Participation of EU in international financial institutions

Lifshits Il'ya PhD in Law Docent, the department of International Law, Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for Economic Development of Russia 119285, Russia, g. Moscow, shosse Vorob'evskoe, 6A I.Lifshits@edaslawfirm.ru Other publications by this author

Введение

Сочетание внутренней и внешней компетенции ЕС в финансовой сфере представляет собой интереснейший объект для изучения юристов-международников. С одной стороны, Европейский союз имеет значительные полномочия в финансовой сфере: введена единая валюта в 19 государствах, функционирует Европейский центральный банк, проводящий единую денежно-кредитную политику и осуществляющий пруденциальный надзор за системно-значимыми банками. С другой стороны, реализация внешней компетенции ЕС по участию в международных финансовых институтах не соответствует объему внутренней компетенции. Рассмотрим участие ЕС в международных финансовых институтах, которые являются наиболее влиятельными в современном международном финансовом правопорядке, обозначим особенности такого участия и сделаем обобщения. В качестве примера приведем МВФ, Базельский комитет банковского надзора (БКБН), Совет по финансовой стабильности, Совет по МСФО, Международную комиссию по ценным бумагам, Международную ассоциацию страховых надзоров, а также ОЭСР, которая является ведущим институтом в сфере разработки стандартов в налоговой сфере ^[1-4]. Марио Джованьоли, выделяет среди наиболее значимых международных объединений и форумов «Группу 20», МВФ и Совет по финансовой стабильности, а БКБН аттестует как старейший и самый примечательный орган, устанавливающий стандарты ^{[5, c.14-15]}. Общая информация о представительстве ЕС и государств-членов в международных финансовых институтах обобщена в приложении 1 к настоящей статье.

G 20

Созыв и проведение встреч глав государств и правительств двадцати самых больших по объему ВВП стран мира стали одной из самых заметных антикризисных мер ^[6], способом преодоления явления, называемого Федерико Луко-Пазини, «финансовым национализмом» ^{[7, с. 36]}. Более того, саммиты «Группы двадцати» и принимаемые по их итогам документы во многом определяет современное развитие мировой финансовой системы, а также финансовой системы ЕС ^[8].Сам Европейский союз является членом G20, и в течение 12 последних лет в работе форумов «G20»принимали участие главы государств и правительств четырех ведущих стран ЕС (Германии, Франции, Италии и Великобритании), а также Председатель Европейской Комиcсии и Председатель Европейского Совета. Ни одна другая международная межправительственная организация не имеет статуса члена данного форума, что подчеркивает исключительность европейского интеграционного образования в международной правовой системе и международной системе в целом. Заметим, что в рамках форума G7 ЕС (и его предшественник Европейское экономическое сообщество, а затем Европейское сообщество) не является членом и был вовлечен в деятельность форума в 1977 году через два года после первой встречи ^[9]. Однако в форуме G20 равно как и в G7 ЕС не вправе председательствовать, кроме того, участие ЕС в глобальных саммитах во многом определяется кругом обсуждаемых вопросов, поскольку не по всем вопросам ЕС имеет компетенцию.

Все встречи в рамках «Группы 20» разделены 2 группы: финансовая группа (Financial track) и группа советников (Sherpa Track). В рамках первой группы проводятся встречи руководителей министерств финансов и управляющих центральными банками, их заместителей, создана рабочая группа по финансовой архитектуре, исследовательская группа по «зеленым финансам» и некоторые другие. Европейский союз на таких встречах представляет Комиссионер по экономическим и финансовым вопросам, по налоговым и таможенным делам, министр финансов страны, председательствующей в Совете и председатель ЕЦБ. Комиссия готовит для представителей ЕС документ, содержащий определенные ориентиры для переговоров (terms of reference), которые утверждаются Экофином (Советом Европейского союза в составе министров финансов), а приоритеты для саммита G-20 указываются в выводах по результатам заседания Европейского Совета (European Council Conclusions) ^[10]. Можно привести несколько примеров, когда согласованные главами государств и правительств стран ЕС позиции ^[11-13] вошли в итоговые документы саммитов G-20 в Вашингтоне, 2008 г. (о содержании антикризисного плана) ^[14], Лондоне, 2009 г. (о ряде мер, отражающих 24 цели финансового восстановления)^[15], и Сеуле, 2010г.^[16] (о введении стандарта Базель-II); в то же время инициатива по введению налога на финансовые транзакции ^[17] последовательно отвергалась членами «Группы 20» ^{[18, p. 348]}. Комиссия также приводит несколько примеров, когда предложения ЕС были воплощены в декларациях саммитов G-20: так были восприняты инициативы ЕС в части уменьшения макроэкономических дисбалансов, соблюдения бюджетной дисциплины, предотвращения размывания налоговой базы ^[19].

