Social security of state civil servants in form of insurance

Одним из важнейших принципов регулирования отношений в сфере социального обеспечения является принцип сочетания единства и дифференциации, предполагающий установление, наряду с правом каждого на социальное обеспечение, также его более высокого уровня в отношении отдельных категорий граждан, включая по профессиональному признаку.

К числу таких особых категорий работников отнесены и государственные служащие, правовой статус которых в соответствии с законодательством о государственной службе зависит от вида государственной службы: военной, гражданской или иного вида.

Одной из особенностей правового статуса гражданских служащих среди иных категорий государственных служащих является их особое, более дифференцированное положение в социально-обеспечительных отношениях. Объем содержания их права на социальное обеспечение значительным образом отличается от всех других служащих. Как отмечает Э. Г. Тучкова, оно «включает, во-первых, основное право каждого как члена общества, во-вторых, дополнительное право на социальное обеспечение, предоставленное им как застрахованным, и в-третьих, особое право в связи с исполнением ими обязанностей государственной гражданской службы» ^{[1, с. 406 - 407]}.

Таким образом, одним из компонентов права на социальное обеспечение гражданских служащих является право на страхование, которое в отношении данной категории работников предусматривается нескольких форм и видов.

Базовым законом, определившим основные гарантии социального обеспечения гражданских служащих, является Федеральный закон от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон о ГГС) ^[2]. Среди основных государственных гарантий, закрепленных данным законом в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и компенсации установленных федеральными законами ограничений, определены следующие социально-обеспечительные гарантии, имеющие страховой характер (ст. 52):

- медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с Законом о ГГС и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом;

- выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Дополнительно следует учитывать, что к существенным условиям служебного контракта гражданского служащего согласно п. 4 и 9 ч. 3 ст. 24 Закона о ГГС отнесены: виды и условия медицинского страхования и иные виды его страхования, а также виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью. При этом гражданские служащие не подлежат обязательному пенсионному страхованию, хотя в итоге при достижении установленного законом возраста им назначается как пенсия за выслугу лет (как гражданским служащим), так и страховая пенсия по старости (как обычным наемным работникам).

Таким образом, указанные законоположения предусматривают четыре вида страховых понятий - медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование, обязательное государственное страхование и социальное страхование, а также допускают использование иных видов страхования. В целях установления особенностей реализации права гражданских служащих на социальное обеспечение важно уяснить особенности соотношения указанных понятий, выявить основные проблемы осуществления данных видов страхования на современном этапе.

Предметом настоящего исследования выступают правовые нормы и правоприменительная практика в области социального обеспечения гражданских служащих посредством применения страховых механизмов.В ходе работы были использованы как методы общенаучного познания, так и специальные правовые методы (историко-правовой анализ, сравнительного правоведения, логический). Научная новизна работы заключается в проведении первого обобщенного анализа развития и современного состояния правового регулирования и правоприменительной практики по вопросам установления и реализации различных страховых механизмов социального обеспечения государственных гражданских служащих.

Системообразующим законом в области страхования является Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» ^[3]. Данный закон направлен на развитие страхования и устанавливает цели и задачи развития страхового дела, закрепляет содержание основных страховых понятий, виды страхования, формы страхования (обязательное и добровольное), положения о финансовой устойчивости страховщиков и надзоре в страховой сфере.

На отношения по обязательному страхованию действие базового закона распространяется только в части установления правовых основ регулирования таких отношений. Дополнительно, касательно обязательного медицинского страхования, указанный закон распространяет свое действие также на страховые организации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании».

Далее нормы центрального системообразующего страхового закона в отношении добровольного и обязательного страхования конкретизируются гражданским законодательством, и прежде всего нормами второй части Гражданского кодекса РФ, принятой в 1996 году. А в отношении обязательного социального страхования – кодификационным федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» ^[4], и на его основе иными федеральными законами в этой сфере. Одновременно обратим внимание, что все указанные законы не оперируют таким понятием как «обязательное государственное социальное страхование», которое использует законодательство о гражданской службе.

Исходя из положений гражданского законодательства (п. 2 ст. 927 ГК РФ), понятие «обязательное» означает возложение законом на указанных в нем лиц обязанности страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц путем заключения договоров. Таким образом, по общему правилу обязательное страхование в рамках гражданского права, как и добровольное, реализуется на договорной основе (исключением является только обязательное государственное страхование) и в данном случае для страхователя заключение договора является обязательным в силу закона.

Особым видом обязательного страхования в соответствии с положениями п. 3 ст. 927 и ст. 969 ГК РФ является «обязательное государственное страхование». В данном случае понятие «государственное» означает финансирование обязательного страхования за счет средств соответствующего бюджета. Такое страхование в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено в отношении государственных служащих определенных категорий. Таким образом, в данной главе впервые упоминается слово «социальное», при этом, как указывалось ранее, в главе 48 «Страхование» не упоминается про обязательное государственное социальное страхование.

