких государств. В отношении байкальской экосистемы указанная функция международных договоров имеет особое значение, т.к река Селенга, приносящая большую часть воды в озеро, протекает по территории двух государств - России и Монголии. Для решения природоохранных задач по охране водных экосистем два государства заключили специальный международный договор: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод ^[3].

В целях совершенствования международных и национальных правовых режимов охраны Байкальской природной территории важным является анализ практики применения международных договоров российскими судами, поскольку судебная система представляет собой центральный элемент в современном демократическом обществе и обеспечивает защиту конституционных прав граждан, в том числе и права на благоприятную окружающую среду.

Предмет настоящего исследования составляет практика применения норм международных договоров природоохранного характера судами общей юрисдикции и арбитражными судами Иркутской области, Республики Бурятия, Забайкальского края как субъектов, в границах которых расположена Байкальская природная территория. Цель исследования заключается в выявлении тенденций реализации международно-правовых режимов в практике судов при решении природоохранных задач на Байкальской природной территории. Методология исследования включает в себя применение общенаучных методов: анализ, обобщение, сопоставление. Поиск судебных актов осуществлялся посредством доступных ресурсов – агрегаторов правоприменительной практики – по ключевым словам (которыми явились названия искомых международных договоров). Анализируемый временной период вынесения судебных актов составили 2017-2020 годы. После выдачи агрегатором результатов запроса, осуществлялся анализ каждого судебного акта в отдельности и отбор для цели исследования наиболее релевантных и показательных судебных решений, в которых использовались положения международных договоров.

В ходе работы были обнаружены и проанализированы судебные акты, в которых использовались следующие конвенции, устанавливающие правовые режимы на БПТ:

1. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее также - Конвенция о всемирном наследии), принятая в 1972 г. ^[4];

2. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (далее - Рамсарская конвенция), принятая 02 февраля 1971 года ^[5];

3. Конвенция о биологическом разнообразии, принятая в 1992 г. и вступившая в силу в 1993 году ^[6];

4. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (далее также ­ СИТЕС), принятая 3 марта 1973 года ^[7].

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. Основной целью Конвенции о всемирном наследии является объединение усилий международного сообщества для выявления, охраны и всесторонней поддержки значимых в мировом масштабе памятников культуры и природных объектов. 05 декабря 1996 г. на XX сессии Комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в Список всемирного наследия. В рамках реализации международных обязательств Российской Федерации по Конвенции о всемирном наследии, принят федеральный закон «Об охране озера Байкал» ^[8], которым определены правовые основы охраны озера Байкал ^[9]. Рассматриваемая конвенция имеет для целей охраны озера особое значение, что однозначно подтверждается проанализированной судебной практикой: этот международный договор оказался наиболее часто применяемым нормативным документом из всех подвергшихся анализу.

В период поиска (2017-2020) обнаружено 14 судебных актов различных инстанций, содержащих ссылки на положения Конвенции о всемирном наследии. В основном, проанализированные акты ставили точку в правовом вопросе о том, является ли земельный участок, право на который было предметом рассмотрения судом, оборотоспособным. Проблема оборотоспособности земельных участков, находящихся в границах объекта всемирного наследия «озеро Байкал», является одной из наиболее острых и актуальных. Как известно, положения п.п. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничивают в обороте находящиеся в публичной собственности земельные участки, если они заняты объектами, включенными в Список всемирного наследия.