Вместе с тем, согласование позиций государств-членов и институтов ЕС не урегулировано правовыми актами, а сама процедура не обладает свойствами демократической легитимности, подотчетности и прозрачности, что вкупе с разным объемом компетенции ЕС в экономической и финансовой сфере добавляет рисков некоординированного участия ЕС и государств – членов ЕС в форумах «Группы 20» ^{[18, p. 358-359]}.

МВФ

Созданный в 1944 г. Международный валютный фонд и по сей день является ключевой международной финансовой организацией ^{[20, 21, 22, p. 115]}, членами которой в настоящее время являются 189 государств ^[23], одним из столпов международного экономического правопорядка^{[24, p. 74]}. В резолюции последнего саммита G-20 в Осаке лидеры государств отметили: «Мы вновь подтверждаем нашу приверженность дальнейшему укреплению системы глобальной финансовой безопасности с сильным, обеспеченным адекватными ресурсами и основанным на квотах Международным Валютным Фондом в ее центре» ^[25]. Все страны ЕС являются членами МВФ, Устав (Статьи Соглашения) данной организации (ст. II) предусматривает, что только государства могут быть ее членами ^[26], поэтому, ни ЕС, ни Европейское сообщество и Европейское экономическое сообществ никогда не были членами МВФ.

Статьи Соглашения МВФ предусматривает 6 целей деятельности МВФ, среди которых, в частности, указаны содействие стабильности валют, оказание помощи в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли, оказание помощи в создании многосторонней системы расчетов, а также предоставление общих ресурсов Фонда для исправления диспропорции платежных балансов государств-членов ^{[26, ст. 1]}. Роза Ластра отмечает, что «широкий круг целей позволил Фонду выживать в течение многих лет, приспосабливаясь к меняющимся экономическим обстоятельствам» ^{[27, p.432]}. После коллапса системы золотого стандарта МВФ сменил акцент и стал международной финансовой организацией с широким кругом полномочий не только в монетарной сфере, но и в других финансовых вопросах, таких как регулирование и надзор в банковской сфере и на рынках капитала, финансовой реформе, реструктуризации долга и других ^[27].

Устав МВФ в ст. X Статей Соглашения предусматривает, что «Фонд сотрудничает с любыми международными организациями общего характера и с международными общественными организациями, имеющими специализированные функции в смежных областях». На основании этого положения Исполнительный Совет Фонда предоставил ЕЦБ статус наблюдателя в 1998 г. после того как евро заменил французский франк и немецкую марку в корзине СДР ^{[1, p. 299]}.

Очевидно, что исключительная компетенция ЕС не охватывает все вопросы, входящие в компетенцию МВФ, поэтому едва ли можно ожидать, что ЕС заменит своих членов в МВФ ^{[1, p. 294]}. Кроме того, нужно учитывать, что исключительная компетенция ЕС в монетарной политике действует только в отношении государств, денежной единицей которых является евро, а еврозона не обладает правосубъектностью. Да и едва ли другие страны, в том числе США, допустят появление члена МВФ с квотой около 30%, имеющего права назначать треть исполнительных директоров Фонда. Высокий уровень фрагментации представительства еврозоны обусловлен также тем, что 19 государств, являющихся ее членами, разделены по 6-ти группам (constituencies) для целей выборов члена Исполнительного совета фонда, кроме того 2 индивидуальных места предоставлены Германии и Франции ^{[28, p.5]}. Методы координации позиций государств-членов через различные механизмы: группу государств-членов ЕС в МВФ (EUIMF), рабочую группу по МВФ в Экономическом и финансовом комитете (SCIMF) – неэффективны в силу того, что этим механизмы работают не на постоянной основе, а представители государств нередко предпочитают отстаивать национальные, а не общие интересы ^{[28, p.6]}.

Вместе с тем, очевидно, что государства еврозоны нуждаются в согласованной или даже единой позиции. Со стороны ЕС правовая основа для выработки общей позиции заложена в ст. 138 (1) ДФЕС: «…Совет по предложению Комиссии принимает решение, которым устанавливаются общие позиции в рамках компетентных международных финансовых институтов и конференций по вопросам, представляющим особый интерес для экономического и валютного союза», кроме того ст. 219 (1) ДФЕС устанавливает, что ЕС может заключать «формальные соглашения, касающиеся монетарных вопросов или режима валютных курсов евро по отношению к валюте третьих государств».