В силу положений пунктов 2 и 3 ст. 969 ГК РФ обязательное государственное страхование может осуществляться по двум вариантам:

либо непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании указанными в этих актах государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками),

либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами страховщиками и страхователями.

Размер выплат страховщикам по данному виду страхования должны быть определены законами и иными правовыми актами.

В указанных условиях, исходя из положений ст. 969 ГК РФ, обязательное государственное страхование (в отличие от иных видов обязательного страхования гражданско-правового характера) может осуществляться не только путем договоров, а и непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании. Одновременно следует учитывать, что в соответствии с положениями п.7 ч.1 ст. 52 Закона о ГГС, случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию гражданских служащих устанавливаются только соответственно федеральным или региональным законом. Т.е. нормы Закона о ГГС не предполагают осуществление данного вида страхования на основании правовых актов подзаконного уровня.

Страховщиками по обязательному государственному страхованию согласно п. 2 ст. 969 ГК РФ могут выступать: 1) государственные страховые или 2) иные государственные организации. При этом в юридической литературе высказывается мнение, что данная норма также позволяет рассматривать в качестве страховщиков по данному виду обязательного страхования и обычные страховые организации ^{[5, с. 674]}. Принятые в развитие этой нормы нормативные правовые акты как федерального, так и регионального уровня свидетельствуют об активном использовании в качества страховщика именно обычных (т.е. негосударственных) страховых организаций.

Гражданское законодательство (п. 1 ст. 927 ГК РФ) предусматривает два вида договоров страхования: имущественного или личного страхования. Второй из них признается публичным договором.

При заключении в рамках обязательного государственного страхования договора личного страхования предметом такого договора является выплата страховщиком периодически обусловленной договором страховой суммы, в частности, на случай причинения вреда жизни или здоровью самого страхователя или другого названного в договоре застрахованного лица при уплате страхователем страховой премии (ст. 934 ГК РФ). Таким образом, личное страхование предусматривает обеспечение гражданина на случай причинения вреда его жизни или здоровью.

Анализ нормативного материала в области государственной службы свидетельствует, что одни законы применяют понятие «обязательное государственное личное страхование». Оно, например, используется в Законе РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (ст. 16) ^[6], Федеральных законах от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ст. 323) ^[7], от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ст. 9) ^[8]).

Особенности реализации этого вида страхования далее конкретизируются различным образом в зависимости от вида службы. Так, в отношении налоговиков - нормативными правовыми актами МНС России; должностных лиц таможенных органов отдельные особенности такого страхования установлены непосредственно в законе с отсылкой на определение иных условий и порядка осуществления страхования договором. Основания, условия, порядок обязательного государственного личного страхования сотрудников Государственной противопожарной службы устанавливаются федеральными законами, законодательными актами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

В других законах используется тождественное понятие «обязательное государственное страхование жизни и здоровья» (см., например, ст. 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» ^[9]) или «на случай причинения вреда здоровью» (ст. 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ^[10]). Особенности данного вида страхования в отношении сотрудников Счетной Палаты определены также в законе с отсылкой на установление иных условий данного вида страхования договором. В нем согласно закону должны быть указаны положения о размере страхового тарифа, сроке действия договора, сроке и порядке уплаты страховой премии (страхового взноса), правах, обязанностях и ответственности страхователя и страховщика. Что касается муниципальных служащих, то в отношении них Закон «О муниципальной службе» не определяет особенности данного вида страхования и не закрепляет, каким правовым документом должен быть урегулирован этот вопрос.

При этом в некоторых законах указанные понятия - обязательное государственное личное страхование и обязательное государственное страхование жизни и здоровья – используются одновременно (см., например, ст. 20 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» ^[11]). Другой пример - Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. 18) ^[12], который предусматривает для военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, обязательное государственное личное страхование (за счет средств федерального бюджета), что реализуется на основе уже ранее принятого закона - Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, …» ^[13].

Указанные положения гражданского законодательства об обязательном государственном страховании государственных служащих отдельных категорий ^{[14, 15]}, несмотря на то, что являлись предметом рассмотрения преимущественно в науке гражданского права, несомненно, обладают социально-обеспечительным характером. Во-первых, на это указывают сами положения п. 1 ст. 969 ГК РФ, обозначающие цель данного вида страхования – обеспечение социальных интересов граждан; во-вторых, право государственных служащих на социальные блага, предоставляемые по этому страхованию, устанавливаются соответствующим нормативным правовым актом и за счет средств бюджетов; в-третьих, такие права возникают при наступлении социально значимого обстоятельства (смерти застрахованного или вреда его здоровью); в-четвертых, обязанность по организации предоставления страхового обеспечения в случае наступления у государственного служащего указанных жизненных обстоятельств берет на себя уполномоченный государством орган.

