Aggregate as a type of multiplicity of administrative offences: concept and legal formalization

Akhtanina Natal'ya Anatol'evna PhD in Law Senior lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Activity of the Department of Internal Affairs, V. V. Lukianov Orel Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 302027, Russia, Orel, Ignatova str., 2 akhtanina@inbox.ru Other publications by this author

Совокупность как вид множественности административных правонарушений: понятие и законодательное закрепление

Среди оснований для осуществления классификации множественности в административном праве выступает первоначально совершение нового правонарушения до или после привлечения к ответственности за другое правонарушение. Из этого следует два вида множественности: совокупность и повторность. Оба понятия законодательно не закреплены. Однако исходя из теоретических формулировок понятия множественности, совокупность административных правонарушений будет обладать всеми ее признаками.

Долгий период времени именно только уголовно-правовой аспект учитывал понятие совокупности нарушений, но данный вопрос характерен не только для уголовной доктрины. Единственным обстоятельством, которое могло быть приведено в обоснование отсутствия понятия совокупности правонарушений в административном праве являлось на тот момент отсутствие законодательного упоминания данного понятия в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях^[3]. Однако на сегодняшний день этот пробел отчасти восполнен действующим Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

В отличие от КоАП РФ, в Кодексе об административных правонарушениях Республики Беларусь (ст. 2.7) совокупность административных правонарушений получила свое законодательное закрепление, и ею признается совершение двух или более административных правонарушений, предусмотренных различными частями статьи (статей) либо статьями Особенной части КоАП РБ, ни за одно из которых лицо не было привлечено к административной ответственности.

В настоящее время в научной литературе можно обнаружить достаточное количество определений "совокупность правонарушений". Например, В.Н. Кудрявцев совокупность правонарушений административного характера рассматривает как: "...совершение одним лицом различных по составам нарушений до назначения наказания хотя бы за одно из них и до истечения сроков давности привлечения к ответственности..."^[2]. Следует указать, что подобная позиция устанавливает исключающие признаки для совокупности правонарушений: отсутствие соответствующего акта правоприменителя по первому нарушению и отсутствие истекших сроков давности привлечения к ответственности.

Важным является, что если лицо, привлекаемое к административной ответственности совершает несколько административных правонарушений, которые предусмотрены одной статьей КоАП РФ, хотя и разными ее частями, мы можем говорить о совокупности правонарушений. В качестве критерия разграничения здесь будет рассматриваться деление административных правонарушений на нарушения однородного характера и нарушения совершенные в разный временной промежуток.

В понятие совокупности следует включать и такое положение, как отсутствие привлечения к ответственности за ранее совершенное противоправное деяние, входящее в совокупность. Этот факт является достаточно важным, поскольку, является признаком совокупности, который ее отличает от других видов множественности.

Одновременно, говоря о совокупности правонарушений, необходимо не забывать о сроках давности за привлечение к ответственности по одному или нескольким административным правонарушениям, входящим в совокупность. Например, при наличии двух совершенных деяний противоправного характера, отсутствует факт подачи заявления потерпевшего лица по одному из них. С первого взгляда можно говорить об отсутствии совокупности, поскольку лицо, чье право нарушено добровольно не заявляет о желании его защиты. С другой стороны, отсутствие заявления о привлечении виновного лица к административной или к уголовной ответственности не исключает, например, факт ответственности в гражданско-правовом аспекте. Поэтому о полном отсутствии совокупности нарушений здесь говорить нельзя.

Следует отметить, что несмотря на то, что в отличие от уголовного законодательства Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации термин «совокупность правонарушений» не использует, в теории административного права выделяют два вида совокупности: идеальную и реальную. Под идеальной совокупностью понимают одно действие (бездействие), содержащее признаки административных правонарушений, предусмотренных двумя или более статьями (частями статей). Идеальная совокупность предполагает ситуацию, когда одним и тем же действием (бездействием) лицо одновременно нарушает разные правовые нормы. При реальной совокупности каждое из административных правонарушений совершается отдельным действием (бездействием). Реальная совокупность административных правонарушений составляет самостоятельные, отделенные друг от друга противоправные деяния, совершенные одним и тем же лицом не одновременно, а в разное время.

На практике во многих случаях весьма сложно разделить реальную и идеальную совокупность правонарушений. Например, если правонарушения касаются разных материальных объектов или субъектов (нескольких цехов предприятия или нескольких работников), то наказание может назначаться за каждое совершенное правонарушение, даже если они являются схожими и квалифицируются по одной статье.

В итоге, решение вопроса о том, сколько дел об административных правонарушениях будет возбуждено по итогам выявленных нарушений, также является дискреционным полномочием органов контроля и инструментом давления на предпринимателей. На количество вменяемых эпизодов правонарушения могут влиять и нюансы формулировки объективной стороны состава административного правонарушения.

Например, ч. 4 ст.5.27.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за не обеспечение работников средствами индивидуальной защиты (штраф на юридических лиц до 150 тыс. рублей). А часть третья той же статьи устанавливает ответственность за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения обучения (проверки знаний, обязательных медицинских осмотров и т.д.) - штраф на юридических лиц до 130 тыс. рублей.

Таким образом, в первом случае независимо от того, сколько работников было не обеспечено средствами индивидуальной защиты, на компанию может быть наложено одно наказание (один штраф). А во втором случае отдельный штраф может быть наложен за каждого работника, в отношении которого выявлено соответствующее нарушение. Вряд ли законодатель предполагал именно такие последствия использования единственного и множественного числа в указанных формулировках, когда принимал поправки в КоАП РФ, детализирующие ответственность в сфере охраны труда.