Анализируя ряд решений Арбитражного суда Иркутской области, вынесенных в период 2017-2020 гг., выявлено, что судом в мотивировочной части решений нормы Конвенции используются для определения того, какие участки включаются в границы объекта всемирного наследия озера Байкал. Как указывалось ранее в настоящей статье, нормативным основанием для ограничения в оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории объекта всемирного наследия «озеро Байкал», является ст. 27 ЗК РФ - на национальном уровне, Конвенция о всемирном наследии и решения Комитета всемирного наследия - на международном. Однако один из центральных вопросов для практической реализации ограничений оборотоспособности, а именно, вопрос о границах озера Байкал как объекта всемирного наследия, не был прямо и четко разрешен ни на международном уровне, ни на национальном. Поэтому все суды, решающие правовой вопрос ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в границах объекта всемирного наследия «озеро Байкал», вынуждены обращаться к многоступенчатой аргументации, сочетающей в себе применение норм международного и национального права. Эта аргументация начинается с обращения к общим нормам Конвенции, продолжается применением Решения Комитета всемирного наследия 1996 г. о включении озера Байкал в список всемирного наследия. В этом решении Комитета указывается, что в состав территории не входят пять развитых городов, но не определяется какие это города. Чтобы определить эти города необходимо обращение к заключению Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП), в котором указываются эти города. При этом, в заключении МСОП присутствует явная ошибка, т. к. к числу этих городов отнесена Кяхта, находящаяся на значительном удалении от озера Байкал.

Такой контекст применения положений Конвенции о всемирном наследии прослеживается, к примеру, в решении Арбитражного суда Иркутской области от 11 декабря 2017 г. по делу № А19-15316/2017. Суд, рассмотрев дело по иску заместителя прокурора Иркутской области к администрации Шара-Тоготского муниципального образования и ООО «Звезда Байкала» о признании договора купли-продажи земельного участка недействительным, ссылаясь на нормы Конвенции о всемирном наследии, констатировал, что земельные участки, расположенные в границах объекта, включенного в Список всемирного наследия, предоставлению в частную собственность не подлежат. Это ограничение распространяется и на случаи наличия на таких земельных участках объектов недвижимости, находящихся в частной собственности. Соответственно, дальнейшая аргументация суда была направлена на определение границ объекта всемирного наследия «озеро Байкал». Суд указал на признание озера объектом всемирного наследия Федеральным законом «Об охране озера Байкал», а также на сложный состав Байкальской природной территории, включающий в себя озеро Байкал, водоохранную зону, прилегающую к озеру, его водосборную площадь в пределах Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к акватории, и территорию шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него (ст.2). Из содержания этих норм арбитражный суд заключил, что озеро Байкал является объектом Всемирного природного наследия в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, а граница центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее также - ЦЭЗ БПТ) совпадает с границей участка объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Таким образом, суд пришел к выводу о том, что земельные участки в границах водоохранной зоны озера Байкал ограничены в обороте и в частную собственность переданы быть не могут ^[10]. Схожие обстоятельства применения Конвенции о всемирном наследии обнаружены в решениях Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2020 г. по делу № А19-24637/2019 и от 19 декабря 2019 г. по делу № А19-10201/2019.

О применимости Конвенции о всемирном наследии Арбитражным судом Республики Бурятия не представилось возможным сделать вывод в виду невыявления судебных актов с ее упоминанием.

При анализе решений судов общей юрисдикции в границах ЦЭЗ БПТ наиболее часто встречались схожие обстоятельства обращения к Конвенции о всемирном наследии, связанные с определением границ объекта всемирного наследия «озеро Байкал». Весьма характерно это проявляется в актах Ольхонского районного суда, вынесенных в период 2017 - 2020 гг. Чаще всего подобные решения выносились по результатам рассмотрения исков Ольхонского межрайонного природоохранного прокурора об истребовании земельных участков из незаконного владения и о сносе самовольных построек, расположенных в границах ЦЭЗ БПТ ^[11]. Во всех решениях (в 2020 г. их обнаружено три), иски прокуроров были удовлетворены ^[12,13]. Такие же тенденции применения Конвенции о всемирном наследии обнаружены и в решениях судов на территории Республики Бурятия ^[14,15,16].

