To the question of efficiency of disciplinary responsibility within the system of public service

Dobrobaba Marina Borisovna Doctor of Law Professor, the department of Administrative and Financial Law, Kuban State University 350040, Russia, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 dobrobaba_mb@mail.ru Other publications by this author

Дисциплинарная ответственность по частоте применения традиционно доминирует среди других видов юридической ответственности государственных служащих. Вместе с тем крайне низкий эффект от еѐ применения не позволяет достичь должного уровня исполнительской дисциплины в системе государственного управления, что, в свою очередь, требует выяснения причин подобного положения и определения путей их устранения.

Проблема научного осмысления сущности и содержательная характеристика понятия «эффективность дисциплинарной ответственности в системе государственной службы» обуславливает необходимость обращения к истокам и изучение общетеоретического понимания термина «эффективность», а также производных от неё категорий, таких как «эффективность правовой нормы», «эффективность юридической ответственности», и на этой основе выведение категории «эффективность дисциплинарной ответственности в системе государственной службы» на качественно новый уровень.

«Эффективность» – сложная категория, имеющая универсальный характер, которая в общем понимании характеризует развитые системы и процессы, выступая индикатором их развития ^{[47, с. 201–205]}, её изучением занимаются представители различных наук, таких как экономика, теория управления, социология, политология, менеджмент, а в юриспруденции – представители теории права, а также различных отраслевых наук.

В настоящее время термин «эффективность» не является исключительно научной категорией, поскольку широко используется в различных нормативных актах, в том числе регулирующих государственно-служебные отношения. Так, в соответствие с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[1], одним из разделов должностного регламента государственного гражданского служащего в обязательном порядке является раздел, включающий «показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего» (пп. 8 п. 2 ст. 47), а основанием применения поощрений за гражданскую службу является «безупречная и эффективная гражданская служба» (п. 1 ст. 55). Что касается института дисциплинарной ответственности в системе государственной службы, то определение её эффективности является объектом лишь единичных научных изысканий ^{[38, с. 158–194]}, что требует дальнейшей её разработки и внедрения в практику правоприменительной деятельности.

Изначально первой сферой использования понятия «эффективность» была экономика, однако здесь её понимание совпадало с понятием экономичности, то есть с достижением максимального результата при наименьших затратах. Этимологически термин «эффективный», заимствованный в первой половине XX века из английского или французского языка, означает «дающий эффект, действенный» ^[49], что предполагает получение желаемого результата, на достижение которого направлены определенные действия, отсюда эффективность – это результативность действия ^{[10, с. 286]}.

Понятия «эффект» и «эффективность» не следует отождествлять. В русском языке термин «эффект» употребляется в значении результата, следствия чего-нибудь, в то время как «эффективность», несмотря на дифференциацию подходов в её определении, в большей степени понимается как «свойство достижения некоего результата, вызывающее следствие или сам результат» ^{[6, с. 323]}. На органическую связь эффективности с результативностью, действенностью каких-либо мероприятий, правил, систем указывал В.И. Никитинский ^{[37, с. 12]}.

Обращаясь к осмыслению эффективности в праве, можно констатировать, что в юридической науке не сложилось единого подхода к пониманию эффективности правовых норм. Изначально под дефиницией «эффективность» понималось правильность, обоснованность юридических норм, их целесообразность и результативность, степень реализованности необходимой правовой возможности ^{[53, с. 318]}. При этом не учитывалось, что результаты действия правовых предписаний находятся не в мире должного, а в мире сущего, поэтому определить эффективность нормы на основании только лишь представления о цели, не зная, была ли достигнута планируемая цель, не представляется возможным ^{[48, с. 8]}.

Важным достижением юридической науки стала выработанная в советский период целевая концепция эффективности правовых норм, получившая весьма широкое распространение. Сторонниками данной концепции являются такие ученые, как A.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, В.Н. Кудрявцев, B.В. Лазарев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, Н.А. Стручков, М.Д. Шаргородский, А.П. Шергин и др. ^{[29],[50],[56],[32],[16],[57]}. Понятие эффективности правовых норм наиболее точно сформулировали В.И. Никитинский и И.С. Самощенко, как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты» ^{[61, с. 22]}.