Комиссия в 2015 г. предлагала ввести единое представительство государств еврозоны, изменив систему выборов исполнительных директоров Фонда таким образом, чтобы государства еврозоны выбирали одного исполнительного директора в Исполнительном Совете Фонда; кроме того предлагалось заключить новое соглашение с МВФ об информационном обмене ^{[28, p.7-9]}; было внесено соответствующее законодательное предложение ^[29]. Однако это предложение не было согласовано даже на уровне ЕС, поскольку государства-члены не согласились отказаться от существующей системы выборов исполнительных директоров по нескольким причинам ^[30]. Германия полагала, что предложение противоречит праву ЕС, поскольку ЕС имеет компетенцию по координации только фундаментальных аспектов экономической политики. Следовательно, по остальным вопросам экономической политики, входящим в компетенцию МВФ, например, по оказанию помощи третьим странам, испытывающим трудности с платежным балансом, член Исполнительного Совета, представляющий еврозону, не был бы вправе голосовать в силу отсутствия компетенции. Соответственно, по данным вопросам государства-члены не могут быть обязаны голосовать в соответствии с общей позицией. Да и в силу разных взглядов государств такие позиции, будут, по мнению Германии, очень слабыми, а ценность их будет невелика ^{[30, p.7]}.

Франция выдвигала политические возражения, опасаясь, что уступка кресла в Исполнительном совете Фонда сформирует прецедент и может повлечь потерю национального представительства в других важных организациях, в частности, в Совете Безопасности ООН; политические возражения выдвигались и другими странами ^{[30, p.8]}. Кроме того, Комиссия предполагала, что единый представитель еврозоны будет назначаться Еврогруппой, что вызвало сомнения Европарламента в связи с неформальным статусом последней и в связи с вопросами, связанными с ее демократической подотчетностью ^{[30, p.10]}. Можно констатировать, что на сегодняшний день попытка Комиссии обеспечить единое представительство еврозоны в МВФ не удалась. Не была реализована также идея предоставить функции представителя Европейскому стабилизационному механизму (ESM), хотя, как отмечали авторы исследования по заказу Европейского парламента, участие ESM могло бы стать «решительным прорывом, поскольку он является первым институтом, объединяющим фискальные органы зоны евро» ^[31]. Таким образом, координация позиций государств-членов в МВФ не поставлена на правовую основу, а сам ЕС не имеет «единого голоса» в данном международном финансовом институте равно как и в организациях Группы Всемирного Банка (см. приложение 1).

Базельский комитет

Отдельного рассмотрения требует взаимодействие ЕС с международными органами, устанавливающими стандарты, так называемыми standardsetters. Одним из наиболее влиятельных подобных органов является Базельский комитет банковского надзора (БКБН), созданный в 1974 году при Банке международных расчетов. Комитет оказывает значительное влияние как на разработку проектов актов ЕС, так и на правоприменение ^[32]. Комитет был создан учрежден руководителями центральных банков государств «Группы 10» после банкротства западногерманского банка Bankhaus Herstatt ^{[5, p. 25-26]}. Целью БКБН является укрепление финансовой стабильности посредством улучшения банковского надзора, а также учреждение института сотрудничества между государствами-членами по вопросам банковского надзора. Вейс указывает, что создание БКБН стало первым шагом в направлении транснациональной системы управления для большей стабильности международной финансовой системы ^{[33, p. 58]}.

Комитет разрабатывает и принимает рекомендательные документы в сфере банковского надзора, а затем оценивает имплементацию положений данных документов не только государствах-членах, но и в других странах. Комитет имеет Устав ^[34], хотя и не является юридическим лицом. Несмотря на то, что правила, разрабатываемые в рамках Комитета не имеют обязательной юридической силы, БКБН, как отмечает один из ведущих зарубежных специалистов в международном финансовом праве Роза Ластра, приобрел де-факто статус международного регулирующего органа (international regulatory body) ^{[27, p. 505]}. Примечательны в этом плане положения Устава БКБН, касающиеся имплементации стандартов применяемых БКБН: ст.12 устанавливает, что БКБН «ожидает полной имплементации его стандартов членами и их банками, ведущими международную деятельность», при этом такая имплементация должна быть проведена в сроки, устанавливаемые БКБН, а «если невозможно избежать искажений при дословным переносе [положений стандартов] в национальную правовую систему, то члены будут стремиться максимально возможной эквивалентности стандартов и результата их имплементации».