Арифметическое сложение назначаемых штрафов может приводить к многомиллионным взысканиям, так как отсутствует предельной размер наказания при их сложении. Управление Роспотребнадзора по Москве по итогам проверки в 2016 году сети предприятий общественного питания кафе «Му-Му» (ООО «Фастлэнд») вынесло 99 постановлений об административных правонарушениях, общая сумма административных штрафов по которым составила 2,9 миллиона рублей^[4].

Мы видим, что совершение правонарушителем двух и более бездействий, квалифицируемых по одной части статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, образует множественность правонарушений и влечет определение наказания за каждое совершенное административное правонарушение по правилам части 1 статьи 4.4 КоАП РФ.

Рассмотрим еще один пример. УГАДН по Амурской области обратилось в Арбитражный суд с требованием о привлечении к ответственности индивидуального предпринимателя Г. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 и ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Свои требования Управление основывает на следующих фактах: индивидуальный предприниматель Г., осуществляет свою деятельность, связанную с пассажирскими перевозками на автомобильном транспорте с 07.10.2005 на основании выданной лицензии (срок действия лицензии - по 7.10.2010). 9.07.2010 Управлением совместно с сотрудниками ГИБДД по Амурской области была проведена проверка двух транспортных средств, принадлежащих индивидуальному предпринимателю Г. В результате проверки были выявлены нарушения требований и условий лицензирования, о чем были составлены акты. На основании данных актов было возбуждено производство по делу об административном правонарушении и проведено соответствующее расследование, о чем субъект предпринимательской деятельности был надлежащим образом извещен. По результатам проведенного расследования должностным лицом УГАДН по Амурской области был составлен протокол об административном правонарушении, где действия индивидуального предпринимателя Г., были квалифицированы по ч.3 и ч.4 ст.14.1 КоАП РФ. Прежде всего, в процессе осуществления перевозочной деятельности были выявлены нарушения, связанные с не обеспечением водителей утвержденным расписанием движения маршрутных транспортных средств; также были установлены факты ненадлежащего ведения путевой документации. Также в процессе проверки были выявлены нарушения в техническом состоянии транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров, отсутствие аптечки и огнетушителя, а также наличие металлического шнура, закрывающего аварийный выход. Выявлено также отсутствие необходимой информации о названиях остановочных пунктов по маршруту следования. Данные факты индивидуальным предпринимателем Г. были признаны, доказательства, которые бы опровергли, установленные нарушение ответчиком представлены не были. Судом данные требования рассмотрены как обоснованные, и индивидуальный предприниматель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 и ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. В качестве наказание был назначен штраф 4500 рублей. Таким образом, предприниматель совершил два правонарушения, предусмотренные разными частями одной нормы, а к ответственности привлечен по более строгой санкции. В определении идеальной совокупности правонарушений все же единый подход отсутствует, поскольку при анализе судебной практики нами были выявлены в похожих ситуациях применение ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, а вина субъекта к административной ответственности была установлена только в рамках одного административного правонарушения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Соответственно и наказание было применено только в рамках санкции указанной нормы. Также арбитражными судами, в случаях применения норм ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ с учетом идеальной совокупности административных правонарушений, в решениях, по какой-то причине содержится указание на ч. 1 ст.4.4 КоАП РФ (дело№А04-1746/2010).

В итоге, как мы видим из приведенных примеров, решение вопроса о том, сколько дел об административных правонарушениях будет возбуждено по итогам выявленных нарушений, является дискреционным полномочием органов контроля и может быть, в определенных случаях, инструментом давления на предпринимателей. На количество вменяемых эпизодов правонарушения могут влиять и нюансы формулировки объективной стороны состава административного правонарушения.

На наш взгляд, в настоящее время следует учитывать «Рекомендации Научно-консультативного совета о практике применения законодательства об административных правонарушениях», которые разъясняют, что в тех случаях, когда лицо совершает два и более административных нарушения, в соответствии с ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, административное наказание назначается за каждое из них^[1]. В подобных случаях отсутствует возможность выбора наказания путем сложения или поглощения. Это предусматривает отсутствие возможности назначения в рамках производства только одного административного наказания в рамках одного общего решения, если лицо совершило два и более административных проступков. В качестве исключения могут быть приведены ситуации, подпадающие под нормы ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, когда признается совершение только одного проступка в виде действия (бездействия), который может быть квалифицирован по норме КоАП РФ и ответственность за который предусмотрена одной статьей, но двумя ее частям или двумя статьями КоАП РФ.

Таким образом, по итогам исследования, мы можем сделать следующие выводы:

1) В Кодексе об административных правонарушениях определение понятия «совокупности» не закреплено. Однако мы можем учитывать, что КоАП РФ и УК РФ, как нормативный фундамент противодействия правонарушениям, весьма близки по своим характеристикам. Этот факт дает нам основание для вывода о том, что в современных условиях основным вектором развития уголовного и административного законодательства является их интеграция^[5]. Тогда, по аналогии с УК РФ, можно сделать вывод о том, что совокупность правонарушений в административном праве представляет собой совершение лицом 2-х или более правонарушений, ни за одно из которых на лицо не налагалось административное наказание.

2) Такой признак как «отсутствие привлечения к ответственности за ранее совершенное противоправное деяние», входящее в совокупность, необходимо включить в определение понятия совокупности. Так как именно этот признак отличает совокупность от других видов множественности, в частности от повторности административных правонарушений.

3) Необходимо закрепить в Законе единое конкретизированное понятие «совокупности» административных правонарушений как «совершение двух или более административных правонарушений, предусмотренных различными частями статьи (статей) либо статьями Особенной части КоАП РФ, ни за одно из которых лицо не было привлечено к административной ответственности».

4) По аналогии с уголовным правом при назначении наказания по совокупности административных правонарушений законодательно необходимо ограничить «верхний предел» итогового наказания.