Вместе с тем, целевая концепция эффективности подвергалась определённой критике со стороны ряда учёных ^{[36, с. 56],[60]}. Так, по мнению А.С. Пашкова и Л.С. Явича, не следует любой эффект действия нормы смешивать с её социальной эффективностью. Кроме того, целевой момент не может быть во всех случаях основным и объективным критерием эффективной правовой нормы ^{[60, с. 31, 34, 35]}.

Объясняя преобладание целевого подхода к определению эффективности правовых норм, С.А. Жинкин отмечает, что причиной этого являются особенности развития российской ментальности, которая находит выражение и в идеологии, и в научных теориях, устремлённостью российской правовой ментальности к некой идеальной цели ^{[21, с. 15–16]}.

Следует отметить, что С.А. Жинкин попытался обосновать плюралистический подход к пониманию эффективности права, указав, что эффективность правовых норм должна рассматриваться в аспекте решения соответствующими нормами духовных, личностных, общегуманитарных, экономических, социальных и иных задач ^{[22, с. 10–12]}. На наш взгляд, данный подход есть ни что иное, как целевая концепция эффективности, в рамках которой обосновывается необходимость дифференциации целей, к которым должен стремиться законодатель и правоприменитель.

При определении эффективности правовой нормы предпринимались попытки увязать её с результативностью правового воздействия, понимая под данной категорией способность правовой нормы оказывать положительное воздействие на общественные отношения (А.С. Пашков, Д.М. Чечет, О.Э. Лейст) ^{[42, с. 3],[43, с. 93]}.

Вряд ли возможно согласиться с попыткой представителей данной концепции эффективности выйти за рамки формулы «цель–результат», учитывая, что не каждая правовая норма, оказывающая позитивное воздействие на общественные отношения, может быть признана эффективной. Есть вероятность, что в отдельных случаях данная способность попросту будет не реализована.

При анализе воздействия права на общественные отношения, в научной литературе не получил однозначного разрешения вопрос о возможности внесения в понятие эффективности оценочного момента относительно полезности правовой нормы, в связи с чем было предложено выделять положительную и отрицательную эффективность ^{[30, с. 109],[60, с. 54]}. Вместе с тем, существующий в науке спор между сторонниками и противниками ^{[59, с. 20],[26, с. 41]} определения отрицательной эффективности не имеет содержательного значения, поскольку, как верно отмечает Ю.Б. Носова, речь идёт лишь в расхождении в употреблении используемых авторами терминов «неэффективность», «антиэффективность», «отрицательная эффективность» ^{[38, с. 162]}.

На наш взгляд, в данном аспекте эффективной можно признать правовую норму, которая не только обладает способностью оказывать позитивное воздействие на общественные отношения, но и действует в соответствие с целями, для достижения которых была принята.

В научной литературе можно встретить и иные подходы к пониманию эффективности. Так, предлагается определять эффективность исходя из категории социального интереса, выделяя в качестве показателя эффективности степень конфликтности урегулированных нормой права общественных отношений (В.В. Лапаева, В.В. Касьянов и В.Н. Нечипуренко) ^{[33, с. 416]}.

Верным представляется утверждение, что в данном подходе речь идет не о внешних по отношению к праву целях (экономических, политических, идеологических и иных), а об «имманентной правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении таким образом максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни» ^[44].

Не вдаваясь в дальнейшие подробности обсуждения сложной проблемы эффективности правовых норм, отметим, что во всех случаях эффективность – это соотношение цели и результата, дифференциация же в подходах авторов заключается в различии показателей, выбранных в качестве масштаба целей, к достижению которых стремится законодатель, что позволяет отнести к числу доктринальных целевую концепцию эффективности правовых норм.

Необходимо учитывать, что отдельно взятая правовая норма не может обеспечить достижение определённой социальной цели, о чём в своё время писал Л.С. Явич ^{[62, с. 13]}. Поставленная законодателем цель достигается посредством определённых правовых образований, объединённых общей целью.