Первоначально работа Комитета была сосредоточена на принципах надзора за банками, имеющими отделения в других государствах, и на обмене информацией между регуляторами разных стран. Отметим здесь доклад «Надзор за трансграничной банковской деятельностью» ^[35], подготовленный БКБН и Комитетом оффшорных банковских регуляторов 1996 г. и одобренный впоследствии регуляторами 140 стран ^[36].

В настоящее время членами БКБН являются 45 банковских регуляторов из 28 юрисдикций, в том числе из 9 государств ЕС (4-х государств ЕС, являющихся членами G-20 – Германии, Франции, Италии и Великобритании – а также регуляторы Люксембурга, Бельгии, Нидерландов, Испании и Швеции) ^[37]. Кроме того, Европейский союз представлен Европейским центральным банком, роль которого в качестве представителя Единого надзорного механизма выделена отдельно, таким образом ЕЦБ имеет два голоса. Председателем Группы управляющих и глав надзорных органов (GHOS) до недавнего времени был Председатель ЕЦБ в течение 2011-2019 гг. Марио Драги (Mario Draghi) а председателем Комитета с марта 2019 г. является – Пабло Эрнандес де Кос (Pablo Hernández de Cos) – управляющий Банком Испании. При этом за 45 лет деятельности БКБН представители европейских государств занимали пост председателя в течение 36 лет, и только 9 лет Комитет возглавлял председатель Федерального резервного банка Нью-Йорка ^[38]. Статус наблюдателя предоставлен Европейскому банковскому органу (EBA) и Европейской комиссии. Все вышеизложенное позволяет заключить, что ЕС и государства-члены представлены в БКБН очень широко. Это дает возможность ЕС влиять на банковское регулирование в национальных правовых системах не только государств-членов, но и всего мира ^{[39, p. 236]}.

Вместе с тем, ЕС в соответствии с принципом наделения компетенцией вправе действовать в Базельском комитете только в рамках переданных государствами-членами полномочий, что, даже с учетом концепции подразумеваемых полномочий и расширительного толкования Учредительных договоров Судом ЕС, создает достаточно большое количество проблем.

Так, во-первых, рассмотренные выше нормы ДФЕС (ст. 216 и 220) о компетенции ЕС заключать международные соглашения и участвовать в международных организациях прямо не регулируют участие в международных органах, устанавливающих мягкоправовые стандарты. Комиссия в 2015 г. обозначила недостатки в системе представительства ЕС в международных нормотворцах ^[40], однако предложения по координации действий государств-членов и институтов ЕС по настоящий день не реализованы ^{[41, p. 215]}.

Во-вторых, нормы ст. 218 устанавливают процедуру для заключения международных договоров, коими стандарты БКБН не являются. Положения ст. 138 ДФЕС указывают на право Совета устанавливать общие позиции в рамках компетентных международных финансовых институтов и конференций по вопросам, представляющим особый интерес для экономического и валютного союза, а также право Совета принимать меры по созданию объединенного представительства в рамках международных финансовых институтов и конференций; п.9 ст. 218 также предусматривает, что Совет вправе принимать решения о приостановлении применения международного соглашения и об установлении позиций, которые должны быть выражены от имени Союза в рамках учрежденного соглашением органа, если это орган издает акты, имеющие правовые последствия. Однако данные положения также не распространяются на участие в Базельском комитете даже с учетом решения суда по делу OIV^[42], поскольку речь в них идет о приостановлении действия соглашения и об органе, который таким соглашением учрежден ^{[41, p.216]}. Вместе с тем, после финансового кризиса Европейский парламент настоятельно заявляет о необходимости установить процедуру контроля за действиями институтов ЕС в международных финансовых органах ^[43].