Обязательное государственное страхование как особая организационно-правовая форма социального обеспечения отдельных категорий государственных служащих стала вводиться в переходный период – от советской системы к новым рыночным условиям, начиная с 1990 года. Первым таким актом было Постановление Совета Министров СССР от 30 декабря 1990 г. № 1393 ^[16], предусматривающий государственное обязательное личное страхования в отношении военнослужащих и сотрудников ОВД. Впоследствии, в 1996 году, базовые контуры правового регулирования этого вида страхования стали определяться на основе гражданского кодекса.

Что касается гражданских служащих, то, как указывалось ранее, наряду с понятием «обязательное государственное страхование» Закон о ГГС также предусматривает и понятие «обязательное государственное социальное страхование». В чем между ними различие?

Общей особенностью названных видов страхования является указание на их обязательный и государственный характер. Однако второй из указанных видов страхования обозначен законодателем как «социальное», что кардинальным образом отграничивает его правовое положение от, так называемого, «просто» обязательного государственного страхования, которые при этом имеет такую же целевую – социальную - направленность.

Чтобы разграничить указанные понятия, следует снова обратиться к Закону «Об основах страхового дела», который определяет основы правового регулирования страховых отношений в России, которые могут иметь как собственно гражданско-правовой характер (включая социальной направленности), так и иной отраслевой принадлежности. Так, вопросы обязательного и добровольного страхования далее более детально урегулированы гражданским кодексом, а обязательного социального страхования - нормами социально-обеспечительного законодательства.

На современном этапе главным системообразующим социально-страховым законом является – Федеральный закон от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» ^[4]. Одновременно этот закон устанавливает (ст. 1), что его действие не распространяется на обязательное государственное страхование, которое в соответствии с данным законом должно регулироваться специальным законодательством РФ. Кроме того, как указывалось ранее, в нем, как и в иных законах об обязательном социальном страховании определенного вида также не упоминается и про «обязательное государственное социальное страхование».

На основании изложенного можно сделать вывод, что такое понятие и разновидность страхования как «обязательное государственное социальное страхование» не используется ни в гражданском законодательстве, ни в законах об обязательном социальном страховании, в том числе конкретных его видов, а применяется только в законодательстве о государственной гражданской службе (а также о муниципальной службе).

Какого же вида страхования «обязательного государственного страхования» или «обязательного социального страхования» является такая частная разновидность как «обязательное государственное социальное страхование»? Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяют сделать вывод, что обязательное государственное социальное страхование по своей природе представляет собой особый вид именно обязательного социального страхования, имеющего свою особую организационную, правовую и финансовую основу. Данный подвид страхования был введен законодателем в целях социального обеспечения гражданских служащих на случай их заболевания или утраты ими трудоспособности в период прохождения гражданской службы. При этом гражданские служащие уже вовлечены систему обязательного социального страхования - на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ ^[17], наряду с лицами, работающими по трудовому договору и не имеющих статуса гражданских служащих. А также гражданские служащие до настоящего времени подлежат обязательному медицинскому страхованию, входящего в систему обязательного социального страхования.

Обязательное социальное страхование, зародившись во второй половине XIX в. в Германии и введенное в начале XX в. в России, представляет собой особую систему социальной защиты населения (в основном работающего). В рамках данного вида страхования применяется механизм создания особых фондов, аккумулирующих взносы от работодателей и работников, с предоставлением при наступлении социальных рисков страхового обеспечения на основе принципа солидарности и взаимопомощи. Особенности действия данного механизма устанавливаются государством.

Обязательное социальное страхование в России на современном этапе признается ведущей организационно-правовой формой социального обеспечения населения, и предлагает различные денежные и неденежные виды социального обеспечения при возникновении жизненных обстоятельств, указанных в ст. 7 Закона «Об основах ОСС».

Страховщиком по обязательному государственному социальному страхованию могут выступать как некоммерческие, так и коммерческие организации, которые создаются в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Так, на случай болезни, материнства и производственного травматизма (профессиональных заболеваний) таким фондом федеральными законами (от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ (ст. 2.2) и от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ (ст. 20) ^[18]) определен Фонд социального страхования. Этот фонд аккумулирует в себе: 1) два вида страховых взносов в отношении лиц, работающих по трудовым договорам: на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, и на случай производственного травматизма, 2) а в отношении гражданских служащих – только первый из этих видов страховых взносов.

Иным порядком определяется страховщик в рамках обязательного государственного страхования, не подчиняющегося правилам механизма обязательного социального страхования. В условиях финансирования за счет бюджетных средств выбор страховщика в обязательном государственном страховании должно учитывать нормы законодательства о контрактной системе ^{[19, с. 5 - 16]}. Т.е. при его выборе могут применяться соответствующие конкурентные процедуры закупок (конкурс, аукцион и др.).