Взаимосвязь правовых целей различных уровней в научной литературе описана в качестве «дерева целей», где «частные цели конкретных правовых норм, взаимопереплетаясь и взаимоконкретизируясь, качественно укрупняются и трансформируются в цели правовых институтов, последние – в цели конкретных отраслей законодательства и межотраслевых правовых комплексов и т.д.» ^{[61, с. 34–35]}. Представляется, что определение, сформулированное сторонниками целевой концепции эффективности, в общем виде приемлемо для определения эффективности различных правовых комплексов, в том числе отраслей права и правовых институтов.

Каждая отрасль права должна иметь собственные одноплановые и однозначные критерии эффективности, учитывающие специфику регулируемых общественных отношений, особенности видов правонарушений и т.д. ^{[11, с. 32]}. В связи с этим, представляется необходимым определить эффективность дисциплинарной ответственности – института служебного права, являющегося подотраслью административного права, через призму исследований эффективности норм административного права и эффективности юридической ответственности.

В науке административного права О.С. Рогачёвой глубокому осмыслению подверглась эффективность норм административно-деликтного права, которую в целевом аспекте автор определяет как «соотношение между целями нормы административно-деликтного права и реально наступившими результатами» ^{[45, с. 11–12]}. Одновременно предложено рассматривать данную категорию в социальном, экономическом и психологическом аспекте. Представляется, данные аспекты могут рассматриваться как критерии, на которых должна базироваться как правотворческая, так и правоприменительная деятельность в области административной ответственности.

Что касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, то её эффективность стала одним из вопросов общего исследования Ю.Б. Носовой, проведённого применительно к гражданским служащим ^[38]. При этом автор исходит из концепции эффективности как соотношения между результатом действия нормы и целью, поставленной законодателем.

Проблема эффективности института дисциплинарной ответственности государственных служащих как средства поддержания служебной дисциплины в аппарате государственных органов является проблемой государственного управления в целом, поскольку его «нерабочее» состояние отрицательно влияет на функционирование других административно-правовых институтов. А показатели эффективности дисциплинарной ответственности в системе государственной службы свидетельствуют о качестве норм служебного права и результативности удовлетворения интересов государства и общества.

Чтобы сформулировать определение категории «эффективность» применительно к правовому обеспечению дисциплинарной ответственности в системе государственной службы, необходимо затронуть вопрос понимания эффективности юридической ответственности. В настоящее время можно выделить следующие подходы к определению сущности данной категории:

1) Эффективность юридической ответственности определяется эффективностью норм права, которыми устанавливается тот или иной вид юридической ответственности (Н.В. Витрук) ^{[13, с. 246]}.

Недостатком данного подхода, на наш взгляд, является полная зависимость эффективности юридической ответственностью от вероятности привлечения к ответственности виновного лица, а значит, все функции юридической ответственности будут сведены только к карательной функции ^{[14, с. 581]}. Вместе с тем, учитывая целевое предназначение дисциплинарной ответственности государственных служащих, оптимальным был бы вариант, чтобы не возникали основания для реализации правовых норм, регулирующих данный вид ответственности ^{[31, с. 19–20]}.

2) Эффективность юридической ответственности определяется её неотвратимостью (Ч. Беккариа).

Подобный подход к определению эффективности юридической ответственности также можно признать уязвимым в силу того, что неотвратимость – обязательный принцип, характерный только для карательных видов ответственности – уголовной и административной. Применительно же к дисциплинарной ответственности государственных служащих, неотвратимость ответственности находит нормативное закрепление лишь в случае совершения государственными служащими дисциплинарных коррупционных проступков ^[2].

3) Эффективность юридической ответственности – это соотношение результатов применения наказания с целями их законодательного установления ^{[19, с. 582–585],[27, с. 19–23],[46, с. 23],[56]}. По мнению сторонников данного подхода, эффективность правовых норм зависит в первую очередь от качества их санкций, что, на наш взгляд, не может быть применено ко всем видам юридической ответственности.

4) Эффективность юридической ответственности – это соотношение между результатом воздействия юридической ответственности и стоящими перед ней целями.