Еще один важнейший элемент природоохранного режима Центральной экологической зоны Байкальской природной территории состоит в запрете осуществления определенных видов деятельности. В действующей системе нормативно-правового регулирования большинство таких запретов сконцентрированы в Постановлении Правительства РФ № 643 ^[17]. Этот нормативный акт не раз подвергался критике по разным основаниям: он сформирован без учета современных классификаторов видов экономической деятельности и используемые в нем формулировки допускают неоднозначное толкование. В частности, предметом судебного толкования становился абзац двадцать первый перечня, утвержденного Постановлением Правительства РФ №643, причем, во взаимосвязи с Конвенцией об охране всемирного наследия. Мы хотели бы обратить внимание на этот судебный акт, несмотря на то, что он формально «выпадает» из предмета исследования, поскольку был вынесен Верховным Судом. Однако он представляет интерес, поскольку в нем Конвенция о всемирном наследии послужила одним из центральных нормативных оснований для правовой оценки Постановления Правительства № 643.

Решением от 06 марта 2019 г. по делу № АКПИ 18-1267 Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ было отказано в удовлетворении исковых требований граждан РФ о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643 ^[18]. Правовая позиция истцов строилась на утверждении о наличии противоречия абзаца 21 Постановления ряду нормативных актов большей юридической силы, в том числе и ст. 2 Конвенции о всемирном наследии, поскольку границы объекта всемирного наследия «озеро Байкал» совпадают с территорией ЦЭЗ БПТ за исключением 5 населенных пунктов, в двух из которых (Байкальске и Слюдянке) находятся нежилые постройки (гаражи) в регистрации права собственности на которые было отказано со ссылкой на Постановление Правительства № 643. Однако, Верховный суд указал на то, что оспариваемые положения не противоречат положениям Конвенции, поскольку не содержат определения границ Байкала как объекта всемирного наследия. Впоследствии административные истцы оспаривали указанное решение в Апелляционной коллегии ВС РФ, но определением коллегии апелляционная жалоба административных истцов оставлена без удовлетворения ^[19].

Таким образом, анализ практики применения Конвенции о всемирном наследии показывает тенденцию ее применения в запретительном контексте как основания для ограничения имущественных прав местного населения. Такой подход позволяет решать ряд природоохранных задач, но, вместе с тем, нельзя не отметить, что такое положение вещей вызывает отторжение самой идеи всемирного наследия у местного населения, которое видит в Конвенции одну из основных причин низкого уровня социально-экономического развития поселений в ЦЭЗ БПТ. Вместе с тем, Конвенция содержит как эффективные средства содействия социально-экономическому развитию территорий, так и вовлечения местного населения в процессы управления объектом всемирного наследия. Гармоничное использование этих инструментов является, в первую очередь, задачей органов государственной власти и местного самоуправления.

Рассмотренные в настоящей статье ограничения, закрепленные в земельном законодательстве, становились предметом научного осмысления, и в доктрине формируются предложения по смягчению установленных запретов. К таким предложениям относятся, например, исключение из категории ограниченных в обороте земельных участков, правообладателями которых являются физические и юридические лица, если такие участки находятся на землях населенных пунктов, а также законодательное установление сдерживающих мер, касающихся правового режима этих земельных участков. К числу таких мер относят, например, ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий, а также закрепление безусловного запрета на изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков ^{[20, c. 114]}.

Проблематика определения границ объекта всемирного наследия «озеро Байкал», отраженная в судебных актах, ставших предметом анализа настоящей статьи, требует придания правовой определенности этому вопросу. Мы полагаем, что такая определенность может быть обеспечена путем внесения в Федеральный закон «Об охране озера Байкал» дополнений, закрепляющих идентичность границ ЦЭЗ БПТ (за исключением территорий населенных пунктов Бабушкин, Байкальск, Култук, Северобайкальск и Слюдянка) и объекта всемирного наследия «озеро Байкал» ^{[21, c. 118]}.

Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц является первым из современных глобальных межправительственных договоров в области охраны и устойчивого использования природных ресурсов. В контексте охраны уникальной экосистемы озера Байкал она имеет особое значение как правовой инструмент охраны дельты р. Селенги на международном уровне. Важное значение Конвенция имеет для формирования национальной нормативно-правовой базы, в частности, закрепляющей статус государственного природного заказника федерального значения «Кабанский» ^{[22, c. 102]}.