Таким образом, на случай производственного травматизма гражданские служащие в круг субъектов, подлежащих данному виду обязательного социального страхования, включены не были. Одновременно следует учитывать, что в отношении большей части остальных лиц наемного труда на случай производственного травматизма предусматривается особое (повышенного уровня) социальное обеспечение в различных формах:

- обязательного социального страхования, а в некоторых случаях и в форме обязательного страхования гражданской ответственности (для лиц, работающих в рамках трудового законодательства);

- обязательного государственного страхования жизни и здоровья (для государственных служащих определенных категорий).

В первом случае указанные отношения урегулированы Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и иными федеральными законами. При производственном травматизме работник получает денежные выплаты различных видов (пособие по временной нетрудоспособности, страховые единовременную и ежемесячные выплаты, а в некоторых случаях также дополнительные выплаты), а, кроме того, оплату расходов на реабилитацию. При обычной болезни (травме) – работнику выплачивается лишь пособие по временной нетрудоспособности, максимальные размеры которого намного меньше, по сравнению с аналогичным пособием при производственном травматизме. Кроме того, при производственном травматизме размер пособия по временной нетрудоспособности не зависит от стажа работы и составляет 100% размер среднего заработка, в то время как при обычной болезни (травме) 100% размер пособия от среднего заработка составляет при стаже не менее 8 лет. Во втором – соответствующими страховыми законами в отношении определенных категорий государственных служащих. Так, для военнослужащих и приравненных к ним лиц это вопрос урегулирован уже упомянутым Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ. Страховщиками этим законом определены страховые организации, имеющие лицензии на осуществление обязательного государственного страхования и подлежащие отбору с учетом законодательства о контрактной системе (ст. 2).

Вместе с тем в отношении гражданских служащих на случай причинения вреда здоровью в период прохождения гражданской службы (т.е. производственной травмы или профессионального заболевания) в настоящее время Закон о ГГС не предусматривает каких-либо особых положений. Хотя ранее действовавший федеральный закон – от 31 июля 1995 г. 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» ^[20] (утратил силу в связи с принятием Закона о ГГС) – предусматривал для государственных служащих гарантии обязательного государственного страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 8 ч. 1 ст. 15). Теперь это основание страхования - на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей – Закон о ГГС не предусматривает, ограничиваясь общим положением о гарантиях выплат по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными и региональными законами.

В условиях отсутствия единого федерального закона об обязательном государственном (или социальном) страховании гражданских служащих на случай вреда здоровью в связи со службой указанные лица, как свидетельствует практика, в итоге зачастую получают не особые (более высокого уровня) выплаты, а как при обычной временной нетрудоспособности - на основании Закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ.

Наиболее выраженно это проблема затрагивает гражданских служащих субъектов РФ. Так, одним из ярких примеров реализации положений п. 6 и 7 ч. 1 ст. 52 Закона о ГГС является судебный спор об установлении указанных и иных социально-обеспечительных гарантий в отношении региональных гражданских служащих на основании Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. № 601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области» (далее – Кодекс) ^[21]. В частности, Кодекс (п.1 ст. 47) предусматривал, что жизнь и здоровье гражданского служащего подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств областного бюджета в следующих размерах:

1) на случай гибели (смерти) государственного гражданского служащего в период нахождения на государственной гражданской службе или после ее прекращения, если гибель (смерть) наступила вследствие причинения вреда здоровью, полученного в связи с исполнением должностных обязанностей, - в размере его 10-летнего денежного содержания;

2) на случай причинения государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей вреда здоровью, исключающего дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, - в размере 5-летнего денежного содержания;

3) на случай причинения государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей вреда здоровью, повлекшего стойкую утрату трудоспособности, - в размере годового денежного содержания государственного гражданского служащего.

Заместитель прокурора Омской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими указанных, а также ряда иных социально-трудовых, положений, полагая, что в этой части правовое регулирование противоречит требованиям статей 31 и 33 Бюджетного кодекса РФ. По мнению прокурора, установление дополнительных материальных гарантий гражданским служащим Омской области не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланса частных и публичных интересов, ввиду недостаточного уровня бюджетной обеспеченности Омской области, ее дотационности. Кроме того, по мнению прокурора, порядок и условия выплат по обязательному государственному страхованию могут быть установлены только федеральным законом, что предусматривается пунктом 6 части первой ст. 52 Закона о ГГС.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ не поддержала указанную позицию прокурора. Судом было указано, что предусмотренные региональным Кодексом гарантии лицам, замещающим должности государственной гражданской службы (в том числе страхование их жизни и здоровья) не выходят за пределы компетенции законодателя субъекта РФ и не противоречат федеральному законодательству. При этом Суд обосновал свое мнение со ссылкой на п. 7 (а не п. 6) ч. 1 ст. 52 Закона о ГГС, относящей определение случаев, порядка и размеров выплат по обязательному государственному страхованию гражданским служащим субъекта РФ к компетенции региона. Данное правовое регулирование направлено на достижение оптимального сочетания унификации и дифференциации в правовом регулировании отношений социального обеспечения государственных гражданских служащих. Кроме того, Верховным Судом РФ было указано, что федеральный законодатель не лишает права вводить также дополнительные гарантии законом субъекта РФ для такой категории граждан, оставив этот перечень открытым.