Так, представитель данной концепции О.М. Иванова определяет эффективность юридической ответственности в качестве правовой категории, отражающей достижение законодательно смоделированной цели посредством социально положительного результата в регулировании общественных отношений ^{[25, с. 17]}.

Поддерживая сторонников целевой концепции эффективности юридической ответственности, отметим, что в теории права цель юридической ответственности определяется как «предполагаемое состояние будущего развития поведения субъектов, нравственной сферы, общественных отношений, которое обеспечивается государством и к достижению которого через достижение и применение юридической ответственности стремятся субъекты правотворческой и правоприменительной деятельности» ^{[54, с. 418]}.

О важности правильного определения для государства целей юридической ответственности весьма выразительно сказал Н.Винер: «До тех пор, пока общество не установит, чего же оно действительно хочет: искупления, изоляции, воспитания или устрашения потенциальных преступников, – у нас не будет ни искупления, ни воспитания, ни устрашения, а только путаница, где одно преступление порождает другое» ^[12].

Следует признать, что в целях юридической ответственности проявляются общие цели права. При этом, являясь субъективной категорией, через функции юридической ответственности цель из субъективной категории превращается в объективную реальность, в результат воздействия юридической ответственности. Существование своего рода цепочки «цель – функция – результат» обосновали Р.Л. Хачатуров и Д.А. Липинский ^[54].

Все без исключения виды юридической ответственности в силу их системности и общности назначения в механизме государственного управления имеют системные, то есть общие для них цели, к которым традиционно относятся: предупреждение совершение правонарушения, как самим правонарушителем, так и другими лицами; обеспечение правомерного поведения; наказание (кара) лица, совершившего правонарушение; восстановление нарушенного правопорядка.

Учитывая отраслевую принадлежность правовых норм, регулирующих тот или иной вид ответственности, особенности правонарушителя, тяжесть санкций и другие факторы, наряду с общими целями, И.А. Галаган выделял непосредственные, свойственные только отдельным отраслевым видам юридической ответственности цели, реализуемые в процессе конкретного разрешения дел» ^{[23, с. 231]}. В научной литературе в зависимости от степени отдалённости предлагают различать следующие цели юридической ответственности: непосредственные, ближайшие, отдалённые, общие, частные и промежуточные^{[28, с. 119–126],[15],[40, с. 27]}.

Так, ближайшей целью дисциплинарной ответственности в системе государственной службы является обеспечение служебной дисциплины в аппарате государственных органов. При этом ввиду отсутствия норм, устанавливающих неотвратимость дисциплинарного взыскания (за исключением коррупционных правонарушений), дисциплинарная ответственность не ставит перед собой цели наказания лица, совершившего дисциплинарный проступок. Общая цель дисциплинарной ответственности государственных служащих заключается в превенции дисциплинарных проступков как в системе государственной службы в целом (общая превенция), так и в конкретном государственном органе (частная превенция).

Любой вид юридической ответственности помимо основных целей имеет итоговую цель ^{[25, с. 7–8]}. К итоговым целям дисциплинарной ответственности в системе государственной службы следует отнести: решение некоторых проблем обеспечения функционирования эффективной системы государственного управления, создание административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, обеспечение защиты прав и законных интересов государственных служащих.

В рамках исследования эффективности юридической ответственности, выделяют следующие слагаемые её эффективности: 1) эффективность правотворчества; 2) эффективность правового регулирования; 3) эффективность правоприменительной деятельности ^{[24, с. 40]}. Применительно к дисциплинарной ответственности Ю.Б. Носова предлагает вести речь об эффективности правовых норм на стадии правотворчества и эффективности на стадии правоприменения ^{[38, с. 166]}.

Полагаем, слагаемыми эффективности дисциплинарной ответственности в системе государственной службы должны стать: 1) эффективность правового регулирования; 2) эффективность правоприменительной деятельности. Помимо слагаемых эффективности, существуют влияющие на них факторы ^{[23, с. 40]}, к числу которых необходимо отнести: 1) правосознание и правовую культуру государственных служащих и субъектов дисциплинарной юрисдикции; 2) состояние служебной дисциплины в аппарате государственных органов.