В-третьих, регулирование внутреннего рынка, в том числе банковское регулирование относится к совместной компетенции ЕС и государств-членов, монетарная политика для государств зоны евро – к исключительной, а экономическая политика не относится ни к одной из категорий компетенций, предусмотренных ДФЕС. При этом государства, не участвующие в зоне евро, сохраняют полномочия по осуществлению монетарной политики и по банковскому надзору (последние – в том случае, если такие государства добровольно не присоединились к Банковскому союзу ЕС), но в рамках банковского регулирования эти государства следуют актам, принятым институтами ЕС в рамках Единого свода правил в рамках финансовых услуг. Этот клубок компетенций вкупе с неоформленным четко внешним представительством еврозоны в экономических вопросах не позволяет обеспечить четкую координацию действий государств-членов и институтов ЕС в БКБН. А.В. Туркина, исследовавшая ЭВС, отмечает практическую размытость границ различных компетенций ^{[44, с. 105]}, а И.Г. Пашковская видит противоречие в том, что, с одной стороны, ЕЦБ представляет Европейскую систему центральных банков в сфере международного сотрудничества в соответствии с п. 6.1. и 6.2. Устава ЕСЦБ, а с другой, полномочие по установлению отношений с финансовыми институтами других стран остается за национальными банками государств-членов ЕС ^{[45, с. 156]}. Думается, что речь здесь идет не о противоречии, а об описанном выше клубке компетенций. Так, ст. 219 (4) ДФЕС предусматривает, что «без ущерба для компетенции Союза и соглашений Союза, касающихся экономического и валютного союза, государства-члены могут вести переговоры в международных органах и заключать международные соглашения». Исследователи отмечают также возможность межинституционального конфликта между Советом, имеющим полномочие (на основании ст. 219 (1) ДФЕС) заключать соглашения об обменном курсе между евро и валютами третьих стран, и ЕЦБ с его гегемонией по ведение монетарной политики ^{[46, p.737]}.

В четвертых, решения в Базельском комитете принимаются на основании консенсуса. Однако достижение баланса интересов осложнено необходимостью достижения компромисса между регуляторами стран, где развита классическая банковская модель, при которой банк выдает кредит и заемщику и остается его кредитором до конца срока кредита, и регуляторами государств, в которых используется модель распределения рисков (originate-to-distribute model), при которой банк в течение короткого времени после выдачи кредита уступает требование к заемщику другим банкам или профессиональным участникам финансового рынка (например, фондам). Первая модель свойственна банкам стран континентальной Европы, вторая – банкам США и Великобритании. Соответственно, представители Великобритании в БКБН в ряде случаев присоединялись к позиции США, а не государств-членов ЕС ^{[47, p.30]}. Не секрет, что глобальный финансовый кризис стал следствием нездорового увеличения операций именно в рамках второй модели. Она способствует росту так называемых пара-банковских организаций («теневого банкинга» - shadow banking), которые, в силу менее детального и объемного надзора со стороны национальных финансовых регуляторов, более равнодушны к высокорискованным операциям. Положения документа «Базель III» критиковались в 2010 г. бывшим управляющим Банка Франции и автором реформы финансовой отрасли ЕС 2009-2010 гг. Жаком Ларозьером за то, что они скорее сдерживают развитие более диверсифицированных и «надежных» европейских банков, нежели чем «рискованных» англо-саксонских кредитных организаций, использующих модель распределения рисков ^{[47, p.45]}. В исследовании, проведенном по заказу Европарламента, различия в банковских системах государств-членов названы в числе препятствий для координации действий ЕС в Базельском комитете ^[48]. Донелли приводит другой пример противоречий между государствами-членами ЕС в Базельском комитете, когда Германия и Нидерланды требовали установить, что банки-держатели суверенных облигаций Италии и других стран южной Европы должны создать резерв, отражающий возможность дефолта таких стран; Италия возражала, и в итоге вопрос был снят с рассмотрения БКБН ^{[49, p. 372]}.

Недостаточна координация деятельности государств-членов, а также институтов и органов ЕС и в других международных органах, устанавливающих международные стандарты в финансовой сфере: Совете по финансовой стабильности (FSB), Международной ассоциации страховых надзоров (IAIS), Международной ассоциации комиссий по ценным бумагам (IOSCO).

СФС

Совет по финансовой стабильности (FinancialStabilityBoard), не имея международной правосубъектности и будучи ассоциацией по швейцарскому праву, объединяет центральные банки и финансовые органы 25 юрисдикций мира. Его членами являются ЕЦБ и Комиссия, регуляторы Великобритании, а также представители 5-ти государств-членов ЕС: Германии, Италии, Франции, а также Нидерландов и Испании ^[50]. Совет издает собственные стандарты и кроме того координирует деятельность глобальных нормотворцев в финансовой сфере, представляя доклады на саммиты «Группы 20». Важнейшими из «собственных» международных финансовых стандартов СФС являются Принципы устойчивой системы вознаграждений, устанавливающие правила установления бонусов сотрудникам финансовых компаний ^[51], а также документ, определяющий основы финансового оздоровления (санации) финансовых институтов ^[52].