Одновременно в судебной практике можно встретить судебные постановления, разрешающие вопросы производственного травматизма гражданских служащих и на основании пункта 6 части первой ст. 52 Закона о ГГС, хотя в дальнейшем эти же судебные органы руководствуются нормами не специального федерального закона (который отсутствует), а ведомственных нормативных актов и договорами (которые говорят про обязательное государственное личное (а не социальное) страхование) ^[22]. Т.е. некоторые суды не разграничивают между собой понятия «обязательное государственное социальное страхование» (которое, как мы полагаем, должно являться частью обязательного социального страхования) и «обязательное государственное страхование» (разновидностью которого является личное страхование). Вот такая правоприменительная коллизия.

Дополнительно обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни и здоровью гражданских служащих следует отграничивать от иных видов страхования как дополнительных государственных гарантий данной категории работников на основании ст. 53 Закона о ГГС, влекущих за собой особые правовые последствия.

Так, статьей 16 Закона Московской области от 11 февраля 2005 г. № 39/2005-03 «О государственной гражданской службе Московской области» среди дополнительных гарантий гражданских служащих Московской области предусмотрено за счет средств бюджета Московской области страхование на случай причинения вреда жизни и здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей. Данная норма регионального закона, как обратил внимание суд ^[23], в случае производственного травматизма гарантирует государственным служащим Московской области выплаты не по обязательному государственному страхованию, поскольку такого понятия законом не предусмотрено, а дополнительную социальную гарантию по страхованию на случай причинения вреда жизни и здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей.

В данной судебной ситуации можно только посочувствовать гражданскому служащему, который претендовал на страховое обеспечение именно на случай производственного травматизма, но в итоге его не получил, поскольку региональный законодатель «обыграл» нормы федерального законодательства и установил среди гарантий гражданским служащим Московской области по данному социальному риску просто «страхование» без слов «обязательное государственное». Поэтому каких-либо правовых последствий для нанимателя при нарушении правил обязательного страхования (ст. 937 ГК РФ) в такой ситуации не наступили.

Таким образом, в условиях отсутствия единого федерального закона, решающего вопросы социального обеспечения гражданских служащих на случай производственного травматизма, правоприменительная практика пошла по пути разрешения таких ситуаций на основании законоположений п. 7 ч.1 ст. 52 (об обязательном государственном страховании) и (или) п. 4 ч. 3 ст. 24, ст. 53 (об иных видах страхования) Закона о ГГС. К сожалению, такая позиция федерального законодателя не обеспечивает надлежащий (повышенный) уровень социальной защиты гражданских служащих на случай причинения вреда жизни и здоровью в период прохождения ими службы. Данная проблема не разрешена единым образом, позволяющим установить единый (минимальный) уровень социального обеспечения для всех гражданских служащих при данном социальном риске, и оставлена на усмотрение конкретного министерства (ведомства) и (или) региона. При этом далеко не все субъекты РФ приняли соответствующие законы в развитие положений п. 7 ч. 1 ст. 52 Закона о ГГС о выплатах по обязательному государственному страхованию. Так, на 2015 год этот вопрос был урегулирован только в 36 регионах: либо путем принятия специального закона субъекта РФ, либо путем внесения соответствующих изменений в региональный закон о гражданской службе ^{[19, с. 5 - 16]}.

Данная проблема усугубляется дополнительно тем, что в условиях неясности положений п. 7 ч. 1 ст. 52 Закона о ГГС (что это за выплаты, в каких случаях, в каком порядке и размере?) естественным образом образуются широкие границы дифференциации в правовом положении гражданских служащих разных субъектов РФ. На основе принципа сочетания единства и дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений и в целях выравнивания уровня социальной защищенности этой категории работников необходимо, прежде всего, на федеральном уровне установить базовые положения о таких выплатах, их основаниях, порядке выплаты, а также их минимальные размеры с наделением субъектов РФ правом повышения указанных минимальных норм.

Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в основе разграничения «обязательного государственного страхования» и «обязательного государственного социального страхования» лежит разный подход государства к организации системы социального обеспечения отдельных категорий граждан, включая гражданских служащих. Вместе с тем полагаем, что хотя отношения по обязательному государственному страхованию и находятся вне системы обязательного социального страхования и подчиняются гражданскому законодательству, они также являются неотъемлемой частью социальной защиты определенной категории работников – государственных служащих некоторых категорий. При этом отношения по обязательному государственному социальному страхованию должны быть признаны частью системы обязательного социального страхования с внесением соответствующих изменений в социально-страховые законы. Как верно указывает Е.А. Силкина, степень разработанности юридической терминологии свидетельствует об уровне юридической культуры в стране, об отношении к законности, правовые дефиниции играют важную роль в достижении формальной определенности права ^{[24, с. 3]}. Предлагаем внести дополнения в Закон «Об основах ОСС» с легализацией понятия «обязательное государственное социальное страхование», под которым следует понимать вид обязательного социального страхования, направленный на социальную защиту отдельных категорий государственных служащих с уплатой за них страховых взносов из средств соответствующего бюджета.

Следует помнить, что в советский период применялось понятие именно «государственное социальное страхование», а термин «обязательное» не использовался. Как пишет видный ученый в области социального страхования М. Л. Захаров, «слово «государственный» (вместо «обязательное») как бы подчеркивало, что государство отвечает за все, все средства такого страхования принадлежат ему, и только оно владеет, пользуется и распоряжается им» ^{[25, с. 26]}.

Начиная с постсоветского периода в условиях появления работодателей частной формой собственности, в социальном страховании термин «государственное» был заменен на «обязательное». А в обязательном страховании, регулируемом нормами гражданского законодательства, понятие «государственное» приобрело значение как источник финансирования «за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета» (п. 3 ст. 927 ГК РФ). При этом слово «государственный» продолжает активно использоваться в социально-обеспечительных отношениях, причем не только как источник исключительно бюджетного финансирования, а в целом в отношении различных видов социального обеспечения, устанавливаемых законодательством. Примером тому являются, прежде всего, конституционные положения, закрепляющие понятие «государственные пенсии» (ч. 2 ст. 39), т.е. гарантированные государством. Другим примером служит Закон о государственных пособиях гражданам, имеющим детей 1995 г. ^[26], предусматривающий пособия, как из бюджета, так и из страховых средств.

Все это свидетельствует об общеизвестной терминологической неразберихе, которая сложилась за последние время в социально-обеспечительном законодательстве, что требует своего разрешения в рамках масштабной кодификационной деятельности в этой сфере.

Медицинское страхование, как вид основных гарантий гражданских служащих, было введено Законом о ГГС 2004 г. на смену прежней гарантии – на медицинское обслуживание гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию, предусматриваемой прежним Законом «Об основах ГС» 1995 г. (п. 4 ч. 1 ст. 15). В соответствии с данной гарантией такое страхование гражданских служащих должно осуществляться в рамках специализированного медицинского страхования - в соответствии со специальным федеральным законом - о медицинском страховании государственных служащих РФ. Дополнительно гарантии особого медицинского обеспечения государственных служащих закреплены в регулирующих вопросы охраны здоровья и медицинской помощи актах.

С момента возрождения в постсоветский период гражданской службы в системе государственной службы России вопросы организации медицинского обеспечения данной категории работников претерпевали постоянные изменения. Несмотря на то, что изначально гражданские служащие, как и основная часть остального населения России (за исключением военнослужащих и приравненных к ним лиц), начиная с 1991 г. была вовлечена в систему обязательного медицинского страхования, впоследствии в отношении них стали вводиться особые положения об их медицинском обеспечении (в зависимости от вида гражданской службы).

Так, некоторые особенности медицинского обеспечения федеральных гражданских служащих были определены на основе п. 8 Указа Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы» ^[27] (данный пункт был введен в ред. от 15.06.1999 г.). Данные нормы предусматривали для лиц, замещавших государственные должности федеральных государственных служащих, и членов их семей право сохранения медицинского и санаторно-курортного обслуживания, которое им предоставлялось на день увольнения со службы, если на этот день эти лица имели право на государственную пенсию в соответствии с Законом «О государственных пенсиях» ^[28] либо при назначении им досрочной государственной пенсии в соответствии с Законом «О занятости населения» ^[29]. В дальнейшем в связи с изменением законодательства о государственной службе и пенсионного законодательства, принятием Закона о ГГС в указанные положения вносились неоднократные уточнения. В ныне действующей редакции теперь предусматривается сохранение за лицами, замещавшими должности федеральной ГГС, имеющими право на ежемесячную доплату к пенсии в соответствии с данным Указом или на пенсию за выслугу лет и членами их семей медицинское и санаторно-курортное обслуживание, которое им предоставлялось на день увольнения со службы, если на этот день названные лица имели право на страховую пенсию по старости (инвалидности) либо если им досрочно была назначена пенсия в соответствии с Законом «О занятости населения».

В дальнейшем после принятия Закона о ГГС среди государственных гарантий гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов РФ) получила свое закрепление гарантия медицинского страхования, которое должно осуществляться в рамках специализированного федерального закона.