Следует отметить, что не все учёные считают необходимым относить к слагаемым эффективности такой компонент как эффективность правоприменительной деятельности. Так, по мнению Ф.Н. Фаткуллина, «ошибки в практике применения правовых норм ещё не свидетельствуют об их недостаточной эффективности», а демонстрируют недостатки в деятельности государственных органов ^{[53, с. 29]}. Иной подход заключается в том, что эффективность правовых норм должна пониматься как свойство их действия ^{[61, с. 23–30]}. Кроме того, предлагается различать вопросы эффективности правового института и эффективности правоприменительной деятельности, поскольку на данную деятельность влияет несравнимо большее число условий, которые находятся в постоянной динамике ^{[5, с. 8]}.

Полагаем, применительно к юридической ответственности, правоприменительная деятельность является средством выявления эффективности правового регулирования, а значит, её эффективность является слагаемым эффективности юридической ответственности.

В теории эффективность права выражается посредством системы следующих показателей: 1) фактическая эффективность; 2) обоснованность и целесообразность; 3) полезность; 4) экономичность ^{[7, с. 196]}. Представляется необходимым решить вопрос о возможности использования данных показателей при оценке эффективности дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Фактическая эффективность представляет собой соотношение между фактически достигнутым результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие нормы. Выявление фактической эффективности дисциплинарной ответственности возможно посредством изучения практики применения правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, что применительно к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих возможно путём анализа соответствующего свода сведений, формируемых Федеральной службой государственной статистики на основании данных, ежегодно предоставляемых государственными органами ^[4].

Представляет интерес анализ практики наложения дисциплинарных взысканий в отдельных субъектах Российской Федерации, которые, придавая большое значение состоянию служебной дисциплины в аппарате государственных органов, ежегодно анализируют дисциплинарную практику, размещая на сайте Правительства Ульяновской области информацию о наложенных дисциплинарных взысканиях с указанием фамилий, должностей гражданских служащих и оснований привлечения их к дисциплинарной ответственности ^[64].

Что касается дисциплинарной практики военнослужащих и служащих федеральной государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, соответствующая информация относится к категории ограниченного доступа ^[3]. Вместе с тем, представляется возможным провести анализ практики наложения на военнослужащих дисциплинарного ареста, изучив статистические сведения о деятельности военных судов ^[63].

Обоснованность и целесообразность как показатель, призванный выразить эффективность права, понимаются С.С. Алексеевым как условия и требования, касающиеся в основном правотворчества, правовой культуры, состояния законности и обеспечивающие такое содержание правовых установлений и порядок их претворения в жизнь, которые позволяют ему выступать в качестве действенного, высокорезультативного регулятора общественных отношений ^{[8, с. 135]}.

В Толковых словарях целесообразность определяется как соответствие поставленной цели явления или процесса, материальная или идеальная модель, имеющая вполне разумный и практически полезный характер ^{[35, с. 861]}, а обоснованность – как «подтверждённая фактами, серьёзными доводами, убедительная» ^{[39, с. 422]}.

В теории юридической ответственности обоснованность и целесообразность являются принципами юридической ответственности, характеризующими её процессуальную сторону. Так, целесообразность рассматривается как средство для достижения социальных целей ^{[18, с. 59]}, обоснованность заключается в установлении факта совершения лицом конкретного правонарушения как объективной истины ^{[51, с. 343]}.

На наш взгляд, применительно к дисциплинарной ответственности, целесообразность дисциплинарной ответственности государственных служащих предполагает соответствие избираемых в отношении правонарушителей мер дисциплинарного воздействия целям данного вида ответственности. В разрезе рассматриваемой проблемы следует отметить, что действующая система дисциплинарных взысканий, большинство из которых носит моральный характер, не всегда позволяет достичь цели дисциплинарной ответственности, в связи с чем нуждается в пересмотре ^{[55, с. 38],[17, с. 1122–1138]}.

Выявить обоснованность дисциплинарной ответственности следует на основании изучения судебной практики, связанной с рассмотрением служебных споров, что позволит обобщить типичные нарушения прав государственных служащих, имеющие место при наложении дисциплинарных взысканий, проследить тенденцию увеличения или уменьшения количества дел, рассматриваемых судами.

