Concepts of foreign policy as sources for administrative legal regulation in the area of foreign affairs

Pavlyuk Al'bert Valentinovich PhD in Law Docent, the department of Public Administration, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation 119454, Russia, g. G. Moskva, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 albert.pavlyuk@mail.ru

В соответствии со ст. 86 Конституции Российской Федерации, обязанность по руководству внешней политикой, и как следствие, обязанность по выработке приоритетных задач внешней политики и их нормативному закреплению, возложена на Президента Российской Федерации.

Президент осуществляет нормативное регулирование в области внешней политикой Российской Федерации посредством издания указов и распоряжений. ^[4]

Президентом Российской Федерации издано достаточно большое количество указов и распоряжений, регулирующих административно-правовой порядок формирования и реализации внешней политики государства; определяющих правовой статус органов государственной власти; осуществляющих регулирование в области иностранных дел; регламентирующих порядок прохождения дипломатической службы и т.п.

Особое место среди изданных президентом административно правовых актов, направленных на государственное регулирование в области иностранных дел, занимают акты, представляющие собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России, а также содержащие в себе систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления в области иностранных дел. Среди данных актов особое место занимают принятые с 1993 по 2016 годы пять концепций внешней политики Российской Федерации.

В юридической литературе до сих пор не утихают споры о месте и роли документов уровня стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации и можно ли их относить к источникам права. В настоящей работе мы придерживаемся позиции, высказанной М.А. Мушинским: «концепции «имеют не «чисто» юридическое, но политико-правовое содержание и являются средством выражения (формулирования) правовой политики. Эти документы, будучи включенными в правовую систему в качестве источников права политико-идеологического характера, самым существенным образом влияют на формирование практически всех остальных элементов правовой системы России. В частности, во исполнение и в соответствии с ними разрабатываются и принимаются федеральные и региональные законы, подзаконные правовые акты и целевые программы» [11 c. 488].

В законодательстве Российской Федерации мы не найдем нормативно закрепленного понятия «концепция», так, например, в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» мы не найдем ни слова о возможности утверждения Президентом РФ документа уровня «концепции», не содержится указание о существовании такого вида документа и в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании», закрепившем систему актов стратегического планирования. И даже, подготовленный Министерством юстиции Российской Федерации проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» ^[12] не разъяснил понятие «концепция», не определив тем самым правовой статус наиболее распространенного доктринального документа.

Несмотря на это, органы государственной власти продолжают принимать подобного рода документы.

Большой энциклопедический словарь определяет понятие «концепция» как «определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности» ^[1].

Проведя анализ определения понятия «концепция» данных в 28 как отечественных, так и иностранных словарях, можно выделить несколько трактовок данного понятия:

1. Система взглядов на то или иное понимание действительности, происходящих в природе, обществе, государстве.

2. Единый определяющий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.

3. Акт схватывания, понимания и постижения смыслов обсуждения и конфликта интерпретаций.

4. Комплекс различных мнений и подходов в осуществлении результирующего воздействия и достижения поставленной цели.

По мнению Сулакшина С.С., «концепция, как правило, является основным (исходным) государственно-управленческим документом, определяющим содержание государственной политики в области безопасности, программы ее реализации, формирующим и приводящим в действие механизм исполнения» [13 c.14].

По мнению Ирошникова Д.В. и Нестерова С.В., «концепцию можно понимать как концептуальный документ, определяющий, как правило, содержание государственной политики, а также программные меры ее реализации» [2 c.7].

Кононов Л.А. определяет концепцию как «официальный документ, в котором изложено системное представление (система взглядов) политического руководства о значимой общественной проблеме и выбранном политическом курсе ее решения с обозначением механизмов реализации государственной политики» [3 c.57].

Исходя из анализа определения понятия концепция, изложенного учеными, определим дефиницию данного понятия как документ, издаваемый уполномоченным органом государственной власти в рамках своей компетенции для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с целью установления базовых представлений о направлениях совершенствования нормативного правового регулирования и выстраивания работы органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с едиными целями, задачами и подходами.

Наравне с другими целеполагающими документами, концепции внешней политики оказывают важное влияние на процесс нормотворчества в Российской Федерации. Систематическое обновление и принятие новых редакций концепций внешней политики свидетельствует об осознании руководителями страны исключительной важности доктринальных документов в рамках единого целеполагания для органов исполнительной и законодательной власти по формированию и реализации внешней политики государства.