Доннелли указывает, что нет никаких доказательство того, что ЕС выступает в качестве лидера в Совете по финансовой стабильности ^{[49, p. 384]}. Более того, институты ЕС и государства-члены не координируют свои позиции в СФС перед заседаниями ^[53].

Совет по МСФО

Членами Правления организации, зарегистрированной в Великобритании, Совета по стандартам МСФО (International Accountant Standards Board), являются только лица в индивидуальном статусе ^[54]. Совет разрабатывает и принимает Международные стандарты финансовой отчетности и является международной неправительственной организацией. Представитель Европейской Комиссии является одним из 8 членов Наблюдательного Совета (Monitoring Board), Комиссия имеет статус наблюдателя в Комитете по толкованию (Interpretations Committee) и Консультативном Совете (Advisory Council) ^[54]. Парламентская служба Европейского парламента оценивает участие ЕС в Совете по МСФО как недостаточное ^[55], а исследователи утверждают, что характер такого участия предполагает, что ЕС напрямую не влияет на разработку международных финансовых стандартов ^{[49, p. 381]}. Вместе с тем, Жан Рип отмечает, что Совет по МСФО получил в 2002 г. больше политической легитимности, когда органы ЕС решили распространить одобряемые им международные бухгалтерские стандарты на все компании ЕС с публичным листингом ^{[56, p. 273]}.

IOSCO

Международная организация комиссий по ценных бумагам (IOSCO), учреждена в 1983 г. и объединяет фондовых регуляторов из 115-ти юрисдикций, в том числе всех государств-членов ЕС. Надзорные органы 9-ти государств-членов ЕС входят в исполнительный орган - Совет Ассоциации (Board). IOSCO учреждена в качестве ассоциации по испанскому праву, штаб-квартира находится в Мадриде. Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (ESMA) и Европейская комиссия являются ассоциированными членами IOSCO и наблюдателями в Совете. Целью Ассоциации является выработка стандартов регулирования фондового рынка, а самым известным таким стандартом являются «Цели и принципы регулирования рынка ценных бумаг» ^[57]. В исследовании, подготовленном по заказу Европейского Парламента, отмечалось, что ЕС не имеет единого голоса в Ассоциации, однако, учитывая, что IOSCO объединяет скорее надзорные, чем регулирующие (нормотворческие органы), единое представительство от ЕС через ESMA не представляется возможным ^{[58, p.8]}. Координация действий государств-членов могла бы осуществляться в Совете директоров Европейского органа по ценным бумагам и рынкам (ESMA), однако такая координация в настоящее время является слабой ^{[49, p. 373]}.

Вместе с тем, следование принципу консенсуса при голосовании в IOSCO, а также участие 9 представителей государств-членов в Совете Ассоциации (около 25%) позволяет говорить о том, что фактически ЕС имеет право вето, а шанс принятия стандартов, противоречащих правовым актам ЕС, очень низок ^{[58, p. 37]}.

IAIS

Основанная в 1994 г. Международная ассоциация страховых надзоров (IAIS) объединяет более 200 страховых регуляторов (на март 2019 г. – 215, из которых 151 регулятор из различных государств, 8 так называемых международных члена и 56 членов Национальной ассоциации США (NAIS) ^[59], объединяющей страховых регуляторов штатов) ^[60]. Эти регуляторы объединяют юрисдикции, в которых собирается 97% от общего размера страховых премий в мире ^[60]. Ассоциация заявляет себя как «глобального стандарт-сеттера» в сфере страхового надзора, а основным документом, устанавливающим рекомендации в соответствующей сфере, являются Основополагающие принципы страхового надзора (ICP), впервые принятые в 2011 г. В ноябре 2019 г. принята новая редакция ICP и документ с названием «Общая система надзора за Международными страховыми группами с международной активностью» (Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups (ComFrame) ^[61]. Членами Ассоциации являются надзорные органы всех государств-членов ЕС (кроме Греции), а также Европейская комиссия и Европейский орган по страхованию и трудовым пенсиям (EIOPA). В Исполнительный комитет Ассоциации (27 членов) входят представители EIOPA, а также Австрии, Италии, Германии, Словении, Франции и Великобритании (председатель) ^[62]. Таким образом, ЕС представлен в Ассоциации достаточно полно, а исследовательская служба Европейского парламента, отмечая этот факт в 2015 г., указывала, что Европейские проблемы в достаточной степени охвачены в процессе деятельности данной Ассоциации и что это позволяет распространять основные концепции страховой Директивы ЕС (Solvency II) на весь мир ^{[63, p. 41-42]}. Активность институтов и органов ЕС в Ассоциации координируются Европейским органом по страхованию и трудовым пенсиям (EIOPA), но при этом действия государств-членов могут не носить единообразного характера ^{[63, p. 8]}. Положения Регламента ЕС, учреждающего EIOPA, предоставляют ему полномочие поддерживать контакты и вступать в административные соглашения (arrangements) с надзорными и административными органами третьих стран, а также с международными организациями, однако такие соглашения не создают для государств-членов ЕС и ЕС в целом юридических обязательств и не препятствуют регуляторам государств-членов заключать собственные соглашения ^[64]. Необходимо также учитывать, что текущий страховой надзор в ЕС осуществляет не EIOPA, а надзорные органы государств-членов.