Вопрос о полезности действия правовых норм при определении их эффективности не получил однозначного разрешения. Праксеологи под полезностью понимают соотношение намеченных и побочных результатов, которые не предвидит действующий субъект, таким образом, рассматривают эффективность и полезность в различных свойствах деятельности.

Иная позиция у В.М. Баранова, по мнению которого «полезность любой нормы права находит своё проявление в её целях» ^{[9, с. 96]}. Однако автор не учитывает, что результаты действия правовых норм могут отклоняться от поставленной цели, приводить к непредвиденному побочному результату, что повышает или понижает полезность нормы.

Думается, даже при достижении цели правовых норм, регулирующих дисциплинарную ответственность в системе государственной службы, определить полезность действия норм можно, сопоставив положительные и отрицательные результаты их действия, что позволит направить усилия законодателя на выявление и устранение побочных отрицательных результатов.

Экономичность этимологически понимается как «дающее возможность что-нибудь сэкономить выгодное» ^{[39, с. 889]}. В научной литературе отсутствует единое мнение относительно необходимости учёта издержек применения правовых норм при оценке их эффективности. По мнению большинства учёных, вопрос об эффективности нельзя отрывать от затрат, которые связаны с поддержанием нормы и с достижением предусмотренного ею результата, цели ^{[42, с. 41],[58, с. 5]}.

Вместе с тем, как отмечается в научной литературе, экономичность – это свойство действия лишь тех норм, которые имеют, в конечном счете, соответствующие хозяйственные, экономические цели ^{[61, с. 65]}. Учитывая публичный характер служебного права, анализ затрат, связанных с реализацией норм, регулирующих дисциплинарную ответственность в системе государственной службы, не является целесообразным, поскольку они в меньшей степени оказывают влияние на эффективность правовых норм.

Так, например, не должны приниматься во внимание издержки, связанные с отстранением совершившего дисциплинарный проступок гражданского служащего от замещаемой должности на время проведения служебной проверки (п. 7 ст. 59) ^[1], поскольку данная мера дисциплинарного принуждения позволяет: 1) обеспечить условия, при которых служащий не сможет помешать расследованию дисциплинарного проступка; 2) направить усилия на пресечение неисполнения или ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей; 3) создать условия для обеспечения нормальной работы комиссии по проведению служебной проверки, при которых невозможно ликвидировать те или иные документы ^{[20, с. 168-169]}.

Таким образом, теоретическое осмысление категории «эффективность» применительно к правовому обеспечению дисциплинарной ответственности в системе государственной службы позволило сделать следующие выводы:

1. Эффективность дисциплинарной ответственности в системе государственной службы может быть определена как правовая категория, отражающая соотношение между результатом дисциплинарной ответственности и стоящими перед ней целями посредством достижения положительного воздействия на государственно-служебные отношения.

Ближайшей целью дисциплинарной ответственности государственных служащих является обеспечение законности и служебной дисциплины в аппарате государственных органов. Общей целью – превенция дисциплинарных проступков как в системе государственной службы в целом (общая превенция), так и в конкретном государственном органе (частная превенция). К итоговым целям дисциплинарной ответственности можно отнести: а) решение некоторых проблем обеспечения функционирования эффективной системы государственного управления; б) создание административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы; в) обеспечение защиты прав и законных интересов государственных служащих.

2. Слагаемыми эффективности дисциплинарной ответственности в системе государственной службы являются: эффективность правового регулирования и эффективность правоприменительной деятельности. К факторам, влияющим на слагаемые эффективности, могут быть отнесены: правосознание и правовая культура государственных служащих и субъектов дисциплинарной юрисдикции; состояние служебной дисциплины в аппарате государственных органов.

3. В оценку эффективности дисциплинарной ответственности государственных служащих должны быть положены такие критерии как: фактическая эффективность; обоснованность; целесообразность; полезность.

Полагаем, научное осмысление на современном методологическом уровне теоретических основ эффективности дисциплинарной ответственности в системе государственной службы будет способствовать совершенствованию законодательства, регулирующего данный правовой институт, повышению практической отдачи предлагаемых современной наукой административного права решений.