Так, в настоящее время действующие Концепции внешней политики представляют собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления внешнеполитической деятельности России. Именно опираясь на положения данных документов федеральные органы исполнительной власти корректируют свою работу при взаимодействии с иностранными государствами и, как следствие, корректируют издаваемые акты управления.

Проведя подробный сравнительный анализ Концепций внешней политики 1993 г., ^[9] 2000 г., ^[5] 2008 г., ^[6] 2013 г. ^[7] и 2016 г. ^[15] можно сказать, что указанные политико-правовые документы с каждым годом демонстрировали повышение качества их политико-правовой проработки. Усложнение концепций внешней политики является следствием осмысления происходящих глобальных изменений в международной политике и усложнением структуры международных отношений.

Но, не смотря на свою глубокую проработку, технико-юридический порядок утверждения концепций внешней политики 1993 г.,2000 г.,2008 г., 2013 г.содержит в себе большое количество противоречий. Рассмотрим их подробнее, ведь именно нарушение юридико-технических правил утверждения и введения в силу документов влияет на их применение органами государственной власти в следствие непонимания их правового статуса.

Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что президент имеет право издавать указы и распоряжения ^{[4, 14]}.

Концепции внешней политики 2000 г., 2008 г. и 2013 г. были введены в действие Президентом РФ ненормативным способом. Они не утверждались посредством издания акта Президента в форме указа или распоряжения, они просто размещены на официальном сайте Президента с пометкой «Утверждена Президентом». Только Концепция внешней политики 2016 г. была утверждена президентом России посредством издания указа. Подобная практика принятия документов, определяющих правовую политику государства во внешних сношениях, создает неопределенность с точки зрения юридической силы принятых документов.

Концепции внешней политики 1993 г., 2008 г., 2013 г. официально никогда не публиковались. Концепция внешней политики 2000 г. хотя и была введена в действие ненормативным способом, но была опубликована в «Российской газете».

Концепция внешней политики 2000 г. не имеет никаких выходных данных: ни даты утверждения, ни номера документа.

Юридико-технически издаваемые акты управления должны отменять действие ранее принятых актов управления в случае регулирования ими идентичных общественных отношений. Следует отметить, что только Указом Президента об утверждении Концепции внешней политики 2016 г. была признана утратившей силу Концепция 2013 г. Концепции внешней политики 1993 г., 2000 г., 2008 г. продолжают действовать наравне с Концепцией 2016 г. Сравнительный анализ юридико-технического порядка утверждения концепций внешней политики представлен в таблице № 1.

Таблица 1. - Краткий анализ юридико-технического порядка утверждения концепций внешней политики 1993 г., 2000 г., 2008 г., 2013 г. и 2016 г.

Как мы можем видеть, при принятии и опубликовании концепций внешней политики отсутствовало единообразие порядка их утверждения, несмотря на то, что они исходили от Президента РФ. У четырех из пяти концепций не определена правовая природа и юридическая сила. Концепция 2000 г. не имеет выходных данных. Вновь принятые концепции не отменяют действие предыдущих концепций. По мнению А.В. Малько: «такая ситуация недопустима с точки зрения юридической техники, это подрывает авторитет документов, исходящих от органов государственной власти, размывает степень их обязательности» [10 c.18]. Как верно отмечает Кононов Л.А.: «все это существенно затрудняет восприятие смысла проводимой государством политики, снижает качество управленческого процесса [3 c.55].

Подводя итоги рассмотрения концепции внешней политики, как источника административно-правового регулирования в области иностранных дел, считаем целесообразным закрепить понятие «концепция» в законодательстве во избежание различной трактовки данного понятия. За основу предлагаем взять определение понятия «концепция», предложенное нами в настоящей статье. Данное понятие можно закрепить в федеральном законе, который определит правовой статус документов доктринального характера, необходимость принятия которого отмечается многими учеными административистами.

Также, с целью снятия разногласий в порядке подготовки, принятия и опубликования Президентом Российской Федерации документов уровня концепции, предлагаем издавать их исключительно в форме указа с обязательным опубликованием в официальных источниках. С принятием новой концепции внешней политики, отменить указом Президента Российской Федерации действие всех принятых ранее Концепций внешней политики 1993, 2000, 2008 годов.