По результатам поиска судебных актов, в которых использовались нормы Рамсарской конвенции, было обнаружено два судебных решения, вынесенных на территории Республики Бурятия. Кабанский районный суд в своем решении от 09 апреля 2018 г. по делу 2-260/2018, ссылаясь на нормы Рамсарской конвенции, особо подчеркнул важность реки Селенги как основного притока озера Байкал – Всемирного наследия ЮНЕСКО и главного места нереста байкальского омуля (селенгинская популяция), а также как одной из ключевых орнитологических территорий Азии и удовлетворил иск Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора к Администрации МО ГП «Селенгинское» и Министерству строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия об обязании участия в финансировании строительства очистных сооружений в ГП «Селенгинское» ^[23]. В другом судебном решении, вынесенном Баргузинским районным судом Республики Бурятия, обращение к Рамсарской конвенции осуществлялось как к документу, на основании которого Правительство РФ определяет перечень водно-болотных угодий, расположенных на территории РФ и имеющих международное значение, и со ссылкой на указанные документы отказал природоохранному прокурору в изъятии земельного участка и обращении его в федеральную собственность, поскольку довод прокурора о том, что спорный земельный участок граничит с охраняемыми водно-болотными угодьями, был признан судом неосновательным ^[24]. В проанализированных судебных актах нормы Рамсарской конвенции напрямую были использованы в мотивировочных частях судебных решений. На территории Иркутской области и Забайкальского края не представилось возможным провести анализ правоприменительной практики, поскольку ссылок на Рамсарскую конвенцию в судебных актах не обнаружено.

Конвенция о биологическом разнообразии содержит в себе основные цели, которых должны придерживаться стороны, ее подписавшие. Эти цели заключаются в сохранении биоразнообразия, обеспечении его устойчивого использования и совместном получении на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов. Нормами указанного международного документа даны определения основным понятиям в области деятельности по сохранению биоразнообразия и положено начало широкому распространению идей сохранения и восстановления биологических ресурсов в планетарном масштабе ^{[25, c. 96]}.

При анализе правоприменительной практики в Республике Бурятия и в Иркутской области выявлены следующие случаи применения норм указанного международного договора. В Иркутской области Западно-Байкальским межрайонным природоохранным прокурором в отношении генерального директора ПАО «Верхнечонскнефтегаз» было вынесено предостережение о недопустимости нарушения федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Конвенции ООН о биологическом разнообразии и Всемирной хартии природы. Предостережение было вынесено на основании поступившей в прокуратуру информации о том, что представители ПАО «Верхнечонскнефтегаз» в рамках компенсационных мероприятий по возмещению ущерба, причиненного окружающей среде, осуществили выпуск молоди пеляди в месте, определенном в нарушение федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Конвенции ООН о биологическом разнообразии, Всемирной хартии природы. В Кировском районном суде в 2017 г. представителями компании «Верхнечонскнефтегаз» оспаривалось указанное выше предостережение, но решением суда, в мотивировочной части которого была использована ссылка на Конвенцию о сохранении биологических ресурсов, оно было оставлено в силе ^[26]. В 2018 г. указанное решение Кировского районного суда явилось предметом обжалования в Иркутском областном суде, но суд вышестоящей инстанции оставил решение суда нижестоящей инстанции без изменения ^[27].

Второе решение, в котором суды обращались к Конвенции о биологическом разнообразии, было вынесено Усть-Илимским городским судом Иркутской области по иску Усть-Илимского межрайонного природоохранного прокурора о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде к АО «Группа «Илим» 04 декабря 2019 г. В мотивировочной части решения суд использовал анализируемую конвенцию, указав, что «Конвенцией о биологическом разнообразии, принятой ООН 05.06.1992, закреплено, что основным условием сохранения биологического разнообразия является сохранение экосистем и естественных мест обитания, поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в естественных условиях», таким образом нормы Конвенции положены в основу вынесенного решения ^[28].

Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, представляет собой первое глобальное соглашение о защите дикой природы, направленное на борьбу с незаконной торговлей видами диких животных и устанавливающее правила международной торговли более чем 35 000 видами растений и животных, которые являются объектами дикой природы.

Нормы Конвенции были использованы в ряде дел, ставших предметом рассмотрения Кировским районным судом г. Иркутска в 2018 г. Во всех решениях, вынесенных этим судом, речь шла о признании информации, размещенной в сети «Интернет», о продаже дистанционным способом редких видов животных, запрещенной к распространению на территории Российской Федерации. Иски о признании информации запрещенной к распространению подавались прокурорами, во всех делах речь шла о продаже животных, внесенных в Приложения 1, 2, 3 к СИТЕС и, соответственно, в Красную книгу Российской Федерации ^[29]. В рассматриваемых делах иски прокуроров были удовлетворены. На территории Республики Бурятия аналогичных судебных решений с применением норм Конвенции обнаружить не удалось. В Забайкальском крае выявлен ряд судебных актов аналогичных по фабуле рассмотренному решению Кировского районного суда г. Иркутска о признании информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению на территории Российской Федерации. К примеру, по иску Балейского межрайонного прокурора Центральный районный суд г. Чита признал информацию, о способах охоты на журавля-красавку, размещенную в сети «Интернет», запрещенной для распространения, поскольку указанный вид птиц внесен в Приложение 2 к СИТЕС ^[30]. В практике судов Забайкальского края в период 2017 – 2019 гг. обнаружено судебное решение о признании лиц виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 16.3 КоАП РФ. Виновные лица (граждане КНР), осуществляли вывоз за пределы территории РФ представителей видов дикой флоры и фауны, включенных в Приложения СИТЕС ^[31]. Нарушение норм СИТЕС легло в основу уголовного дела, а впоследствии обвинительного приговора Забайкальского районного суда Забайкальского края в отношении гражданки РФ, которая совершила контрабанду стратегически важных ресурсов в крупном размере, а именно дальневосточного трепанга общей рыночной стоимости по состоянию на 15.11.2018 г. на внутреннем рынке Российской Федерации 3 903 100 рублей 20 копеек ^[32]. В данном случае нормы Конвенции применялись для защиты видов животных, не обитающих в границах БПТ, поэтому указанное решение суда не было предметом пристального рассмотрения в рамках данного исследования.

Приговором Железнодорожного районного суда г. Улан – Удэ в 2018 г. группа лиц была признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч.3 ст. 258.1 УК РФ «Незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации» ^[33]. Группа лиц совершила преступление, предметом которого являлись птицы кречет, сапсан и балобан, которые, в свою очередь, согласно п. 2.7 решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21.04.2015 N 30 «О мерах нетарифного регулирования» относятся к видам дикой фауны и флоры, подпадающим под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.

О применимости Конвенции в практике арбитражных судов не представилось возможным сделать выводы по причине отсутствия соответствующих судебных решений.

Подводя итог проведенному исследованию, необходимо признать, что количество обращений судов к международным актам по вопросам охраны экосистемы озера Байкал относительно невелико. Такое положение вещей объясняется уже упоминавшимися функциями международных договоров – выработке национальных правовых режимов и оформлению международного сотрудничества. Вместе с тем, как было показано, в целом ряде случаев положения рассмотренных международных договоров получают непосредственное правовое значение. Исследование показало, что наиболее острыми проблемами в области охраны и использования озера Байкал является вопрос об ограничении оборотоспособности земельных участков, находящихся в границах объекта всемирного наследия № 754 и вопрос определенности этих границ. Решение обеих этих проблем возможно в рамках внутригосударственных правовых механизмов и должно стать приоритетной задачей при совершенствовании законодательства об охране озера Байкал.