ОЭСР

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) представляет собой пример «классической» межправительственной организацией. Она учреждена международным договором ^[65], и ее членами являются 36 государств, том числе 23 государства-члена ЕС ^[66], то есть почти 2/3. Организация приобрела большое влияние как глобальный нормотворец в налоговой сфере благодаря разработке Модельной конвенции о налогообложении дохода и капитала ^[67] и комментария к ней, а также благодаря проекту, направленному на противодействие размыванию налоговой базы и перемещению прибыли (Addressing BEPS) ^[68-77]. Организация получила даже неформальное наименование «Всемирная Налоговая Организация» ^[78].

ЕС, не будучи формально членом Организации, не голосует в Совете ОЭСР и не вносит обязательные взносы в бюджет ОЭСР. Однако Европейской комиссии предоставлено место в руководящих органах Организации (Совете, Исполнительном Комитете и Комитете по внешним сношениям), а также право выступать, вносить вопросы в повестку дня и получать информацию ^[79]. Кроме того, необходимо учитывать, что решения в ОЭСР по общему правилу принимаются на основании консенсуса (см. ст. 6 Конвенции ОЭСР), что предоставляет Комиссии возможность влиять на деятельность Организации через государства-члены.

Участие Европейского союза в деятельности Организации имеет, как отмечают исследователи, несколько особенностей: во-первых, Организация Европейского экономического сотрудничества, правопреемницей которой стала ОЭСР, сделала значительный вклад в послевоенное восстановление Европы и создание условий для учреждения Европейских Сообществ, соответственно, последние играли решающие роль во время переговоров по созданию ОЭСР; во-вторых, ЕС имеет в Организации на основании Дополнительного протокола №1 к Конвенции ОЭСР специальный статус (suigeneris), который не предоставлен ни одной другой международной организации; в-третьих, широкая сфера деятельности ОЭСР охватывает большинство политик ЕС ^{[80, p. 317-318]}. Все это позволяет утверждать, что ЕС имеет defacto статус члена ОЭСР ^{[80, p. 324, 335]}. При этом этот статус носит исключительный характер, поскольку ни одна международная организация такой статус не получила.

Вместе с тем, неопределенность положения ЕС как члена ОЭСР стала предметом критики исследовательской службы Европейского парламента: несмотря на то, что государства-члены и ЕС (в добровольном порядке) вносят большую часть взносов в бюджет ОЭСР, доминирующую роль в ней играют США, кроме того, неприспособленность организационной системы ЕС для координации работы в новых условиях глобальной архитектуры препятствуют реализации «единого голоса ЕС» ^{[78, p. 11]}. Так, ведущие державы ЕС доминируют при определении позиции даже по вопросам, составляющим исключительную компетенцию ЕС, а роль ЕЦБ вовсе не определена ^{[78, p. 47, 51]}.

Заключение

Анализ участия ЕС в международных финансовых организациях убедительно демонстрирует, что несмотря на все усилия Комиссии и Суда ЕС достичь консолидированного представительства в международных финансовых организациях не удается. Так, в Докладе пяти председателей с сожалением констатируется следующее: «…в международных финансовых институтах ЕС и еврозона до сих пор не имеют единого представительства. Этот фрагментированный голос означает, что ЕС ослабляет свой политический и экономический вес, поскольку каждое государство зоны евро имеет собственную позицию. Это, в частности, относится к МВФ несмотря на усилия, которые прилагались для того, чтобы скоординировать позицию Европейских государств» ^{[81, p. 17]}. Соответственно выход видится в интеграции нескольких межправительственных соглашений, в частности Соглашения о стабильности, координации и управлении и Соглашения о создании ESM в правовую структуру ЕС, а также в создании Евро Казначейства ^{[81, p. 18]}.