Одновременно в отношении военнослужащих и приравненных к ним в организации оказания медицинской помощи лиц традиционно сохраняется нестраховая организационно-правовая форма медицинского обеспечения.

При этом Закон о ГГС не определяет, какой формы должно быть медицинское страхование гражданских служащих – обязательное и (или) добровольное, социальное или иное. Вместе с тем, следует учитывать, что статьей 970 ГК РФ «Применение общих правил о страховании к специальным видам страхования» устанавливается, что правила, предусмотренные главой о страховании, применяются, кроме того, и к отношениям по медицинскому страхованию, поскольку законами об этих видах страхования не установлено иное. Т.е. такое страхование может пойти по пути как обязательного социального страхования в рамках социально-обеспечительных норм (что и происходит в настоящее время по системе обязательного медицинского страхования на общих основаниях с основной частью населения), так и добровольного (с учетом норм гражданского права).

Закон о ГГС предусматривает для гражданских служащих особое медицинское страхование, которое должно осуществляться на основании федерального закона о медицинском страховании государственных служащих РФ. Однако до настоящего времени какие-либо нормативные правовые акты федерального уровня в развитие положений о таком страховании гражданских служащих приняты не были. Что в итоге свидетельствует о декларативном характере данной нормы, показавшей свою нежизнеспособность при ее реализации. Также это может быть связано с общей неопределенной позицией государства по развитию механизма обязательного медицинского страхования, целесообразность применения которого в России неоднократно обсуждалось как в научной литературе, так и в дискуссиях на экспертных площадках ^[30].

В данных условиях применяются положения пункта 10 ст. 71 Закона о ГГС, предусматривающих сохранение условий медицинского и санаторно-курортного обслуживания гражданских служащих и членов их семей, в том числе после выхода государственных служащих на пенсию за выслугу лет, до вступления в силу соответствующего федерального закона.

Кроме того, следует учитывать, что в силу части 3 статьи 42 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» ^[31] (часть введена Федеральным законом от 22.10.2014 г. № 314-ФЗ) предусматривается установление особенностей организации оказания медицинской помощи лицам, замещающим отдельные должности федеральной государственной гражданской службы, - на основе актов Президента РФ и актов Правительства РФ. И такие особенности установлены. В частности, Указом Президента РФ от 16 марта 2015 г. № 136 «О некоторых вопросах Управления делами Президента Российской Федерации» ^[32], которым утверждено Положение об особенностях организации оказания медицинской помощи лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, отдельные должности федеральной государственной гражданской службы, и иным лицам. Так, в соответствии с п. 4 указанного Положения лица, замещающие отдельные должности федеральной государственной гражданской службы Управления делами Президента РФ, за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете данному органу, оказывается медицинская помощь при отдельных видах заболеваний, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, в амбулаторных и стационарных условиях.

При этом, как свидетельствует практика, федеральные гражданские служащие, включая оставивших службу, нередко сталкиваются с проблемами при реализации вышеуказанных положений, включая норм п. 10 ст. 71 Закона о ГГС. Так, бывший федеральный гражданский служащий обратилась с иском к государственным органам, в которых она проходила государственную службу, об обязании устранить нарушение ее прав на медицинское обслуживание путем заключения договора на медицинское и санаторно-курортное обслуживание и финансирование договора с медицинским учреждением. В период службы и до увольнения в связи с выходом на пенсию истец была прикреплена на медицинское обслуживание в Московском лечебно-санаторном объединении, а после выхода на пенсию в 2004 г. она была необоснованно снята с медицинского и санаторно-курортного обслуживания, что, по мнению истца, противоречит законодательству и нарушает ее права. С позицией истца согласилась Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (Определение от 09.09.2011 г. № 5-В11-73 ^[33]), отменив решения судов первой и апелляционной инстанций и направив дело на новое рассмотрение. При этом высшим судом было обоснованно указано, что из положений пункта 10 ст. 71 Закона о ГГС следует, что федеральным гражданским служащим, вышедшим на пенсию, гарантируется право не на медицинскую помощь как таковую, а предоставление именно того медицинского и санаторно-курортного обслуживания, которым они пользовались, имея статус государственных служащих.

Что касается особенностей медицинского обеспечения гражданских служащих субъектов РФ, то в условиях отсутствия единого федерального закона о медицинском страховании гражданских служащих, указанные вопросы решаются в зависимости от уровня экономического благосостояния региона путем установления субъектом РФ дополнительных гарантий гражданским служащим за счет средств регионального бюджета (например, финансирование дополнительных медицинских услуг). Данный вопрос также становился предметом споров, однако Верховный Суд РФ в своем Определении от 10 декабря 2008 г. № 9-Г08-20 ^[34] дал разъяснение, что запрета на установление субъектом РФ дополнительных гарантий гражданским служащим федеральным законодательством не предусмотрено.

Примерами таких дополнительных гарантий гражданским служащим субъектов РФ являются, в частности, гарантии установленные Указом Мэра Москвы от 13 декабря 2005 г. № 83-УМ «О медицинском и санаторно-курортном обслуживании государственных гражданских служащих города Москвы» ^[35], Распоряжением Губернатора Нижегородской области от 31 марта 2011 г. № 428-р «О медицинском обслуживании государственных гражданских служащих Нижегородской области» ^[36].

При этом следует учитывать, что мировая практика выработала различные механизмы организации медицинского обеспечения гражданских служащих. Среди таких механизмов: 1) прикрепление государственного служащего и членов его семьи к конкретному медицинскому учреждению, которое не находится на балансе министерства (ведомства); 2) система компенсаций государственным служащим расходов на оказание им медицинской помощи; 3) добровольное медицинское страхование коллектива сотрудников за счет средств соответствующего государственного органа.

Правоприменительная практика свидетельствует, что все указанные механизмы организации медицинского обеспечения гражданских служащих имеют свое активное применение. Так, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» ^[37] среди дополнительных государственных гарантий гражданских служащих предусматривается право гражданских служащих на добровольное медицинское страхование (подп. 3 п. 1 ст. 18). Согласно положениям подпунктов 3 и 3.1 ч. 2 ст. 25 Закона Нижегородской области от 10 мая 2006 г. № 40-З «О государственной гражданской службе Нижегородской области» ^[38] гражданские служащие имеют право на дополнительные консультации, дополнительное обследование и лечение за счет средств областного бюджета; компенсацию при наличии медицинских показаний полной или частичной стоимости приобретенной путевки на санаторно-курортное лечение не чаще чем один раз в два года в порядке и размерах, устанавливаемых Правительством области.

Таким образом, отсутствие до настоящего времени самостоятельного федерального закона о медицинском страховании государственных служащих РФ, в котором был бы разрешен вопрос особого медицинского обеспечения гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, приводят к тому, что в основном данная категория государственных служащих получает медицинское обеспечение в рамках формы обязательного медицинского страхования, охватывающего основную часть населения России.

Дополнительно к обязательному медицинскому страхованию как основной форме медицинского обеспечения гражданских служащих в отдельных случаях применятся дополнительное бюджетное медицинское обеспечение и добровольное медицинское страхование. Все это свидетельствует о неравномерности объема повышенного медицинского обеспечения гражданских служащих разных ведомств, а в отношении гражданских служащих субъектов РФ – также обусловлено разным уровнем экономического развития и бюджетной обеспеченностью регионов.

Указом Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 – 2021 годы» ^[39] установлено, что одним из основных направлений развития этого вида службы является развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе.

Для решения указанных проблем в рамках общей концепции социального обеспечения государственных гражданских служащих необходимо принять соответствующий федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ, в котором были бы определены единые правовые, организационные и экономические основы медицинского страхования государственных гражданских служащих РФ и членов их семей. Данный закон должен закрепить единый минимальный уровень гарантий медицинского страхования гражданских служащих с правом его повышения соответствующими органами государственной власти и регионами.

Таким образом, в ходе исследования было выявлено, что на современном этапе право гражданских служащих на социальное обеспечение реализуется в основном посредством применения страховых механизмов различных форм и видов, имеющих неоднородную отраслевую природу. При этом обязательное государственное социальное страхование предусматривается только в отношении гражданских и муниципальных служащих, и, по нашему мнению, представляет собой подвид обязательного социального страхования в отношении указанных категорий работников. Необходимо легализовать данное понятие путем введения соответствующих дополнений в социально-страховое законодательство. Другая форма страхования гражданских служащих – обязательное государственное страхование, несмотря на регулирование этого вопроса нормами гражданского права, также обладает всеми основными признаками социально-обеспечительных отношений, что позволяет рассматривать ее как одну из организационно-правовых форм системы социального обеспечения.

В условиях отсутствия единого повышенного социального обеспечения гражданских служащих на случай причинения вреда их жизни и здоровью в период прохождения ими службы предлагается на федеральном уровне установить базовые положения о страховых выплатах на этот страховой случай, их основаниях, порядке выплаты, а также минимальных размерах.

В целях разрешения вопроса повышенного медицинского обеспечения гражданского служащего и членов его семьи, что также предлагается законодателем в форме страхования, и в рамках общей концепции социального обеспечения государственных гражданских служащих необходимо принять соответствующий федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ. Этот акт должен определить единые правовые, организационные и экономические основы медицинского страхования государственных гражданских служащих РФ и членов их семей, в частности, закрепить единый минимальный уровень гарантий медицинского страхования гражданских служащих с правом его повышения соответствующими органами государственной власти и регионами.