Рассмотренные выше институциональные аспекты участия ЕС в международных органах, устанавливающих стандарты, во многом определяют взаимное влияние данных стандартов и правовой системы ЕС. Один из исследователей взаимодействия права ЕС и глобального финансового регулирования Лючиа Кваглиа отмечает, что в отдельных, крайне немногочисленных случаях, ЕС «выгружает» (uploads) свои правила о финансовых услугах в международное пространство, воздействуя на формирование соответствующих правил, в остальных же случаях, ЕС «загружает» (downloads), т.е. инкорпорирует международные финансовые правила во внутренний правовой режим ^{[47, p. 2-3]}. В литературе отмечалось влияние «достижений ЕС» (acquis) на правовую систему Евразийского экономического союза и отмечалось, что понятие «достижения» было экспортировано в правопорядок ВТО и Совета Европы ^[82].

По итогам рассмотрения вопросов взаимодействия ЕС и международных финансовых организаций можно сделать ряд обобщений.

1. Реализация компетенции ЕС по гармонизации законодательства государств-членов в финансовой сфере все в большем объеме, параллельное увеличение объема внешней компетенции, учреждение Европейских органов финансового надзора, а также наделение Европейского центрального банка полномочиями по надзору за крупными банками еврозоны на практике не привели к передаче институтам ЕС исключительных полномочий по внешнему представительству интересов ЕС в международных финансовых организациях ^[83]. Соответственно, ослабляется и влияние ЕС на развитие международного финансового правопорядка. Причинами данного явления можно назвать следующее: 1) исключительная компетенция ЕС во внешней сфере, как правило, не охватывает все вопросы ведения международной финансовой организации; 2) государства-члены ЕС стремятся сохранить за собой возможность реализации правосубъектности в финансовой сфере; 3) третьи страны, участвующие в международных финансовых организациях, не заинтересованы в появлении крупного консолидированного игрока, предпочитая вести диалог с несколькими европейскими государствами.

2. Участие в международных органах, устанавливающих международные финансовые стандарты, является для финансовых регуляторов государств ЕС, определенным механизмом достижения согласия между собой. Не занимая консолидированной позиции ^{[47, p. 25]}, финансовые регуляторы государств-членов ЕС, достигают согласия с участием представителей государств других ведущих финансовых держав мира (прежде всего США, Китая, Швейцарии). Принятые международные финансовые стандарты, не обладающие обязательной силой, затем имплементируются на уровне ЕС в регламенты и директивы, которые являются источниками права ЕС и имеют обязательную силу. Выход Великобритании из ЕС с большой степенью вероятности приведет к консолидации позиции стран континентальной Европы в международных организациях.

3. Отсутствие чёткого правового статуса еврозоны и ее органов, неясность в квалификации определённой деятельности институтов ЕС в качестве монетарной или экономической политики, разделение компетенции по финансовому регулированию и надзору дополнительно осложняют представительство ЕС в международных финансовых организациях и влияние институтов Союза на международный правопорядок. Реализация ЕС внешнеполитической компетенции в финансовой сфере затруднена также тем, что исключительная компетенция данного интеграционного образования в монетарной политике действует только в отношении государств, денежной единицей которых является евро, а еврозона не обладает правосубъектностью. Кроме того, уставы ряда международных финансовых организаций предполагают, что их членами могут быть только государства.

4. Данные трудности разрешаются путем участия в международных финансовых организациях институтов ЕС в качестве наблюдателя или члена в тех организациях, где это допускается, а также путем координации деятельности государств-членов в международных финансовых организациях. Необходимость скоординированных действий ЕС и государств-членов на международной арене, в том числе в международных финансовых организациях, выводится из принципа «лояльного сотрудничества», закрепленного в ст. 4 ДЕС, однако до настоящего времени такая координация осуществлялась неэффективно. Тем не менее в ближайшее время в связи с выходом Великобритании и в связи с текущим финансовым кризисом следует ожидать консолидации позиции государств-членов, а также институтов ЕС при реализации внешней компетенции.

Приложение 1

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ЕС И ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ (ГЧ) В МЕЖДУНАРОДНЫХ ФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТАХ